საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე მუხლის 1-ლი პუნქტის 1-ლი წინადადების თანახმად, საქართველოს ყოველ მოქალაქეს 18 წლის ასაკიდან აქვს რეფერენდუმში, სახელმწიფო და თვითმმართველობის ორგანოების არჩევნებში მონაწილეობის უფლება. აღნიშნული ნორმა საარჩვენო უფლების დამდგენი ზოგადი რეგულაციაა. ,,აქ განმტკიცებულია საყოველთაო საარჩევნო უფლება. საქართველოს ყოველ მოქალაქეს 18 წლის ასაკიდან აქვს აქტიური საარჩევნო უფლება. მას, როგორც ამომრჩეველს, შეუძლია, მონაწილეობა მიიღოს არჩევებში - მისცეს ხმა და აირჩიოს სახელმწიფო და ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოები. ეს უფლება განმტკიცებულია სამოქალაქო და პოლიტიკურ უფლებათა საერთაშორისო პაქტის 25-ე მუხლთ და პირდაპირ გამომდინარეობს საქართველოს კონსტიტუციის მე-5 მუხლის 1-ლი და მე-2 პუნქტებიდან, რომელთა ძალითაც, ,,საქართველოში სახელმწიფო ხელისუფლების წყაროა ხალხი”. ხალხი თავის ძალაუფლებას ახორციელებს რეფერენდუმის, უშუალო დემოკრატიის სხვა ფორმებისა და თავისი წარმომადგენლების მეშვეობით.” (საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2005 წლის 24 იანვრის #1/1/257,268 გადაწყვეტილება საქმეზე საქართველოს მოქალაქეები – გურამ სანაძე და ირაკლი კოტეტიშვილი საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ, პ. III). საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს პრაქტიკის თანახმად, კონსტიტუციის 28-ე მუხლით განმტკიცებული საარჩევნო უფლება პასიურ ასპექტსაც - არჩევით თანამდებობაზე არჩევის შესაძლებლობასაც - მოიცავს, თუმცა, ეს უკანასკნელი მოცემული დავისათვის რელევანტური არ არის.

აქტიური საარჩევნო უფლება, გარდა კოლეგიური ორგანოსა თუ თანამდებობის პირის არჩევაში მონაწილეობისა, იმის უფლებასაც გულისხმობს, რომ არჩეულ თანამდებობის პირს ამომრჩელის ნების რეალიზაციის, წინასაარჩევნო დაპირებების შესრულების ფორმალური შესაძლებლობა მაინც ჰქონდეს. ეს პირდაპირ შედის ამომრჩეველთა ინტერესებში, რადგან, წინააღმდეგ შემთხვევაში, თანამდებობის პირის არჩევის უფლება უშინაარსო და ილუზორული იქნება.

სადავო ნორმების რეგულირების საგნის შინაარსი იდენტურია: ისინი მუნიციპალიტეტის გამგებლისათვის/მერისათვის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს მიერ უნდობლობის გამოცხადებას და ამ საფუძვლით გამგებლის/მერის უფლებამოსილების შეწყვეტას აწესრიგებენ. ამიტომ აქტიურ საარჩევნო უფლებასთან მათი შეუსაბამობის პრობლემა მთლიანად აღნიშნული ,,უნდობლობის ინსტუიტუტის” არაკონსტიტუციურობის კონტექსტში იქნება განხილული.

თანამედროვე კონსტიტუციონალიზმი, inter alia, ხელისუფლების დნაწილების პრიციპს (საქართველოს კონსტიტუციის მე-5 მუხლის მე-4 პუნქტი) ემყარება, რომლის თანახმად, სახელმწიფო ძალაუფლება სამ შტოზე (საკანონმდებლო, აღმასრულებელი, სასამართლო) ნაწილდება. ძალაუფლების გადამეტების თავიდან ასაცილებლად, ისინი ერთმანეთზე ზემოქმედების ბერკეტებს ფლობენ, რაც ,,შეკავებისა და გაწონასწორების” სისტემის გამოხატულებაა. საქართველოს კონსტიტუციის თანახმად, ერთადერთი ერთპიროვნული საკონსტიტუციო ორგანო, რომელიც უშუალო სახალხო ლეგიტიმაციით სარგებლობს, პრეზიდენტია. პარლამენტს მისი თანამდებობიდან გადაყენება მხოლოდ იმპიჩმენტის გზით შეუძლია, რომელიც სამართლებრივი პასუხისმგებლობის ფორმაა და მისი აუცილებელი წინაპირობა საკონსტიტუციო სასამართლოს მიერ პრეზიდენტის ქმედებაში დანაშაულის შემადგენლობის ნიშნების არსებობის ან პრეზიდენტის მიერ კონსტიტუციის დარღვევის დადგენაა. ამის გარეშე, პარლამენტს არ შეუძლია, თანამდებობა დაატოვებინოს პრეზიდენტს მხოლოდ იმიტომ, რომ მისი საქმიანობით უკმაყოფილოა. ასეთია საკანონმდებლო ორგანოს მიერ უშუალო დემოკრატიული ლეგიტიმაციის მქონე თანამდებობის პირის კონტროლის ლოგიკა.

განსხვავებულად რეგულირდება პარლამენტის მიერ მთავრობის კონტროლის საკითხი. მთავრობას პარლამენტი უცხადებს ნდობას. ე.ი. აღმასრულებელი ხელისუფლების უმაღლესი ორგანო საპრალემნტო, გაშუალებული და არა უშუალო ლეგიტიმაციით სარგებლობს. პარლამენტი უფლებამოსილია, უნდობლობა გამოუცხადოს მთავრობას, რისთვისაც არ არის აუცილებელი კონკრეტული სამართლებრივი საფუძვლის მითითება. პარლამენტს აღნიშნულის გაკეთება მხოლოდ იმ მოტივითაც შეუძლია, რომ მთავრობის საქმიანობა არაჯეროვნად მიაჩნია. მთავრობას პარლამენტის წინაშე პოლიტიკური პასუხისმგებლობა კოლექტიურად ეკისრება. პარლამენტს პრემიერ-მინისტრის წინაშე ცალკეული მინისტრების თანამდებობრივი პასუხისმგებლობის საკითხის დასმაც შეუძლია, თუმცა, ამ შემთხვევაში საბოლოო სიტყვა პრემიერ-მინისტრს ეკუთვის. მიუხედავად ამისა, ზოგიერთი დემოკრატიული სახელმწიფოს (მაგ, იტალიის) კონსტიტუცია იცნობს მთავრობის წევრთა ინდივიდუალური პოლიტიკური პასუხისმგებლობის ინსტიტუტს, ინტერპელაციის სახით. ყოველივე ეს იმით მართლდება, რომ მთავრობა და მთავრობის წევრები უშუალო, სახალხო არჩევნებით არ არჩეულან; ისინი მანდატს პარლამენტისგან იღებენ და, შეკავებისა და გაწონასწორების პრინციპის ძალით, მასვე უნდა ჰქონდეს მთავრობისათვის, როგორც აღმასრულებელი ხელისუფლების სუბიექტისათვის, პოლიტიკური პასუხისმგებლობის დაკისრების უფლებამოსილება.

პრინციპულად განსხვავებული სიტუაციაა ადგილობრივი თვითმმართველობის სფეროში. აქ არ მოქმედებს ხელისუფლების დანაწილების პრინციპი და, შესაბამისად, არც შეკავებისა და გაწონასწორების სისტემა. ისიც შესაძლებელია, რომ დამდგენ და აღმასრულებელ ფუნქციებს წარმომადგენლობითი ორგანო ითავსებდეს (ადგილობრივი თვითმმართველობის ე.წ. ,,საკომისიო სისტემა”). რაც შეეხება მუნიციპალური ორგანოების არჩევის წესს, ,,ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ” ევროპული ქარტიის (შემდეგ - ქარტია) მე-3 მუხლის მე-2 პუნქტის მიხედვით, სავალდებულოა მხოლოდ წარმომადგენლობით ორგანოს პირდაპირი არჩევნებით არჩევა, ხოლო აღმასრულებელი ორგანოს არჩევა დასაშვებია ასევე არაპირდაპირი არჩევნებით. იგივე პრინციპს შეიცავს საქართველოს კონსტიტუციის 101(1)-ე მუხლის მე-2 პუნქტი.

საქართველოს ორგანული კანონის - ,,ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის” 73-ე მუხლის 1-ლი ნაწილის მე-2 წინადადების თანახმად, თბილისის მერი აირჩევა პირდაპირი არჩევნებით, 4 წლის ვადით. იდენტურია სხვა მუნიციპალიტეტების გამგებლების/მერების არჩევის წესი და უფლებამოსილების ვადა. აღნიშნული საქართველოს კონსტიტუციითა და ქარტიით სახელმწიფოსათვის მინიჭებული მიხედულების ფარგლებში მიღებული გადაწყვეტილების გამოხატულებაა: არც კონსტიტუცია და არც ქარტია საკანონმდებლო ორგანოს არ ავალდებულებდა, თვითმმართველი ერთეულის აღმასრულებელი ორგანოს პირდაპირი არჩევის წესი შემოეღო, მაგრამ, მან ეს მაინც გააკეთა. ამით, გამგებლის/მერის არჩევა ამომრჩეველთა აქტიური საარჩევნო უფლებით დაცულ სფეროში მოექცა, რასაც არ გამორიცხავს კონსტიტუციის 28-ე მუხლის 1-ლი პუნქტის 1-ლი წინადადება. ამრიგად, ნებისმიერი რეგულაცია, რომელიც გამგებლის/მერის თანამდებობიდან გადაყენებას შეეხება, აქტიურ საარჩევნო უფლებასთან შესაბამოსობის თვალსაზრისით, შეიძლება, რომ შეფასდეს (თქვენებურად რომ ვთქვათ, შეფასებადია), რადგან, როგორც აღინიშნა, აქტიური საარჩევნო უფლება, გარდა კოლეგიური ორგანოსა თუ თანამდებობის პირის არჩევაში მონაწილეობისა, იმის უფლებასაც გულისხმობს, რომ არჩეულ თანამდებობის პირს ამომრჩელის ნების რეალიზაციის, წინასაარჩევნო დაპირებების შესრულების ფორმალური შესაძლებლობა მაინც ჰქონდეს. ეს პირდაპირ შედის ამომრჩეველთა ინტერესებში, ვინაიდან, წინააღმდეგ შემთხვევაში, თანამდებობის პირის არჩევის უფლება უშინაარსო და ილუზორული იქნება.

,,ადგილობრივი მნიშვნელობის საქმეების გადაწყვეტისთვისაც მოქალაქეებთან დაახლოებული მმართველობა, პირველ რიგში, მიიღწევა ლეგიტიმაციის უშუალოდ ხალხისაგან მიღებით. სწორედ ხელისუფლების ასეთი ლეგიტიმაცია თავისთავად მოითხოვს მეტ დამოუკიდებლობას, რათა გარანტირებული იყოს ამომრჩეველთა მიერ დელეგირებული ხელისუფლების შეუფერხებლად განხორციელების შესაძლებლობა. ხალხის მიერ არჩეული ხელისუფლების წარმომადგენლები არა მხოლოდ საკუთარ უფლებას განახორციელებენ, არამედ, პირველ, რიგში, ხალხის მანდატის მატარებლები არიან, მათი სახელით მოქმედებენ და საკუთარი სამსახურებრივი უფლებამოსილება ამომრჩეველთა ინტერესებისთვის უნდა გამოიყენონ. ეს ფუნქცია მათ დემოკრატიული სახელმწიფოსგან აქვთ დაკისრებული. სწორედ დემოკრატიის მოთხოვნაა, რომ არ მოხდეს ხალხის ნების იგნორირება, მათ მიერ მინიჭებული მანდატი არ იქნეს დაძლეული.

შესაბამისად, ხალხის მიერ არჩეული პირების თანამდებობრივი უფლებამოსილების შეჩერება/შეწყვეტა, იმავდროულად, გულისხმობს ხალხის მანდატის შეჩერებას/შეწყვეტას და წარმოადგენს თვითმმართველობის ავტონომიაში ყველაზე უხეშ ჩარევას. ამიტომ ეს უნდა ხდებოდეს მკვეთრად გამოხატული და ძალიან მნიშვნელოვანი ლეგიტიმური მიზნებისათვის, რომელთა დაუცველობა, პირველ რიგში, თავად ამომრჩევლის ინტერესებს შეუქცევადად არღვევს, ამასთან, უკიდურეს შემთხვევებში, როდესაც ეს არის ერთადერთი და აუცილებელი გზა, იმავდროულად, ზედმიწევნით განჭვრეტადი, გასაგები, მკაცრად რეგლამენტირებული პროცედურით, რომელიც ეფუძნება ინტერესების სამართლიან ბალანსს” (საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2014 წლის 23 მაისის 3/2/574 გადაწყვეტილება საქმეზე ,,გიორგი უგულავა საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ”).

სადავო ,,უნდობლობის ინსტიტუტი” მინიმალურადაც ვერ აკმაყოფილებს უშუალოდ ხალხის მიერ არჩეული თანამდებობის პირის თანამდებობიდან გადაყენების იმ სტანდარტს, რომელიც საკონსტიტუციო სასამართლოს დასახელებულ გადაწყვეტილებაშია ასახული. მუნიციპალიტეტის საკრებულოს, ყოველგვარი დასაბუთების, ლეგიტიმური მიზნებისა თუ ამაომრჩეველთა ინტერესების შელახვის საფრთხის დემონსტრირების გარეშე, შეუძლია, თანამდებობიდან გადააყენოს გამგებელი/მერი, რომელსაც მანდატი მიღებული აქვს უშუალოდ მუნიციპალიტეტის ტერიტორიაზე რეგისტრირებული ამომრჩევლისგან და არა საკრებულოსგან. ამრიგად, საკრებულოს მიერ გამგებლის/მერის ამომრჩევლის ინტერესების საწინააღმდეგო საქმიანობის აღკვეთა სადავო ნორმების ლეგიტიმური მიზანი ვერ იქნება. მართალია, შესაძლოა, რომ ცალკეულ შემთხვევებში გამგებელი/მერი მოსახლეობის ინტერესების საზიანოდ მოქმედებდეს და ამის გამო საკრებულოს მიერ მისთვის უდობლობის გამოცხადება ამომრჩევლის ნების ადეკვატური იყოს, თუმცა, ამის საწინააღმდეგო რეალობის არსებობის შანსიც ასეთივეა: შეიძლება, გამგებელი/მერი მოსახლეობის ინტერესებს გამოხატავდეს, რითაც საკრებულოს უკმაყოფილება გამოიწვიოს, ხოლო საკრებულომ მას უნდობლობა გამოუცხადოს და თანამდებობიდან გადააყენოს. ამიტომ, სადავო ნორმების საფუძველზე, ამომრჩევლის ნების უგულვებელყოფის და, შესაბამისად, აქტიური საარჩევნო უფლების დარღვევის რისკი მაღალია.

მოსარჩელე არაკონსტიტუციურად არ მიიჩნევს სამართლებრივი საფუძვლის გარეშე გამგებლის/მერის თანამდებობიდან გადაყენების ინსტიტუტს, თუნდაც აღნიშნული საკრებულოს ინიციატივით განხორციელდეს. საარჩევნო უფლებასთან მიმართებით პრობლემურია ის ნორმა, რომელიც უნდობლობის გზით გამგებლის/მერის თანამდებობიდან გადაყენების საკითხზე საბოლოო გადაწყვეტილების მიღების უფლებამოსილებას საკრებულოს ანიჭებს. აღნიშნული წესი არაკონსტიტუციური იქნება იმ შემთხვევაშიც, როცა უნდობლობის გამოცხადების ინიცირება მხოლოდ მუნიციპალიტეტის ტერიტორიაზე რეგისტრირებული ამომრჩევლების, სულ მცირე, 20%-ს შეეძლება, მაგრამ, საბოლოო გადაწყვეტილებას მაინც საკრებულო მიიღებს. ამ მტკიცების მართებულობის არგუმენტი ის არის, რომ დასახელებულ შემთხვევაშიც, ამომრჩეველთა უმცირესობისა და საკრებულოს ,,თანამშრომლობით”, შესაძლოა, უმრავლესობის ნების უგულვებელყოფა მოხდეს. უნდობლობის გამოცხადებით პირდაპირი არჩევნებით არჩეული გამგებლოს/მერის თანამდებობიდან გადაყენების კონსტიტუციურობის მტკიცება მხოლოდ იმ შემთხვევაში შეიძლება, იყოს საფუძვლიანი, თუკი საკითხს საბოლოოდ მუნიციპალიტეტის ამომრჩეველი გადაწყვეტს, ადგილობრივი სახალხო გამოკითხვის რომელიმე ფორმით. მართალია, უნდობლობის ინსტიტუტის ამგვარი მოწესრგება შესაძლოა, ე.წ. იმპერატიულ მანდატთან ასოცირდებოდეს (თუმცა მისი იდენტური არ არის, ვინაიდან თავისუფალი და იმპერატიული მანდატის ინსტიტუტები წარმომადგენლობითი ორგანოს წევრებთან მიმართებით არის აქტუალური), რომელიც სახელმწიფო დონეზე არადემოკრატიულ მოვლენად მიიჩნევა, თუმცა, ადგილობრივ დონეზე ზოგიერთ დემოკრატიულ სახელმწიფოში (მაგ., პოლონეთში) მოქმედებს. ნებისმიერ შემთხვევაში (თუკი განხილული უნდობლობის ინსტიტუტი იარსებებს), პირდაპირი არჩევნებით არჩეული გამგებლის/მერის უნდობლობის გამოცხადებით თანამდებობიდან გადაყენების უფლებამოსილება მხოლოდ და მხოლოდ მისი ლეგიტიმაციის წყაროს - მუნიციპალიტეტის ტერიტორიაზე რეგისტრირებულ ამომრჩეველს - უნდა ჰქონდეს.

ამრიგად, მოსარჩელეს მიაჩნია, რომ სადავო ნორმებმა განჭვრეტად მომავალში, შესაძლოა, გამოიწვიოს კონსტიტუციის 28-ე მუხლით განმტკიცებული საარჩევნო უფლების დარღვევა, აძლევენ რა ისინი (სადავო ნორმები) თბილისის საკრებულოს მოსარჩელის მიერ უშუალოდ არჩეული მერის ყოველგვარი დასაბუთებისა და სამართლებრივი საფუძვლის გარეშე თანამდებობიდან გადაყენების შესაძლებლობას.