პლენუმის შემადგენლობა:

მერაბ ტურავა – სხდომის თავმჯდომარე;

ევა გოცირიძე – წევრი;

გიორგი თევდორაშვილი – წევრი;

ირინე იმერლიშვილი – წევრი;

გიორგი კვერენჩხილაძე – წევრი;

ხვიჩა კიკილაშვილი – წევრი, მომხსენებელი მოსამართლე;

მანანა კობახიძე – წევრი;

ვასილ როინიშვილი – წევრი;

თეიმურაზ ტუღუში – წევრი.

სხდომის მდივანი: მანანა ლომთათიძე.

საქმის დასახელება: თამარ პაპაშვილი და ანა ბერიძე საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ.

დავის საგანი: საქართველოს საარჩევნო კოდექსის მე-2 მუხლის „ლ“ ქვეპუნქტის სიტყვების „საქართველოს პარლამენტისა და“, „ც“ ქვეპუნქტის, 110-ე მუხლის პირველი პუნქტის, 110¹ მუხლის, 125-ე მუხლის მე-3 პუნქტის პირველი წინადადებისა და მე-5 პუნქტის (2020 წლის საპარლამენტო არჩევნების შედეგად არჩეული საქართველოს პარლამენტის უფლებამოსილების ცნობამდე მოქმედი რედაქცია) კონსტიტუციურობა საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე მუხლის პირველ პუნქტთან (2018 წლის 16 დეკემბრამდე მოქმედი რედაქცია) მიმართებით.

საქმის განხილვის მონაწილეები: მოსარჩელე მხარის წარმომადგენელი - ვახტანგ მენაბდე; მოპასუხის, საქართველოს პარლამენტის წარმომადგენლები - ქრისტინე კუპრავა, თინათინ ერქვანია და გიორგი ჩიფჩიური; მოწმე - საქართველოს ცენტრალური საარჩევნო კომისიის თავმჯდომარის მოადგილე გიორგი შარაბიძე; ექსპერტები - ვახტანგ ხმალაძე, ვლადიმერ სანიკიძე.

I
აღწერილობითი ნაწილი

1. საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2016 წლის 16 მაისს კონსტიტუციური სარჩელით (რეგისტრაციის №755) მომართეს საქართველოს მოქალაქეებმა - თამარ პაპაშვილმა და ანა ბერიძემ. საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს თავმჯდომარემ 2016 წლის 17 მაისს „საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონის 21² მუხლის პირველი პუნქტის საფუძველზე, მიმართა საკონსტიტუციო სასამართლოს პლენუმს, საქმის პლენუმის მიერ განხილვის წინადადებით.

2. საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს პლენუმმა 2016 წლის 19 მაისს №3/3-1/755 საოქმო ჩანაწერით, №755 კონსტიტუციური სარჩელი მიიღო პლენუმზე განსახილველად. კონსტიტუციური სარჩელის არსებითად განსახილველად მიღების საკითხის გადასაწყვეტად, საკონსტიტუციო სასამართლოს პლენუმის განმწესრიგებელი სხდომა, ზეპირი მოსმენით, გაიმართა 2016 წლის პირველ ივნისს. 2016 წლის 20 ივლისის №3/6/755 საოქმო ჩანაწერით, №755 კონსტიტუციური სარჩელი ნაწილობრივ იქნა მიღებული არსებითად განსახილველად. კონსტიტუციური სარჩელის არსებითად განხილვის სხდომა, ზეპირი მოსმენით, გაიმართა 2017 წლის 28 მარტს და 6 აპრილს.

3. №755 კონსტიტუციურ სარჩელში საკონსტიტუციო სასამართლოსათვის მომართვის სამართლებრივ საფუძვლებად მითითებულია: საქართველოს კონსტიტუციის 2018 წლის 16 დეკემბრამდე მოქმედი რედაქციის 42-ე მუხლის პირველი პუნქტი და 89-ე მუხლის პირველი პუნქტის „ვ“ ქვეპუნქტი, „საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონის მე-19 მუხლის პირველი პუნქტის „ე“ ქვეპუნქტი, 25-ე მუხლის 4¹ მუხლი და 39-ე მუხლის პირველი პუნქტის „ა“ ქვეპუნქტი, „საკონსტიტუციო სამართალწარმოების შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-15 და მე-16 მუხლები.

4. საქართველოს ორგანული კანონის „საქართველოს საარჩევნო კოდექსის“ სადავოდ გამხდარი რედაქციის მე-2 მუხლის „ლ“ ქვეპუნქტის სიტყვები „საქართველოს პარლამენტისა და...“ მაჟორიტარული საარჩევნო სისტემით ჩატარებულ არჩევნების წესს ავრცელებდა საქართველოს პარლამენტზე, ამავე მუხლის „ც“ ქვეპუნქტის თანახმად კი, მაჟორიტარული საარჩევნო ოლქი წარმოადგენდა საქართველოს პარლამენტის არჩევნებისათვის შექმნილ ერთმანდატიან მაჟორიტარულ საარჩევნო ოლქს. ამავე კანონის 110-ე მუხლის პირველი პუნქტი განსაზღვრავდა საქართველოს პარლამენტის არჩევნებისათვის 73 ერთმანდატიანი მაჟორიტარული საარჩევნო ოლქის შექმნას, ხოლო 110¹ მუხლში განსაზღვრული და ჩამოთვლილი იყო მაჟორიტარული საარჩევნო ოლქები. ორგანული კანონის „საქართველოს საარჩევნო კოდექსის“ სადავოდ გამხდარი რედაქციის 125-ე მუხლის მე-3 პუნქტის პირველი წინადადების თანახმად, მაჟორიტარულ საარჩევნო ოლქში არჩეულად ითვლებოდა საქართველოს პარლამენტის წევრობის ის კანდიდატი, რომელმაც არჩევნებში მონაწილეთა ნახევარზე მეტი ხმები მიიღო, ხოლო ამავე მუხლის მე-5 პუნქტი ადგენდა პარტიული სიის მიერ მიღებული მანდატების რაოდენობის დადგენის წესს, კერძოდ, პარტიული სიის მიერ მიღებული ხმების რაოდენობა მრავლდებოდა 77-ზე და იყოფოდა საარჩევნო სუბიექტების მიერ მიღებული ხმების ჯამზე. მიღებული რიცხვის მთელი ნაწილი კი წარმოადგენდა პარტიული სიის მიერ მიღებული მანდატების რაოდენობას.

5. №755 კონსტიტუციურ სარჩელში მოსარჩელე მხარე სადავო ნორმების არაკონსტიტუციურად ცნობას ითხოვს საქართველოს კონსტიტუციის 2018 წლის 16 დეკემბრამდე მოქმედი რედაქციის 28-ე მუხლის პირველ პუნქტთან მიმართებით. საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე მუხლის პირველი პუნქტით დაცული იყო არჩევნებსა და რეფერენდუმში მონაწილეობის უფლება.

6. „საქართველოს კონსტიტუციაში ცვლილების შეტანის შესახებ“ 2017 წლის 13 ოქტომბრის №1324-რს საქართველოს კონსტიტუციური კანონის პირველი მუხლის საფუძველზე, საქართველოს კონსტიტუცია ჩამოყალიბდა ახალი რედაქციით. საქართველოს კონსტიტუციის მოქმედი რედაქციის 24-ე მუხლის პირველი პუნქტი განამტკიცებს არჩევნებსა და რეფერენდუმში მონაწილეობის უფლებას.

7. მოსარჩელეებს, საქართველოს კონსტიტუციისა და კანონმდებლობით გათვალისწინებული წესით, უფლება ჰქონდათ, მონაწილეობა მიეღოთ საქართველოს პარლამენტის არჩევნებში და ხმა მიეცათ როგორც პროპორციული, ისე მაჟორიტარული წესით, თუმცა მიიჩნევენ, რომ სადავოდ გამხდარი რედაქციით დადგენილი საარჩევნო სისტემა არ უზრუნველყოფდა მათი ხმების პროპორციულ და ადეკვატურ ასახვას მანდატებში.

8. მოსარჩელე მხარის პოზიციით, სადავოდ გამხდარი რედაქციით დადგენილი საარჩევნო სისტემით, მაჟორიტარულ საარჩევნო ოლქში გამარჯვებულად ითვლებოდა პირი, რომელსაც მხარს უჭერდა ამომრჩეველთა ნახევარზე მეტი (50%-ზე მეტი), რაც, თავის მხრივ, იწვევდა დარჩენილ ამომრჩეველთა ხმების დაკარგვას და მათ ერთმეოდათ საქართველოს პარლამენტში თავიანთი წარმომადგენლის არჩევის უფლება, ხოლო, მეორე მხრივ, მაჟორიტარული და პროპორციული სისტემის შედეგად მოპოვებული მანდატები ჯამდებოდა მექანიკურად. აქედან გამომდინარე, საარჩევნო სუბიექტების მიერ მიღებული მანდატები პროპორციულად არ ასახავდა მათ მიერ მიღებულ ხმებს. მოსარჩელეთა აზრით, თეორიულად შესაძლებელი იყო, რომ ძლიერ საარჩევნო სუბიექტებს მიეღოთ იმაზე ორჯერ (ან მეტჯერ) მეტი საპარლამენტო მანდატი, ვიდრე ეს გამომდინარეობდა არჩევნებში მიღებული ხმებისგან, განსხვავებით, სუსტი საარჩევნო სუბიექტებისგან.

9. მოსარჩელე მხარის წარმომადგენელმა არსებითი განხილვის სხდომაზე განმარტა, რომ საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე მუხლის პირველი პუნქტით დაცული უფლება (2018 წლის 16 დეკემბრამდე მოქმედი რედაქცია) მოიცავდა მოქალაქეთა მიერ არჩევნებში დაფიქსირებული ხმების მანდატებში პროპორციულ გარდასახვასა და თანასწორობას, რომელიც, თავის მხრივ, წარმოადგენდა ამომრჩევლის ხმის მანდატში ისე ასახვას, როგორც ეს სხვა ამომრჩევლის ხმასთან მიმართებით ხდება. საარჩევნო უფლების ამ კომპონენტების შეზღუდვას კი თავად კონსტიტუცია ადგენდა, ერთი მხრივ, მინიმალური ბარიერის დაწესებით და საპარლამენტო მანდატების მაქსიმალური ოდენობის (150) განსაზღვრით, ხოლო, მეორე მხრივ, მაჟორიტარული საარჩევნო სისტემის დაწესებით.

10. მოსარჩელე მხარის წარმომადგენელი მიუთითებს, რომ საკანონმდებლო ორგანოს გააჩნდა დისკრეციული უფლებამოსილება, მოეწესრიგებინა საარჩევნო სისტემა, თუმცა იმ დათქმით, რომ მაჟორიტარული სისტემით ჩატარებული არჩევნების შედეგად, მანდატების განაწილების წესი მორგებული იქნებოდა პროპორციულობის პრინციპს. შესაბამისად, მხარეს მიაჩნია, რომ კანონმდებელს სისტემა იმგვარად უნდა ჩამოეყალიბებინა, რომ მაქსიმალურად ყოფილიყო ამომრჩევლის ხმა სხვა ამომრჩევლის ხმასთან თანასწორი და მანდატებში ასახვისას პროპორციულობა არ დარღვეულიყო. აქვე, მხარემ არაერთხელ გაუსვა ხაზი იმას, რომ არ არსებობს ისეთი საარჩევნო სისტემა, სადაც მოქალაქეთა არჩევანი ზუსტად აისახება მანდატებში, თუმცა მიიჩნევს, რომ კანონმდებლის მიზანს წარმოადგენს სისტემის ამგვარ მიდგომასთან მაქსიმალურად დაახლოება.

11. მოსარჩელე მხარე არ იზიარებს მოსაზრებას იმის თაობაზე, რომ თავად კონსტიტუციითაა დადგენილი ისეთი საარჩევნო სისტემა, რომელიც თეორიაში ცნობილია ე.წ. პარალელური საარჩევნო სისტემის სახელით. მხარის არგუმენტაციით, კონსტიტუციაში დაწესებული მაჟორიტარული და პროპორციული არჩევის წესი არ გულისხმობდა, რომ ეს ორი სისტემა დამოუკიდებელ, ერთმანეთისგან პარალელურად არსებულ სისტემებს ქმნიდა. კონსტიტუციის 49-ე მუხლის პირველი პუნქტი (2018 წლის 16 დეკემბრამდე მოქმედი რედაქცია), რომლის თანახმადაც, საქართველოს პარლამენტი შედგებოდა პროპორციული სისტემით არჩეული 77 და მაჟორიტარული სისტემით არჩეული 73 პარლამენტის წევრისაგან, განსაზღვრავდა მხოლოდ მაჟორიტარული წესით არჩეული დეპუტატებისა და პროპორციული წესით არჩეული დეპუტატების რაოდენობას. ამის საპირისპიროდ კი, კონსტიტუციის სულისკვეთების, დემოკრატიული სახელმწიფოს, სახალხო სუვერენიტეტის პრინციპების გათვალისწინების გარეშე, კანონმდებელმა დაადგინა ხმათა დაჯამების იმგვარი მექანიზმი, რომელიც დამახასიათებელია სწორედ პარალელური სისტემებისათვის: პროპორციული სისტემით დათვლილი ხმების შედეგად მიღებული მანდატები ისე ემატებოდა მაჟორიტარული წესით დათვლილ მანდატების რაოდენობას, რომ არ ითვალისწინებდა მაჟორიტარულ სისტემაში არსებულ შედეგებს.

12. მოსარჩელე მიიჩნევს, რომ კონსტიტუციის მიზნების მისაღწევად, სხვა უფრო მსუბუქ, ნაკლებად მზღუდავ საშუალებას წარმოადგენდა, თუნდაც გერმანული საარჩევნო სისტემის ვარიაციები. უფრო კონკრეტულად, მაჟორიტარული მანდატების განაწილების შემდგომ, პროპორციული სისტემით მოპოვებული მანდატების ერთგვარი შთანთქმა, მათ შორის, ხმათა დაჯამების ისეთი წესი, რომელიც კონსტიტუციით დადგენილი მანდატების სრულ რაოდენობაზე (150) გაყოფით დაადგენდა გასანაწილებელ მანდატებს. ამგვარი მიდგომა კი მოსარჩელის პოზიციით, განსხვავებით, სადავოდ გამხდარი რედაქციით დადგენილი სისტემისგან, იმდენად ნაკლებ განსხვავებას გამოიწვევდა ამომრჩევლის ხმასა და მანდატს შორის, რომ პროპორციულობაზე არსებით გავლენას ვერ მოახდენდა.

13. მოსარჩელეებისათვის ასევე პრობლემურ საკითხს წარმოადგენს სადავო ნორმებით დადგენილი ერთმანდატიანი მაჟორიტარული ოლქები. როგორც მხარის წარმომადგენელმა არსებით სხდომაზე განაცხადა, კონსტიტუცია არ ითვალისწინებდა ერთმანდატიან მაჟორიტარულ ოლქებს და კანონმდებელს ჰქონდა დისკრეცია, თავად განესაზღვრა, თუ რამდენ მანდატიან ოლქს შექმნიდა და სად, თუმცა კანონმდებელს ევალებოდა, ეხელმძღვანელა კვლავ კონსტიტუციის 28-ე მუხლის პირველი პუნქტის (2018 წლის 16 დეკემბრამდე მოქმედი რედაქცია) მიზნებით. მოსარჩელე მხარე მიიჩნევს, რომ ერთმანდატიან სისტემაში ხმა ვერასდროს ვერ პოვებს ასახვას მანდატში, თუმცა მრავალმანდატიან ოლქებში, სადაც ამომრჩეველს ექნება რამდენიმე პრეფერენციული ხმის მიცემის უფლება, იზრდება ალბათობა, რომ ამომრჩეველს ჰყავდეს წარმომადგენელი საკანონმდებლო ორგანოში.

14. მოსარჩელე ამავდროულად აპელირებს, რომ ისეთი ლეგიტიმური მიზანი, როგორიცაა სტაბილური უმრავლესობის პრინციპი, არ დაირღვეოდა, თუ კანონმდებელი სწორად განსაზღვრავდა საარჩევნო სისტემას, მათ შორის, მის მიერ სხდომაზე განხილული ხმის დათვლის სისტემის ვარიაციებით, სრულებით შესაძლებელი იქნებოდა სტაბილური უმრავლესობის შენარჩუნება.

15. ყოველივე ზემოაღნიშნულიდან გამომდინარე, მოსარჩელე მხარე ასაბუთებს, რომ საქართველოს საარჩევნო კოდექსის სადავოდ გამხდარი რედაქციის (2020 წლის საპარლამენტო არჩევნების შედეგად არჩეული საქართველოს პარლამენტის უფლებამოსილების ცნობამდე მოქმედი რედაქცია) მე-2 მუხლის „ლ“ ქვეპუნქტის სიტყვები „საქართველოს პარლამენტისა და“, „ც“ ქვეპუნქტი, 110-ე მუხლის პირველი პუნქტი, 110¹ მუხლი, 125-ე მუხლის მე-3 პუნქტის პირველი წინადადება და 125-ე მუხლის მე-5 პუნქტი, რომლებიც აწესრიგებდა საქართველოს პარლამენტის არჩევასთან დაკავშირებულ ურთიერთობებს, კერძოდ, განსაზღვრავდა მაჟორიტარული საარჩევნო ოლქების შექმნის წესს, მანდატების რაოდენობას თითოეულ საარჩევნო ოლქში, აგრეთვე მიღებული მანდატების განაწილების საკითხებს, ეწინააღმდეგება საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე მუხლის პირველ პუნქტს (2018 წლის 16 დეკემბრამდე მოქმედი რედაქცია) და არაკონსტიტუციურია.

16. საქართველოს პარლამენტის წარმომადგენლების პოზიციით, განსახილველ დავაში კონსტიტუციის 28-ე მუხლის პირველი პუნქტი უნდა განიმარტოს კონსტიტუციის 49-ე მუხლის პირველი პუნქტის (2018 წლის 16 დეკემბრამდე მოქმედი რედაქცია) გათვალისწინებით. კერძოდ, კონსტიტუციის აღნიშნული მუხლებით განსაზღვრული იყო შერეული საარჩევნო სისტემის ერთ-ერთი ნაირსახეობა - ე.წ. პარალელური სისტემა. შესაბამისად, კონსტიტუციის მოთხოვნას წარმოადგენდა მაჟორიტარული და პროპორციული საარჩევნო სისტემით მოპოვებული ხმების შედეგების დაჯამება ერთმანეთისგან დამოუკიდებლად და არა მათი „ურთიერთშთანთქმა“.

17. მოპასუხე მხარემ საქმის არსებითი განხილვის სხდომაზე, გერმანიის საარჩევნო სისტემისა და გერმანიის ფედერალური საკონსტიტუციო სასამართლოს პრაქტიკის საფუძველზე, განმარტა, რომ ე. წ. „გამოთანაბრებითი მანდატის” ფენომენის საქართველოში დამკვიდრება ვერ იქნება გამართლებული იმ გარემოების გათვალისწინებით, რომ საქართველოს კონსტიტუცია განსაზღვრავს მანდატების მაქსიმალურ რაოდენობას. მოპასუხის პოზიციით, მოსარჩელის მიერ წარმოდგენილი ურთიერთშთანთქმის წესს სწორედ მანდატების ზღვრული ოდენობის დაწესება გადააქცევდა არაკონსტიტუციურად, ვინაიდან ამომრჩევლის მიერ დაფიქსირებული არჩევანის პროპორციულ სისტემაში ასახვა ვერ მოხდებოდა. ამგვარად, მოპასუხის მოსაზრებით, მოსარჩელის მიერ წარმოდგენილი წესი თანასწორი საარჩევნო უფლების კომპონენტს - პროპორციულობის პრინციპს დაარღვევდა.

18. საქართველოს პარლამენტის წარმომადგენლებმა აღნიშნეს, რომ პროპორციულობის პრინციპი და პროპორციული საარჩევნო სისტემა ერთმანეთისგან უნდა განცალკევდეს. პროპორციულობის პრინციპი მაჟორიტარულ სისტემაში მოქმედებს ნაკლები ხარისხით, ხოლო პროპორციულ სისტემაში მეტი ხარისხით. შესაბამისად, სადავოდ გამხდარი რედაქციის დროისათვის მოქმედი წესი, რომლის თანახმადაც, პროპორციული სისტემით მიღებული მანდატები გამოითვლებოდა 77-ზე გაყოფით, სრულიად შესაბამისი იყო კონსტიტუციის და მანდატების გადანაწილების ამგვარი წესი, ემსახურებოდა გადაუნაწილებელი მანდატების დარჩენის ალბათობის შემცირებას.

19. მრავალმანდატიანი ოლქების შექმნასთან დაკავშირებით, მოპასუხე მხარემ განმარტა, რომ კონსტიტუცია ანიჭებდა საკანონმდებლო ორგანოს დისკრეციას და ერთმანდატიანი ოლქების არსებობა ვერ იქნებოდა არაკონსტიტუციური. ამგვარი სისტემის მოდელი ქართველმა კანონმდებელმა შეარჩია სწორედ ეფექტური და სტაბილური უმრავლესობის შექმნის მიზნის გათვალისწინებით.

20. მოპასუხე მხარე ასევე მიუთითებს, რომ კანონმდებელი მოქმედებდა საზოგადოების კონკრეტული მოცემულობით და სწორედ ამას დააფუძნა საარჩევნო სისტემა. მოპასუხის წარმომადგენლებმა ხაზგასმით აღნიშნეს, რომ საარჩევნო სისტემის ფორმირების პროცესში გაითვალისწინება, ერთი მხრივ, ეთიკური სტანდარტი, რომელიც მოიაზრებს სამართლიანობისა და პროპორციულობის პრინციპს, ხოლო, მეორე მხრივ, პოლიტიკური სტანდარტი, რომელიც მოიცავს პოლიტიკურ სისტემებს, პარტიულ სტრუქტურებს, მათ განვითარებას, დემოკრატიის კონსენსუსს და აქედან გამომდინარე, მოპასუხე ასკვნის, რომ სადავოდ გამხდარი რედაქციით დადგენილი საარჩევნო სისტემა და გასაჩივრებული ნორმები წარმოადგენდა ეფექტურ, ქმედით სისტემას და სრულად შეესაბამება კონსტიტუციის 28-ე მუხლის პირველ პუნქტს (2018 წლის 16 დეკემბრამდე მოქმედი რედაქცია).

21. საქმის არსებითი განხილვის სხდომაზე მოწვეული მოწმე, ცესკოს თავმჯდომარის მოადგილე გიორგი შარაბიძე აღნიშნავს, რომ ვენეციის კომისიის მიერ მიღებული ევროპის საბჭოს საპარლამენტო ასამბლეის საარჩევნო ნორმათა კოდექსი ადგენს ხუთ ფუძემდებლურ პრინციპს არჩევნებთან მიმართებით: საყოველთაობას, თანასწორობას, თავისუფლებას, კენჭისყრის ფარულობასა და პირდაპირობას. დამატებით, გაეროს სამართლებრივი დოკუმენტაციით დადგენილია არჩევნების პერიოდულობა. ნებისმიერი საარჩევნო სისტემა კი, რომელიც თანხვედრაშია ამ პრინციპებთან, არ მოდის საერთაშორისო პრაქტიკასთან წინააღმდეგობაში. ასევე, მოწმის განმარტებით, აღნიშნული პრინციპები ყოველთვის პროპორციულობას არ გულისხმობს. მეტიც, ეს პრინციპები ხშირად ერთმანეთთან წინააღმდეგობაშიც კი შეიძლება მოვიდეს, ამიტომ ქვეყანამ თავად უნდა გადაწყვიტოს, მისი განვითარების ეტაპზე, რომელი საარჩევნო სისტემაა მისთვის ყველაზე მისაღები.

22. მოწმემ განმარტა, რომ მაჟორიტარული სისტემის მთავარი არსია მოსახლეობის წარმომადგენლობითობა ტერიტორიულობის ნიშნით, პერსონიფიცირებულობა, ასევე, ასახვითობის სიმარტივე და ფინანსური ხარჯების სიმცირე. ამავდროულად, მან მიუთითა, რომ მსოფლიოში არსებული მაჟორიტარული სისტემებისათვის დამახასიათებელია მხოლოდ და მხოლოდ უბრალო უმრავლესობის პრინციპი ან აბსოლუტური უმრავლესობის პრინციპი, ხოლო პროპორციულ სისტემაში ასახვითობის უამრავი ნაირსახეობა არსებობს.

23. მოწმემ საზღვარგარეთის საარჩევნო სისტემათა ანალიზის საფუძველზე განმარტა, რომ საქართველოში სადავო რედაქციით დადგენილი იყო შერეული საარჩევნო სისტემა, რომლის არსიც მდგომარეობდა შედეგების ცალ-ცალკე განსაზღვრაში, განსხვავებით შერეული წევრობის სისტემის ან დამატებითი წევრის სისტემებისგან, სადაც შედეგები ერთმანეთს ფარავს და პროპორციული სია გამოიყენება მაჟორიტარული დისპროპორციის დასაფარად. ამავდროულად, მოწმემ შეუძლებლად მიიჩნია პროპორციული სისტემით მიღებული ხმების მანდატები პარლამენტის სრული შემადგენლობიდან (150 მანდატიდან) გამოთვლილიყო, სწორედ კონსტიტუციის მიერ ზედა ზღვრის დაწესებიდან გამომდინარე. ამავდროულად, დაკარგულ ხმებსა და მანდატების გადანაწილებაზე, მოწმის მოსაზრებით, გავლენას ახდენდა მინიმალური ბარიერის დადგენა და თავად მანდატების გადანაწილების წესი. გიორგი შარაბიძე მიიჩნევს, რომ პარალელური სისტემა გაცილებით მეტად უზრუნველყოფდა, ერთი მხრივ, მყარი საპარლამენტო უმრავლესობის შექმნის შესაძლებლობას, მეორე მხრივ, გაცილებით უფრო მეტად ასახავდა მოსახლეობის წარმომადგენლობას საკანონმდებლო ორგანოში.

24. არსებითი განხილვის სხდომაზე მოწვეული ექსპერტის, ვახტანგ ხმალაძის პოზიციით, სადავო რედაქციით დადგენილი საარჩევნო სისტემა არ არღვევდა კონსტიტუციის მოთხოვნებს, თუმცა განსხვავებით მოწმისგან, აღნიშნა, რომ კონსტიტუცია არ კრძალავდა პარალელური სისტემის გარდა სხვაგვარი სისტემის შექმნას. კერძოდ, კონსტიტუციაში მითითებული 77 მანდატის პროპორციულად გადანაწილება კანონმდებელს ფართო დისკრეციას ანიჭებდა სისტემის შერჩევისას. ამავდროულად, ვახტანგ ხმალაძე მიიჩნევს, რომ კონსტიტუციის 28-ე მუხლი (2018 წლის 16 დეკემბრამდე მოქმედი რედაქცია) თავის თავში არ გულისხმობდა პროპორციულობას, მანდატების ხმებში ადეკვატურად გარდასახვის ასპექტს და პროპორციულობის საკითხი საქართველოს კონსტიტუციაში დარეგულირებული იყო მხოლოდ 49-ე მუხლში (2018 წლის 16 დეკემბრამდე მოქმედი რედაქცია).

25. ექსპერტის განმარტებით, საქართველოში მაჟორიტარული სისტემის არსებობის უმთავრესი მიზეზი ქვეყნის სამართლებრივი ტრადიციაა, რის დასადასტურებლადაც, ქვეყნის დამოუკიდებლობიდან დღემდე, საარჩევნო სისტემათა ცვლილებების მიზეზებს განიხილავს. თავად ამ სისტემასთან მიმართებით კი, ერთპარტიული დომინირების საფრთხეზე მიუთითა. ექსპერტის მოსაზრებით, საარჩევნო კოდექსის სადავოდ გამხდარი რედაქციის 125-ე მუხლის მე-5 ნაწილში დადგენილი მანდატების გამოთვლის წესი (პარტიების მიერ მიღებული საერთო ხმების გაყოფა პარტიების მიერ მიღებული ხმების ჯამზე) არაკონსტიტუციურია და კონსტიტუციის მოთხოვნაა, მხოლოდ ბარიერგადალახული პარტიების ხმათა რაოდენობას დაეფუძნოს მანდატების გამოთვლა.

26. ექსპერტმა მრავალმანდატიან ოლქებთან მიმართებით აღნიშნა, რომ, თუკი ეს შედეგობრივად არჩევნებში დაფიქსირებული ხმების მეტად ასახვას გამოიწვევდა წარმომადგენლობის კუთხით, ასევე გამოიწვევდა რისკს უსამართლო შედეგის დადგომის თვალსაზრისითაც, ვინაიდან ამ დროს იზრდება ალბათობა ან ძლიერი პარტიის სასარგებლოდ, ან პირიქით - ამგვარი პარტია იღებს ყველაზე ნაკლებ მანდატს. ექსპერტს მიაჩნია, რომ ერთმანდატიანი ოლქების არსებობა კონსტიტუციურია, ისევე როგორც მრავალმანდატიანი ოლქების არსებობა.

27. არსებითი განხილვის სხდომაზე ექსპერტმა ვლადიმერ სანიკიძემ მიმოიხილა ქართულ საარჩევნო სისტემათა განვითარება, ასევე, მსოფლიოში არსებულ მანდატთა გამოთვლის სხვადასხვა წესი, რის ანალიზზეც არ აქვს ცალსახა პასუხი, სადავოდ გამხდარი რედაქციით დადგენილი სისტემა არღვევდა თუ არა კონსტიტუციის მოთხოვნას. ამავდროულად, ვლადიმერ სანიკიძემ გაიზიარა ექსპერტ ვახტანგ ხმალაძის მოსაზრება და მიუთითა, რომ პროპორციულობის დარღვევა გამოწვეულია საერთო გამყოფად ყველა პარტიის (ბარიერგადაულახვი პარტიების) ხმების გამოყენებით. ასევე გაიზიარა პოზიცია, რომ კონსტიტუციის 28-ე მუხლის პირველი პუნქტი არ გულისხმობს პროპორციულობის ასპექტს და ეს საკითხი რეგულირდება მხოლოდ კონსტიტუციის 49-ე მუხლში (2018 წლის 16 დეკემბრამდე მოქმედი რედაქცია).

II
სამოტივაციო ნაწილი

1. განსახილველ საქმეზე მოსარჩელე მხარე ითხოვს სადავო ნორმების კონსტიტუციურობის შემოწმებას საქართველოს კონსტიტუციის 2018 წლის 16 დეკემბრამდე მოქმედი რედაქციის 28-ე მუხლის პირველ პუნქტთან მიმართებით. „საქართველოს კონსტიტუციაში ცვლილების შეტანის შესახებ“ საქართველოს 2017 წლის 13 ოქტომბრის №1324-რს კონსტიტუციური კანონის პირველი მუხლის საფუძველზე, საქართველოს კონსტიტუცია ჩამოყალიბდა ახალი რედაქციით და, შესაბამისად, აღნიშნული კონსტიტუციური დებულება ძალადაკარგულია. აქედან გამომდინარე, საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლო კონსტიტუციური სარჩელის შეფასებისას, დასახელებული დებულების ნაცვლად, დაეყრდნობა საქართველოს კონსტიტუციის მოქმედი რედაქციის შესატყვის დებულებას.

2. საქართველოს კონსტიტუციის 2018 წლის 16 დეკემბრამდე მოქმედი რედაქციის 28-ე მუხლის პირველი პუნქტით დაცული იყო მოქალაქის საარჩევნო უფლება. საქართველოს კონსტიტუციის მოქმედი რედაქციის არქიტექტურაში კონსტიტუციის ხსენებულ დებულებას შეესატყვისება 24-ე მუხლის პირველი პუნქტი. ზემოაღნიშნულიდან გამომდინარე, საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლო სადავო ნორმების კონსტიტუციურობას შეაფასებს საქართველოს კონსტიტუციის 24-ე მუხლის პირველ პუნქტთან მიმართებით.

3. სადავო ნორმების კონსტიტუციურობის შეფასებამდე უნდა აღინიშნოს, რომ კონსტიტუციურ სარჩელზე საკონსტიტუციო სამართალწარმოების მიმდინარეობისას, „საქართველოს ორგანულ კანონში „საქართველოს საარჩევნო კოდექსი“ ცვლილების შეტანის შესახებ“ საქართველოს 2018 წლის 21 ივლისის №3266-რს ორგანული კანონის საფუძველზე, ყველა სადავო ნორმა ამოღებულ იქნა, გარდა საქართველოს ორგანული კანონის საქართველოს საარჩევნო კოდექსის 125-ე მუხლის მე-5 პუნქტისა. ეს უკანასკნელი კი, ახლებურად ჩამოყალიბდა. დასახელებული ორგანული კანონის მე-2 მუხლის მე-3 პუნქტის შესაბამისად, ხსენებული ცვლილებები ამოქმედდა 2020 წლის საპარლამენტო არჩევნების შედეგად არჩეული საქართველოს პარლამენტის უფლებამოსილების ცნობისთანავე. ამდენად, საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს პრაქტიკის თანახმად, საკონსტიტუციო სამართალწარმოების მიზნებისათვის გასაჩივრებული ნორმები ძალადაკარგულია (იხ., მაგალითად, საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2014 წლის 24 ივნისის №1/3/559 განჩინება საქმეზე „შპს „გამომცემლობა ინტელექტი“, შპს „გამომცემლობა არტანუჯი“, შპს „გამომცემლობა დიოგენე“, შპს „ლოგოს პრესი“, შპს „ბაკურ სულაკაურის გამომცემლობა“, შპს „საგამომცემლო სახლი ტრიასი“ და საქართველოს მოქალაქე ირინა რუხაძე საქართველოს განათლებისა და მეცნიერების მინისტრის წინააღმდეგ“, II-5). ამასთან, გასათვალისწინებელია, რომ სადავო ნორმებმა ძალა დაკარგა საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს მიერ საქმის არსებითი განხილვის დასრულების შემდგომ.

4. საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს განმარტებით, სადავო ნორმის გაუქმება/ძალადაკარგულად გამოცხადება საკონსტიტუციო სამართალწარმოების პროცესში წარმოშობს განსხვავებულ შედეგებს საქმის მიმდინარეობის შესაბამისი ეტაპის გათვალისწინებით (იხ., საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2018 წლის 26 ივლისის №2/4/665,683 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქე ნანა ფარჩუკაშვილი საქართველოს სასჯელაღსრულებისა და პრობაციის მინისტრის წინააღმდეგ“, II-3). ამასთანავე, საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს დამკვიდრებული პრაქტიკის შესაბამისად, „როდესაც სადავო ნორმის ძალადაკარგულად ცნობა/გაუქმება ხდება საკონსტიტუციო სასამართლოში საქმის განხილვის დასრულების შემდეგ (როდესაც სასამართლო იმყოფება სათათბირო ოთახში), არ არსებობს საკანონმდებლო საფუძველი საქმის შეწყვეტისთვის“ (საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2015 წლის 24 ოქტომბრის №1/4/592 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქე ბექა წიქარიშვილი საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-5). შესაბამისად, საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლო, ამგვარ შემთხვევაში, როგორც წესი, მსჯელობს ძალადაკარგული ნორმების კონსტიტუციურობის თაობაზე.

5. მიუხედავად ამისა, საგულისხმოა, რომ საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს პრაქტიკით, საქართველოს კონსტიტუციაში განმტკიცებული საარჩევნო უფლებით, დაცულია მხოლოდ ისეთ არჩევნებში მონაწილეობის მიღების უფლება, რომელიც კონსტიტუციის მიხედვით, ასარჩევად არის მიჩნეული (mutatis mutandis საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2017 წლის 17 მაისის №3/3/600 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქე კახა კუკავა საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-9-11). შესაბამისად, ისეთ შემთხვევებში, როდესაც საარჩევნო უფლებიდან მომდინარე, მოსარჩელის მოთხოვნა დაკავშირებული იქნება იმგვარი საარჩევნო სისტემის ჩამოყალიბებასთან, რომელიც კონსტიტუციაში განხორციელებული ცვლილებების შედეგად საქართველოს კონსტიტუციით არ/აღარ არის გათვალისწინებული, საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლო იძულებული იქნება შეწყვიტოს საქმე.

6. შესაბამისად, განსახილველ საქმეზე, პირველ რიგში, უნდა მოხდეს სადავო ნორმებისა და მოსარჩელის სასარჩელო მოთხოვნის იდენტიფიცირება იმისათვის, რათა კონკრეტულად განისაზღვროს საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს მიერ შესაფასებელი მოცემულობა.

7. როგორც აღინიშნა, განსახილველ საქმეში დავის საგანს წარმოადგენს საქართველოს ორგანული კანონის „საქართველოს საარჩევნო კოდექსის“ მე-2 მუხლის „ლ“ ქვეპუნქტის სიტყვების „საქართველოს პარლამენტისა და“, „ც“ ქვეპუნქტის, 110-ე მუხლის პირველი პუნქტის, 110¹ მუხლის, 125-ე მუხლის მე-3 პუნქტის პირველი წინადადების და მე-5 პუნქტის (2020 წლის საპარლამენტო არჩევნების შედეგად არჩეული საქართველოს პარლამენტის უფლებამოსილების ცნობამდე მოქმედი რედაქცია) კონსტიტუციურობა საქართველოს კონსტიტუციის 24-ე მუხლის პირველ პუნქტთან მიმართებით. აღნიშნული სადავო ნორმები ერთი მხრივ, განსაზღვრავდნენ საქართველოს პარლამენტისთვის მაჟორიტარული საარჩევნო ოლქების შექმნის წესს, მანდატების რაოდენობას თითოეულ საარჩევნო ოლქში და აგრეთვე მიღებული მანდატების განაწილების საკითხებს.

8. მოსარჩელეთა განმარტებით, სადავო ნორმების საფუძველზე, მაჟორიტარული არჩევნები ტარდება ერთმანდატიან ოლქებში, სადაც გამარჯვებულად ცხადდება ის კანდიდატი, რომელიც კონკრეტულ ოლქში პირველ ან მეორე ტურში ამომრჩევლების 50%+1 ხმას მიიღებს. პროპორციული წესით პარლამენტში ხვდებიან ის პარტიები, რომლებიც მთელი საქართველოს მასშტაბით, ამომრჩევლის ხმების 5%-ს მოაგროვებენ. კონსტიტუციური სარჩელის მიხედვით, მაჟორიტარული და პროპორციული სისტემის შედეგად მოპოვებული მანდატები ჯამდება მექანიკურად. აქედან გამომდინარე, საარჩევნო სუბიექტების მიერ მიღებული მანდატები შეიძლება პროპორციულად არ ასახავდეს მათ მიერ მიღებულ ხმებს. მოსარჩელეთა აზრით, თეორიულად შესაძლებელია, რომ, განსხვავებით სუსტი საარჩევნო სუბიექტებისგან, ძლიერმა საარჩევნო სუბიექტებმა მიიღონ იმაზე ორჯერ (ან მეტჯერ) მეტი საპარლამენტო მანდატი, ვიდრე ეს გამომდინარეობს არჩევნებში მიღებული ხმებისგან.

9. მოსარჩელე მხარის მტკიცებით, მართალია, საქართველოს კონსტიტუცია მაჟორიტარულ არჩევნებსა და 5%-იან საარჩევნო ბარიერს ითვალისწინებს, რაც, თავის მხრივ, ამომრჩევლის გარკვეულ ნაწილს წარმომადგენლის გარეშე ტოვებს. თუმცა აღნიშნული ორი ნორმა უნდა განიმარტოს საქართველოს კონსტიტუციით დაცულ საარჩევნო უფლებასა და სხვა კონსტიტუციურ პრინციპებთან ერთობლიობაში იმგვარად, რომ საქართველოს პარლამენტმა შეიმუშაოს ისეთი მაჟორიტარული სისტემა, რომელიც ყველაზე ნაკლებად წარმოშობს საარჩევნო ხმების მანდატებში გარდასახვის პრობლემას. მოსარჩელის განმარტებით, ასეთ სისტემას განეკუთვნება მრავალმანდატიანი მაჟორიტარული ოლქების სხვადასხვა მოდიფიკაცია ან ე.წ. „შერეული წევრობის პროპორციული სისტემა“. აღნიშნული სისტემა წარმოადგენს შერეულ საარჩევნო სისტემას, სადაც ამომრჩეველს ორი ხმა აქვს - ერთი პარტიისთვის და ერთი მაჟორიტარი კანდიდატისთვის. პროპორციული წარმომადგენლობის მანდატები გაიცემა იმ არათანაზომიერების აღმოსაფხვრელად, რომელიც საოლქო მანდატების შედეგებიდან წარმოიშვა, მაგალითად, თუ ერთი პარტია ქვეყნის მასშტაბით ხმების 10%-ს დააგროვებს, მაგრამ ოლქში მანდატებს ვერ მოიპოვებს, მაშინ მას პროპორციული წარმომადგენლობის სიებიდან საკმარისი მანდატები გადაეცემა, რათა საკანონმდებლო ხელისუფლებაში მისი წარმომადგენლობა მანდატების 10%-ს ფლობდეს. მოსარჩელე მხარის მითითებით, საქართველოს კონსტიტუცია ხისტად არ გვთავაზობს ერთმანდატიან მაჟორიტარულ სისტემას და ადამიანის უფლებების სასარგებლოდ ლავირების შესაძლებლობას იძლევა, რაც დასტურდება საქართველოს კონსტიტუციის 50-ე მუხლის მე-2 პუნქტის ბოლო წინადადებით (2018 წლის 16 დეკემბრამდე მოქმედი რედაქცია), რომელიც პარლამენტს მაჟორიტარული მანდატების განაწილების წესის შემუშავების დისკრეციას ანიჭებს.

10. ზემოაღნიშნულიდან გამომდინარე, სასარჩელო მოთხოვნის გათვალისწინებით ცხადია, რომ მოსარჩელის მოთხოვნა არა მაჟორიტარული საარჩევნო სისტემის გაუქმებაა per se, არამედ მისი მოდიფიკაციაა - მაგალითად, მრავალმანდატიანი მაჟორიტარული ოლქების ან ე.წ. „შერეული წევრობის პროპორციული სისტემის“ შექმნის გზით. საქართველოს პარლამენტის არჩევნების მაჟორიტარული წესით ჩატარების და, შესაბამისად, მასში მონაწილეობის მიღების უფლება „საქართველოს კონსტიტუციაში ცვლილების შეტანის შესახებ“ საქართველოს 2017 წლის 13 ოქტომბრის №1324-რს კონსტიტუციური კანონის პირველი მუხლის საფუძველზე, დღევანდელი მდგომარეობით, აღარ არსებობს. იგი სრულად ჩანაცვლდა პროპორციული საარჩევნო სისტემით. კერძოდ, საქართველოს კონსტიტუციის 37-ე მუხლის მე-2 პუნქტის თანახმად, საქართველოს პარლამენტი შედგება საყოველთაო, თავისუფალი, თანასწორი და პირდაპირი საარჩევნო უფლების საფუძველზე, ფარული კენჭისყრით, 4 წლის ვადით ერთიან მრავალმანდატიან საარჩევნო ოლქში პროპორციული სისტემით არჩეული 150 პარლამენტის წევრისაგან.

11. შესაბამისად, დღევანდელი მდგომარეობით, საქართველოს კონსტიტუციის 24-ე მუხლით გარანტირებული საარჩევნო უფლებით ვერ იქნება დაცული მაჟორიტარულ არჩევნებში მონაწილეობის უფლება, ვერც ერთი მოდიფიკაციით, ვინაიდან, როგორც ზემოთ აღინიშნა, საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს პრაქტიკით, საქართველოს კონსტიტუციაში განმტკიცებული საარჩევნო უფლებით დაცულია მხოლოდ ისეთ არჩევნებში მონაწილეობის მიღების უფლება, რომელიც კონსტიტუციით არის პირდაპირ გათვალისწინებული (mutatis mutandis საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2017 წლის 17 მაისის №3/3/600 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქე კახა კუკავა საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-9-11).

12. ყოველივე ზემოაღნიშნულიდან გამომდინარე, საქართველოს კონსტიტუციის მე-60 მუხლის მე-4 პუნქტის „ა“ ქვეპუნქტისა და „საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონის 39-ე მუხლიდან გამომდინარე, საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს პლენუმი მიიჩნევს, რომ, ვინაიდან სასარჩელო მოთხოვნა ეფუძნება იმგვარ უფლებრივ ასპექტს, რომელიც შესაბამისი კონსტიტუციური ცვლილებების შემდეგ, საქართველოს კონსტიტუციის მეორე თავით აღიარებულ უფლებას აღარ წარმოადგენს, საქმე უნდა შეწყდეს.

III
სარეზოლუციო ნაწილი

საქართველოს კონსტიტუციის მე-60 მუხლის მე-4 პუნქტის „ა“ ქვეპუნქტის, „საქართველოს კონსტიტუციაში ცვლილების შეტანის შესახებ“ 2017 წლის 13 ოქტომბრის №1324-რს საქართველოს კონსტიტუციური კანონის მე-2 მუხლის მე-4 პუნქტის, „საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონის მე-19 მუხლის პირველი პუნქტის „ე“ ქვეპუნქტის, 21-ე მუხლის პირველი პუნქტის, 29-ე მუხლის მე-2 და მე-7 პუნქტების, 39-ე მუხლის პირველი პუნქტის „ა“ ქვეპუნქტისა და 43-ე მუხლის საფუძველზე,

საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლო
ა დ გ ე ნ ს:

1. შეწყდეს საქმე №755 კონსტიტუციურ სარჩელზე („თამარ პაპაშვილი და ანა ბერიძე საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“).

2. განჩინება საბოლოოა და გასაჩივრებას ან გადასინჯვას არ ექვემდებარება.

3. განჩინება გამოქვეყნდეს საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს ვებგვერდზე 15 დღის ვადაში, გაეგზავნოს მხარეებს და „საქართველოს საკანონმდებლო მაცნეს“.

პლენუმის შემადგენლობა:

მერაბ ტურავა

ევა გოცირიძე

გიორგი თევდორაშვილი

ირინე იმერლიშვილი

გიორგი კვერენჩხილაძე

ხვიჩა კიკილაშვილი

მანანა კობახიძე

ვასილ როინიშვილი

თეიმურაზ ტუღუში