თქვენ არ ეცნობით კონსტიტუციური სარჩელის/წარდგინების სრულ ვერსიას. სრული ვერსიის სანახავად, გთხოვთ, ვერტიკალური მენიუდან ჩამოტვირთოთ მიმაგრებული დოკუმენტი

1. სადავო ნორმატიული აქტ(ებ)ი

ა. „პროფესიული საჯარო მოხელის შეფასების წესისა და პირობების დამტკიცების შესახებ“ საქართველოს მთავრობის 2017 წლის 28 აპრილის N 220 დადგენილებით დამტკიცებული „პროფესიული საჯარო მოხელის შეფასების წესი და პირობები“

2. სასარჩელო მოთხოვნა

3. საკონსტიტუციო სასამართლოსათვის მიმართვის სამართლებრივი საფუძვლები

საქართველოს კონსტიტუციის 31-ე მუხლის პირველი პუნქტი და მე-60 მუხლის მეოთხე პუნქტის ,,ა” ქვეპუნქტი, ,,საკონსტიტუციო სასამართლოს შესახებ” საქართველოს ორგანული კანონის მე-19 მუხლის პირველი პუნქტის ,,ე” ქვეპუნქტი, 39-ე მუხლის პირველი პუნქტის ,,ა” ქვეპუნქტი, 31-ე და და 31¹ მუხლები.

4. განმარტებები სადავო ნორმ(ებ)ის არსებითად განსახილველად მიღებასთან დაკავშირებით

ა) სარჩელი ფორმით და შინაარსით შეესაბამება „საკონსტიტუციო სასამართლოს შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონის 31¹ მუხლის მოთხოვნებს;

ბ) სარჩელი შეტანილია უფლებამოსილი პირის მიერ:

სარჩელს თან ერთვის საქართველოს რეგიონული განვითარებისა და ინფრასტრუქტურის მინისტრის 2020 წლის N 225/კ ბრძანების ასლი, სადაც აღნიშნულია: „გათავისუფლდეს სამსახურიდან მაცაცო ტეფნაძე - საქართველოს რეგიონული განვითარებისა და ინფრასტრუქტურის სამინისტროს ინფრასტრუქტურის პოლიტიკისა და განვითარების პარტნიორებთან ურთიერთობის დეპარტამენტის ინფრასტრუქტურის პოლიტიკის სამმართველოს უფროსი (მეორადი სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელი), ზედიზედ ორი წლის განმავლობაში შესრულებული სამუშაოს „არადამაკმაყოფილებლად“ შეფასების გამო, 2020 წლის 20 ნოემბრიდან.“

ამგვარად, მოსარჩელე, მაცაცო ტეფნაძე გათავისუფლდა გასაჩივრებული ნორმით არადამაკმაყოფილებელი შეფასების მიღების გამო. მოსარჩელის შეფასება განახორციელა სადავო ნორმის საფუძველზე შექმნილმა კომისიამ. ამავე კომისიამ მიიღო საბოლოო გადაწყვეტილება მაცაცო ტეფნაძის გათავისუფლებასთან დაკავშირებით. სადავო ნორმის თანახმად, ამ კომისიის შეფასება არის საბოლოო და საჩივრდება საერთო სასამართლოში. სარჩელს თან ერთვის 2019 წლის 17 დეკემბერს შედგენილი საქართველოს რეგიონული განვითარებისა და ინფრასტრუქტურის სამინისტროს პროფესიული საჯარო მოხელის ან/და მის მიერ შესრულებული სამუშაოს საბოლოო შეფასების შედეგებთან დაკავშირებული პრეტენზიების განხილვის მიზნით შექმნილი საპრეტენზიო კომისიის N3 ოქმი, სადაც აღნიშნულია: „კომისიის სხდომაზე წარმოდგენილი იქნა დოკუმენტი, რომელიც მისი ხელმძღვანელის მიერ არ იქნა მიჩნეული, როგორც შესრულებული დავალება. ამასთან კომისიის სხდომაზეც დასმული იქნა საკითხი, აღნიშნული დოკუმენტი უფრო ჩართული პირების (ე.წ. stakeholders) ანალიზი იყო თუ პოლიტიკის დოკუმენტებისათვის შემუშავებული წინადადებები. ამასთან დოკუმენტში აღწერილი სხვადასხვა სუბიექტებთან შეხვედრის საჭიროების იდენტიფიცირება, ხელმძღვანელისათვის არ იყო მიჩნეული საკმარისად აღნიშნულის დამაკმაყოფილებლად შეფასების მიზნებისათვის.“ N3 ოქმის მე-2 გვერდი).

სხდომის ოქმში ასევე აღნიშნულია: „რაც შეეხება კომპლექსური აზროვნების კომპეტენციას, იგი უშუალოდ უკავშირდება ზემოაღნიშნულ ორ შესაფასებელ საკითხს. ხელმძღვანელის მიერ აღინიშნა, რაც ფაქტობრივად სხდომაზეც იქნა განხილული, რომ მოხელის მიერ მომზადებულ არც ერთ დოკუმენტს მსვლელობა არ მისცემია. მის მიერ შესრულდა მხოლოდ ტექნიკური დავალებები. ამდენად ხელმძღვანელის მიერ აღნიშნული მიმართულებით დამაკმაყოფილებელი შეფასება წარმოუდგენელია. სხდომაზე განხილული იქნა ერთ-ერთი დოკუმენტის ანალიზის შემთხვევა, რომლითაც დოკუმენტის მთავარი მიგნებების იდენტიფიცირება იყო დავალებად მიჩნეული. მათ შორის კომისიის წევრებისთვისაც ცალსახა იყო, რომ მხოლოდ სქემატური მაჩვენებელი ვერ იქნებოდა საკმარისი, რომ დავალება წარმატებით შესრულებულად ჩათვლილიყო და მიუხედავად იმისა, რომ მითითება გაკეთდა ხელმძღვანელის მიერ ნარატივის დამატებასთან დაკავშირებით მოხელის მიერ არ შესრულებულა...

ყოველივე ზემოაღნიშნულის გათვალისწინებით, კომისიამ არ გაითვალისწინა მაცაცო ტეფნაძის პოზიცია და მისი საბოლოო შეფასება დატოვა უცვლელად - 1 ქულა („არადამაკმაყოფილებელი“ შეფასება)“ (N3 ოქმის მე-3 გვერდი)

საკითხი იმასთან დაკავშირებით, შედგენილი დოკუმენტი არის პოლიტიკის ანალიზი თუ ჩართული პირების ანალიზი, არის პროფესიული საკითხი. ასევე პროფესიული საკითხია ის, მთავარი მიგნების სადემონსტრაციოდ სქემები, ცხრილები უფრო ეფექტურია თუ ნარატივი (ტექსტი, სადაც ეს მიგნებებია აღწერილი). საჭიროა სათანადო ცოდნა ეკონომიკის სფეროში იმისათვის, რომ გაირკვეს კონკრეტულ დოკუმენტში მოცემული ანალიზი ეხება პოლიტიკას ინფრასტრუქტურის სფეროში თუ ამ პოლიტიკასთან დაკავშირებულ პირებს. არა მარტო თავად შესაფასებელი მოხელე, არამედ თავად შემფასებლებიც უნდა იყვნენ შესაბამის სფეროში სათანადო ცოდნის, კომპეტენციის მქონე პირები, იმისათვის რომ კონკრეტულ კითხვაზე ერთი ან მეორე პასუხი იქნას გაცემული. ეს განსაკუთრებით მნიშვნელოვანია იმის გათვალისწინებით, რომ ამ საკითხზე, სადავო ნორმით, საბოლოო გადაწყვეტილებას იღებს საპრეტენზიო კომისია, რომლის გადაწყვეტილება აღარ ექვემდებარება ადმინისტრაციულ კონტროლს და საჩივრდება მხოლოდ სასამართლოში, რომელიც თავის მხრივ შეზღუდულია საპრეტენზიო კომისიის, თუ ზოგადად ადმინისტრაციული ორგანოს დისკრეციული უფლებამოსილების ცნებით.

შესაბამისად, უნდა გაირკვეს, რამდენად იყვნენ კომისიის წევრები კომპეტენტური იმ საკითხის გასარკვევად, კონკრეტული დოკუმენტი არის ინფრასტრუქტურის პოლიტიკის თუ დაკავშირებული პირების ანალიზი. ამისათვის მოსარჩელემ უნდა დაასაბუთოს კომისიის წევრების განათლების შესაბამისობა აღნიშნული საკითხის გარკვევის უნართან. კომისია შედგებოდა ოთხი წევრისაგან: ნინო კვირიკაშვილი (კომისიის თავმჯდომარე), ნინო ფურცხვანიძე (კომისიის თავმჯდომარის მოადგილე), ეკატერინე ჯაფარიძე (კომისიის წევრი) და ეკატერინე ციმაკურიძე (კომისიის წევრი (N3 ოქმის პირველი გვერდი).

სარჩელს თან ერთვის საქართველოს რეგიონული განვითარების და ინფრასტრუქტურის სამინისტროს ადამიანური რესურსების მართვისა და საქმისწარმოების დეპარტამენტის უფროსის ნინო კვირიკაშვილის 2021 წლის 29 იანვრის 01/124-ე წერილი, რომლითაც ირკვევა:

1) ნინო კვირიკაშვილის განათლება არის სოციოლოგიის ბაკალავრის აკადემიური ხარისხი, ფილოსოფიურ და სოციალურ-პოლიტიკურ დისციპლინათა მასწავლებელი, სოციოლოგიის მაგისტრის აკადემიური ხარისხი;

2) ნინო ფურცხვანიძეს აქვს სამართალმცოდნეობის ბაკალავრის აკადემიური ხარისხი და სამართლის მაგისტრის ხარისხი;

3) ეკატერინე ჯაფარიძე არის ისტორიკოსი, ისტორიის მასწავლებლის კვალიფიკაციით (მაგისტრთან გათანაბრებული დიპლომი)

4) ეკატერინე ციმაკურიძე არის ფილოლოგი, ქართული ენისა და ლიტერატურის მასწავლებლის კვალიფიკაცია.

ამგვარად, ირკვევა, რომ საკითხს იმის თაობაზე, დოკუმენტი ეხება ინფრასტრუქტურის პოლიტიკას თუ დაკავშირებულ პირებს, აფასებს სოციოლოგი, იურისტი, ისტორიკოსი და ფილოლოგი. თითოეული აღნიშნული პროფესია არის სრულიად საპატივსაცემო და საჭირო, თუმცა არც პლატონის და არისტოტელეს, არც განზრახი და გაუფრთხილებელი დანაშაულის ან ამორალური გარიგების ცნების, არც დიდგორისა და ბასიანის ომის თარიღების ან ვეფხისტყაოსნის და წინადადების სწორი სინტაქსური წყობის ცოდნა არ უზრუნველყოფს სწორი პასუხის გაცემას კითხვაზე: კონკრეტული დოკუმენტი დაკავშირებულ პირებს უკავშირდება თუ პოლიტიკის ანალიზს ან ინფრასტრუქტურისა და ეკონომიკური განვითარების საკითხთან დაკავშირებით ინფორმაციის გადმოცემა სქემით უფრო ეფექტურია თუ ნარატივის ფორმით. მინიმუმ ერთი შემფასებელი მაინც უნდა ყოფილიყო იმ სფეროს მცოდნე, სადაც მოსარჩელე მაცაცო სტეფნაძე იყო დასაქმებული. საქმეს ერთვის მაცაცო ტეფნაძის დიპლომების ასლები, რომლითაც დასტურდება, რომ მაცაცო ტეფნაძეს აქვს ეკონომიკის ბაკალავრის აკადემიური ხარისხი ხარისხი, ასევე ეკონომიკის მაგისტრის ხარისხი (იხილეთ დანართი).

ვინაიდან მაცაცო ტეფნაძის კომპეტენციასთან დაკავშირებით ადმინისტრაციული წარმოების ფარგლებში საბოლოო გადაწყვეტილება მიიღეს იმ პირებმა, რომლებსაც თავადაც არ ჰქონდათ განათლება იმ სფეროში, რასაც აფასებდნენ, სადავო ნორმით უშუალოდ შეზღუდ საქართველოს კონსტიტუციის მე-18 მუხლის პირველი პუნქტით გარანტირებული სამართლიანი ადმინისტრაციული წარმოების უფლება. ასევე არ იქნა დაცული საქართველოს კონსტიტუციის 25-ე მუხლის პირველი პუნქტით გარანტირებული უფლება, საჯარო მოხელის თანამდებობიდან გათავისუფლება მოხდეს სათანადო პროცედურული დაცვის გარანტიის არსებობის შემთხვევაში. ეს უკანასკნელი გულისხმობს იმასაც, რომ საჯარო მოხელის შემფასებლები იყვნენ იმავე სფეროს მცოდნე პირები, რომელ სფეროშიც შესაფასებელი საჯარო მოხელე საქმიანობს.

გ)სარჩელში მითითებული საკითხი არის საკონსტიტუციო სასამართლოს განსჯადი;

დ) სარჩელში მითითებული საკითხი არ არის გადაწყვეტილი საკონსტიტუციო სასამართლოს მიერ

ე) სარჩელში მითითებული საკითხი რეგულირდება კონსტიტუციის მე-18 მუხლის პირველი პუნქტით, რომლითაც გარანტირებულია ადმინისტრაციულ ორგანოში წარმოების სამართლიანად ჩატარების უფლება და კონსტიტუციის მე-25 მუხლის პირველი პუნქტით, რაც იცავს საქართველოს მოქალაქის უფლებას, პროცედურული თვალსაზრისით, დაცული იყოს თანამდებობიდან უსაფუძვლო გათავისუფლებისაგან.

ვ) კანონით არ არის დადგენილი სასარჩელო ხანდაზმულობის ვადა აღნიშნული ტიპის დავისათვის და შესაბამისად, არც მისი არასაპატიო მიზეზით გაშვების საკითხი დგება დღის წესრიგში;

ზ) სადავო კანონქვემდებარე ნორმატიული აქტის კონსტიტუციურობაზე სრულფასოვანი მსჯელობა შესაძლებელია ნორმატიული აქტების იერარქიაში მასზე მაღლა მდგომი საკანონმდებლო აქტის კონსტიტუციურობაზე მსჯელობის გარეშე, რაც კონსტიტუციური სარჩელით გასაჩივრებული არ არის.

საქართველოს კონსტიტუციის 25-ე მუხლის პირველი პუნქტის მეორე წინადადების თანახმად, საჯარო სამსახურის პირობები განისაზღვრება კანონით. ეს ნორმა გულისხმობს იმას, რომ საჯარო მოხელის მიერ საჯარო სამსახურში უფლებამოსილებების შეუფერხებლად განხორციელების და საჯარო სამსახურიდან გათავისუფლების გარანტიები დადგენილი უნდა იყოს მხოლოდ კანონით. მოცემულ შემთხვევაში, სადავო ნორმას წარმოადგენს არა კანონი, არამედ კანონქვემდებარე ნორმატიული აქტი, რომელიც ზღუდავს საჯარო სამსახურიდან თვითნებურად გათავისუფლების უფლებას. აქვე „საჯარო სამსახურის შესახებ“ კანონის 53-ე მუხლის პირველი პუნქტის მიხედვით, საქართველოს პარლამენტმა წელიწადში ერთხელ მოხელის შეფასების წესისა და პირობების დადგენის უფლებამოსილების დელეგირება მოახდინა საქართველოს მთავრობაზე.

აღნიშნული ჩანაწერი გულისხმობს, რომ საქართველოს პარლამენტს არა აქვს ფუნდამენტური მნიშვნელობის საკითხთან დაკავშირებით გადაწყვეტილების მიღების უფლებამოსილების აღმასრულებელ ხელისუფლებაზე დელეგირების შესაძლებლობა (საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2016 წლის 20 ივლისის №3/3/763 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს პარლამენტის წევრთა ჯგუფი (დავით ბაქრაძე, სერგო რატიანი, როლანდ ახალაია, გიორგი ბარამიძე და სხვები, სულ 42 დეპუტატი) საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-78). ამასთან საკონსტიტუციო სასამართლო არ გამორიცხავს პარლამენტის მიერ მთავრობისათვის უფლებამოსილების დელეგირებას, მოაწესრიგოს ტექნიკურ/პროცედურული საკითხები. საკონსტიტუციო სასამართლომ საქმეზე ალექსანდრე მძინარაშვილი საქართველოს კომუნიკაციების ეროვნული კომისიის წინააღმდეგ მიღებული გადაწყვეტილების მეორე თავის 30-ე პუნქტში აღნიშნა: „საქართველოს კონსტიტუცია მოითხოვს, რომ მნიშვნელოვან პოლიტიკურ-სამართლებრივ საკითხებზე გადაწყვეტილებებს იღებდეს საქართველოს პარლამენტი, როგორც ქვეყნის უმაღლესი წარმომადგენლობითი და ქვეყნის საშინაო და საგარეო პოლიტიკის ძირითადი მიმართულებების განმსაზღვრელი საკანონმდებლო ორგანო... საკანონმდებლო ხელისუფლების ფუნქციონირების სპეციფიკიდან გამომდინარე, თითქმის შეუძლებელია, უფლების რეგულირებასთან დაკავშირებული ყველა, მათ შორის, პროცედურული/ტექნიკური საკითხის კანონით მოწესრიგება მოხდეს პარლამენტში დადგენილი პროცედურული წესების საფუძველზე... შესაბამისად, უფლებამოსილების დელეგირების მექანიზმი მნიშვნელოვნად ამარტივებს კანონშემოქმედებით საქმიანობას და საკანონმდებლო ხელისუფლებას აძლევს შესაძლებლობას, მიიღოს გადაწყვეტილებები პრინციპულ პოლიტიკურ-სამართლებრივ საკითხებზე, ხოლო მათი იმპლემენტაციისათვის საჭირო დეტალების მოწესრიგება კი სხვა სახელმწიფო ორგანოებს გადაანდოს.“

ამგვარად, უნდა განისაზღვროს მოცემულ შემთხვევაში სახეზეა ფუნდამენტური მნიშვნელობის, მაღალი საზოგადოებრივ-პოლიტიკური ინტერესის მქონე საკითხი, რომლის მოწესრიგების უფლება არა აქვს არც მთავრობას, არც მინისტრს, თუ ადგილი აქვს პროცედურულ/ტექნიკური საკითხის მოწესრიგებას.

უდავოა ის ფაქტი, რომ კომპეტენტური და პროფესიონალი საჯარო სამსახურის არსებობის მიმართ არსებობს მაღალი საზოგადოებრივ-პოლიტიკური ინტერესი. არაკომპეტენტური და არაეფექტური საჯარო მომსახურება უარყოფითად აისახება საქართველოს არაერთ მოქალაქეზე. სწორედ ამიტომაც ამ საკითხის პრინციპული ასპექტები მოაწესრიგა საქართველოს პარლამენტმა: კერძოდ, „საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონის 53-ე მუხლის პირველი პუნქტით დაადგინა ყველა საჯარო დაწესებულების ვალდებულება, წელიწადში ერთხელ შეაფასოს მისი მოხელე. ამასთან დაადგინა შეფასების ოთხდონიანი სისტემა, მათ შორის „საჯარო სამსახურის შესახებ“ კანონის 53-ე მუხლის მე-3 პუნქტის „დ“ ქვეპუნქტით, შეფასების ერთ-ერთ კრიტერიუმს წარმოადგენს არადამაკმაყოფილებელი შეფასება - მოვალეობა არ შესრულდა, მოხელის შედეგები ან/და პროფესიული უნარ-ჩვევები არ შეესაბამება დადგენილ მოთხოვნებს. ამავე დროს „საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონის 107-ე მუხლის „ვ“ ქვეპუნქტის თანახმად, მოხელის სამსახურიდან სავალდებულო გათავისუფლების საფუძველია, ზედიზედ ორჯერ მისი არადამაკმაყოფილებელი შეფასება.

ამგვარად, საქართველოს პარლამენტმა „საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონით მოაწესრიგა ისეთი პრინციპული მნიშვნელობის საკითხები, როგორიცაა მოხელის შეფასების ვალდებულება, ამავე კანონით დაადგინა მოხელის შეფასების კრიტერიუმები და გაითვალისწინა მოხელის სამსახურიდან გათავისუფლების ვალდებულება, თუკი მოხელის უნარები არ შეესაბამება დაკავებული თანამდებობისათვის წაყენებულ მოთხოვნებს. ეს არის საჯარო სამსახურის გავლის პირობების პრინციპული, მაღალი საზოგადოებრივ-პოლიტიკური მნიშვნელობის ასპექტების რეგულირება. რაც შეეხება საკითხს იმის თაობაზე, თუ ვინ უნდა შეაფასოს მოხელე, ასევე სად და რა ვადაში უნდა მოხდეს თავდაპირველი შეფასების ადმინისტრაციული გასაჩივრება, ამ ტექნიკურ-პროცედურული საკითხების გადაწყვეტა პარლამენტმა, „საჯარო სამსახურის შესახებ“ კანონის 53-ე მუხლის პირველი პუნქტის საფუძველზე, გადაანდო მთავრობას. ამგვარი მიდგომა შესაბამისობაში მოდის მძინარაშვილის საქმეზე საკონსტიტუციო სასამართლოს მიერ დადგენილ დელეგირების სტანდარტთან.

„საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონის 53-ე მუხლის მე-3 პუნქტი არ ითვალისწინებს მოხელის შეფასებაში იმ პირის მონაწილეობის შესაძლებლობას, რომელსაც აქვს იმ სფეროში ცოდნა, რაშიც მოხელეს აფასებს. თუმცა ეს ნორმა და მთავრობის სადავო ნორმატიული აქტი ერთმანეთისაგან განსხვავებულ ურთიერთობას აწესრიგებს. „საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონის 53-ე მუხლის მე-3 პუნქტი ეხება საჯარო მოხელის თავდაპირველ შეფასებას უშუალო ხელმძღვანელისა და ადამიანური რესურსების სამსახურის თანამშრომლის მიერ. ხოლო მთავრობის გასაჩივრებული დადგენილება ეხება პირველადი შეფასების გასაჩივრების საკითხს. ვინ განიხილავს საჯარო მოხელის პირველად შეფასებაზე საჩივარს, ამ საკითხს არ აწესრიგებს „საჯარო სამსახურის შესახებ“ კანონი. ამ საკითხის დელეგირება პარლამენტმა „საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონის 53-ე მუხლის პირველი პუნქტის საფუძველზე პარლამენტმა მოახდინა მთავრობაზე.

იმის მიუხედავად, რომ „საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონის 53-ე მუხლის მე-3 პუნქტიც არ ითვალისწინებს შეფასებაში დარგის სპეციალისტის მონაწილეობას, ცალკე აღებული ეს ნორმა არ არის არაკონსტიტუციური. ეს ნორმა არაკონსტიტუციური მხოლოდ მაშინ იქნებოდა, ადმინისტრაციული წესით გასაჩივრების შესაძლებლობა რომ არ არსებობდეს. ინფრასტრუქტურისა და რეგიონული განვითარების სამინისტროს შემთხვევაში არსებობს ადმინისტრაციული საჩივრის წარდგენის შესაძლებლობა, თანაც არა მინისტრთან, არამედ კომისიაში, რომელიც დაკომპლექტებულია სამინისტროს სხვადასხვა თანამშრომლით. იმ პირობებშიც კი, როცა პირველი ინსტანციით მოხელის შეფასება შეიძლება განახორციელოს დარგის სპეციალისტმა, თუკი ადმინისტრაციული აპელაციის დონეზე, როდესაც საკითხი საბოლოოდ წყდება, არ არის უზრუნველყოფილი დარგის სპეციალისტის მონაწილეობა, ნორმის კონსტიტუციურობის პრობლემა კვლავ ძალაშია. როდესაც პირველ ადმინისტრაციულ დონეზე საქმის განხილვაში მონაწილეობს პროფესიონალი და ასეთი პირის მიერ დაშვებული შეცდომების გამოსასწორებლად არსებობს ზემდგომი ადმინისტრაციული ორგანო, ადმინისტრაციული საჩივრის წარდგენას აზრი ეკარგება, თუკი ასევე ზემდგომ ადმინისტრაციულ ორგანოშიც არ იქნება დარგის ექსპერტი, რომელსაც ამ დარგში მოღვაწე სხვა ექსპერტის მიერ დაშვებული შეცდომების გამოსწორების შესაძლებლობა ექნება. თუკი მინისტრი სააპელაციო კომისიას ქმნის იმ მიზნით, რომ გამოასწოროს ქვემდგომი ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ დაშვებული შეცდომები, კონსტიტუციით გათვალისწინებული სამართლიანი განხილვის უფლება ითხოვს იმას, რომ ასეთ სააპელაციო ადმინისტრაციულ ორგანოში წარმოდგენილი პირები უნდა იყვნენ სულ მცირე ქვემდგომ ადმინისტრაციული ორგანოს თანამდებობის პირის თანაბარი კვალიფიკაციის, თუ მეტი არა, საიმისოდ, რომ ქვემდგომის მიერ მიღებული გადაწყვეტილების სისწორე სათანადოდ შეამოწმონ და ამით დაიცვან მომჩივანის უფლებები.

მოცემულ შემთხვევაშიც, მოსარჩელის პრობლემას წარმოადგენს ის, რომ საჩივრის განმხილველი და რაც მთავარია, საბოლოო გადაწყვეტილების მიმღები ადმინისტრაციული ორგანო არ იყო დაკომპლექტებული იმგვარად, რომ ქვემდგომი ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ დაშვებული შეცდომები გამოესწორებინა. როდესაც მინისტრი იყენებს თავის დისკრეციას და ქმნის დამოუკიდებელ ადმინისტრაციულ ორგანოს, რომელმაც საბოლოო გადაწყვეტილება უნდა მიიღოს მინისტრის კომპეტენციას მიკუთვნებულ საკითხზე, ამ კოლეგიური ორგანოს წევრებიდან ერთი მაინც უნდა პასუხობდეს კომპეტენტურობის მოთხოვნას.

მოცემულ შემთხვევაში, სადავოდ არის ქცეული „პროფესიული საჯარო მოხელის შეფასების წესისა და პირობების დამტკიცების შესახებ“ საქართველოს მთავრობის 2017 წლის 28 აპრილის N 220 დადგენილების „პროფესიული საჯარო მოხელის შეფასების წესი და პირობების“ მე-16 მუხლი, რომელიც ითვალისწინებს პირველადი შეფასების საჯარო დაწესებულების ხელმძღვანელთან (მინისტრთან) ან საამისოდ უფლებამოსილ სხვა ორგანოსთან გასაჩივრებას.ჩანაწერი „საამისოდ უფლებამოსილი ორგანო.“ ერთი მხრივ, მიუთითებს მთავრობის მხრიდან მინისტრზე იმ საკითხის დელეგირებაზე, რომ სამინისტროში მოხელის შეფასებაზე გადაწყვეტილების მიღების უფლებამოსილება მიანდოს კომისიას.

სარჩელს თან ერთვის „საქართველოს რეგიონული განვითარებისა და ინფრასტრუქტურის სამინისტროში პროფესიული საჯარო მოხელის/გამოსაცდელი ვადით მიღებული პროფესიული საჯარო მოხელის ან/და მის მიერ შესრულებული სამუშაოს შეფასების მეთოდის, დოკუმენტური მასალის შეფასებისა და გასაუბრების წესის, შეფასების ქულების მინიჭების, საბოლოო შედეგის გამოთვლისა და გასაჩივრების წესის დამტკიცების შესახებ“ საქართველოს რეგიონული განვითარების და ინფრასტრუქტურის მინისტრის 2019 წლის 21 მარტის N42/ო ბრძანების დანართი „საქართველოს რეგიონული განვითარებისა და ინფრასტრუქტურის სამინისტროში პროფესიული საჯარო მოხელის/გამოსაცდელი ვადით მიღებული პროფესიული საჯარო მოხელის ან/და მის მიერ შესრულებული სამუშაოს შეფასების მეთოდი, დოკუმენტური მასალის შეფასებისა და გასაუბრების წესი, შეფასების ქულების მინიჭების, საბოლოო შედეგის გამოთვლისა და გასაჩივრების წესი.“ ეს არის ინდივიდუალურ სამართლებრივი აქტი, მოქმედებს კონკრეტულ პერიოდში რეგიონული განვითარების და ინფრასტრუქტურის სამინისტროს მოხელის შეფასებაზე. ამ დროისათვის ეს აქტი ძალადაკარგულია ვადის გასვლის გამო. 2019 წლის 21 მარტის N42/ო ბრძანების დანართის მე-18 მუხლი შეიცავს იმავე პრობლემას, რასაც მთავრობის N 220 დადგენილების მე-16 პუნქტი. საქართველოს რეგიონული განვითარების და ინფრასტრუქტურის მინისტრის 2019 წლის 21 მარტის N42/ო ბრძანების მე-18 მუხლიც არ მოითხოვს იმას, რომ საპრეტენზიო კომისიის წევრი იყოს იმ სფეროს ექსპერტი, რასაც აფასებს. იმის გამო, რომ ეს ბრძანება გამოცემული იყო კონკრეტული ვადით და ამ დროისათვის ძალადაკარგულია, ამის გამო რეგიონული განვითარებისა და ინფრასტრუქტურის მინისტრის 2019 წლის 21 მარტის N42/ო ბრძანება არ იქნა გასაჩივრებული. სარჩელს თან ერთვის საქართველოს რეგიონული განვითარებისა და ინფრასტრუქტურის მინისტრის 2020 წლის 26 მარტის N 38/ო ბრძანება, რომელმაც ჩაანაცვლა საქართველოს რეგიონული განვითარების და ინფრასტრუქტურის მინისტრის 2019 წლის 21 მარტის N42/ო ბრძანება. ეს გარემოება ადასტურებს, რომ მინისტრი ყოველწლიურად იღებს სხვადასხვა ინდივიდუალურ აქტს მთავრობის N 220 დადგენილების საფუძველზე საჯარო მოხელეების შესაფასებლად. აღნიშნული ინდივიდუალურ-სამართლებრივი აქტები არ არის გასაჩივრებული საკონსტიტუციო სასამართლოში ვინაიდან მათი ერთჯერადი ხასიათის გამო საკონსტიტუციო სასამართლო მოკლებულია ამგვარი აქტების განხილვის კონსტიტუციურობას. სამაგიეროდ გასაჩივრებული იქნა ის მრავალჯერადი მოქმედების ნორმატიული აქტი - მთავრობის დადგენილება - რომლის საფუძველზეც და რომლის შესასრულებლადაც რეგიონული განვითარების და ინფრასტრუქტურის მინისტრმა

ამგვარად, სადავო კანონქვემდებარე ნორმატიული აქტებით არ ხდება ფუნდამენტური მნიშვნელობის საკითხების რეგულირება. მოხელის შეფასებასთან დაკავშირებით ადმინისტრაციული საჩივრის განხილვა არ არის მოწესრიგებული საკანონმდებლო აქტით. პარლამენტმა ამ საკითხის დელეგირება მოახდინა მთავრობაზე, სადავო ნორმის საფუძველზე, რეგიონული განვითარების და ინფრასტრუქტურის მინისტრმა შექმნა საპრეტენზიო კომისია, რომელმაც მიიღო საბოლოო გადაწყვეტილება მოსარჩელის შეფასებასთან დაკავშირებით.

5. მოთხოვნის არსი და დასაბუთება

1. სადავო ნორმების არსი და მათი პრობლემურობა

მთავრობის N 220-ე დადგენილების მე-16 მუხლის პირველი პუნქტის თანახმად, „მოხელე უფლებამოსილია, საბოლოო შეფასების შედეგების გაცნობის დღიდან 3 სამუშაო დღის განმავლობაში, თუ იგი არ ეთანხმება საბოლოო შეფასების შედეგს, წერილობით მიმართოს საჯარო დაწესებულების ხელმძღვანელს ან საამისოდ უფლებამოსილ პირს და მოითხოვოს დოკუმენტური მასალის შეფასებისა და გასაუბრების ხელმეორედ ჩატარება.“ ამ ნორმაში პრობლემურია საამისოდ უფლებამოსილი პირის უფლებამოსილება, განიხილოს მოხელის შეფასებასთან დაკავშირებული საჩივარი. სადავო ნორმა არ აკონკრეტებს, რომ საამისოდ უფლებამოსილი პირს უნდა ჰქონდეს ისეთი განათლება და სპეციალობა, რაც შესაძლებლობას მისცემს მას შეაფასოს კონკრეტულ სფეროში მოხელის კვალიფიკაცია. სადავო ნორმა არ აკონკრეტებს იმას, რომ საამისოდ უფლებამოსილ პირს, რომელიც ხელახლა აფასებს მოხელეს, უნდა ჰქონდეს განათლება იმ სფეროში, რომელშიც საჯარო მოხელე თავის მოვალეობას ახორციელებს. სადავო ნორმა, საჯარო დაწესებულების ხელმძღვანელს აძლევს სრულ თავისუფლებას, საამისოდ უფლებამოსილ პირად შეარჩიოს ნებისმიერი პირი, მათ შორის ისეთი პირი, რომელსაც არავითარი კომპეტენცია არა აქვს იმ სფეროში, სადაც მოხელე ახორციელებს საჯარო-სამართლებრივ უფლებამოსილებას. მთავრობის N 220-ე დადგენილების მე-16 მუხლის პირველი პუნქტი ადგენს იმას, რომ ხელახალი შეფასება ასეთმა არაკომპეტენტურმა ორგანომ შეიძლება განახორციელოს.

მთავრობის N220-ე დადგენილების მე-16 მუხლის მე-2 პუნქტის თანახმად: „განმეორებით დოკუმენტური მასალის შეფასება და გასაუბრება უნდა ჩატარდეს ამ წესით გათვალისწინებული პროცედურების დაცვით, საჯარო დაწესებულების ხელმძღვანელის ან საამისოდ უფლებამოსილი პირის ჩართულობით ახალი შესაფასებელი პერიოდის დაწყებამდე 2 კვირით ადრე მაინც.“ ეს სადავო ნორმა საამისოდ უფლებამოსილ პირს ანიჭებს დოკუმენტური მასალის განმეორებით შეფასების და შესაფასებელ საჯარო მოხელესთან გასაუბრების უფლებამოსილებას. არც ეს ნორმა არ მიუთითებს იმაზე, რომ საამისოდ უფლებამოსილი პირი აუცილებლად უნდა იყოს ის პირი, რომელსაც აქვს კომპეტენცია შესაფასებელი დოკუმენტური მასალის და გასაუბრების თემატიკის შინაარსთან

ყველაზე საყურადღებოა მთავრობის N 220-ე დადგენილების მე-16 მუხლის მე-3 პუნქტი, სადაც აღნიშნულია: „განმეორებითი გასაუბრების შემდგომ გადაწყვეტილებას, შეფასების საბოლოო შედეგის შესახებ, იღებს საჯარო დაწესებულების ხელმძღვანელი ან საამისოდ უფლებამოსილი პირი.“ ამ ნორმით საამისოდ უფლებამოსილმა პირმა, რომელსაც თავად არა აქვს განათლება იმ სფეროში, სადაც საჯარო მოხელე მოღვაწეობს, მიიღო უფლებამოსილება, შეაფასოს ის, თუ რამდენად აქვს უნარი საჯარო მოხელეს, კონკრეტულ სფეროში განახორციელოს უფლებამოსილება. სადავო ნორმა არ ავალდებულებს საჯარო დაწესებულების ხელმძღვანელს, მოხელის თანამდებობასთან შესაბამისობის თაობაზე საბოლოო გადაწყვეტილების მიღება დაავალოს ისეთ პირს, რომელსაც თავად აქვს სათანადო განათლება იმ სფეროში, რომლის რეგულირების პასუხისმგებლობა შესაფასებელ თანამდებობის პირს მოეთხოვება. სადავო ნორმა იძლევა შესაძლებლობას, „საამისოდ უფლებამოსილმა პირმა“ გადაწყვიტოს საკითხი იმის თაობაზე, რამდენად აქვს სხვას კომპეტენცია კონკრეტულ სფეროში მუშაობასთან დაკავშირებით, მაშინ როდესაც თავად საბოლოო გადაწყვეტილების მიმღებ, საამისოდ უფლებამოსილ პირს ასეთი კომპეტენცია არ გააჩნია.

2) კონსტიტუციის მე-18 მუხლის პირველი პუნქტი

კონსტიტუციის მე-18 მუხლის პირველი პუნქტის თანახმად, „ყველას აქვს ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ მასთან დაკავშირებული საქმის გონივრულ ვადაში სამართლიანად განხილვის უფლება.“ მოცემული დავის მიზნებისათვის განსაკუთრებით რელევანტურია ტერმინი „სამართლიანად“ განხილვა, ვინაიდან არ შეიძლება სამართლიანი ეწოდოს ისეთ განხილვას, როდესაც საბოლოო გადაწყვეტილების მიმღები ადმინისტრაციული ორგანო დაკომპლექტებულია სფეროს არმცოდნე ადამიანებით. ეს განსაკუთრებით პრობლემურია მაშინ, როცა საბოლოო ადმინისტრაციული გასაჩივრების მექანიზმი შედგება პირებისაგან, რომლებსაც არ გააჩნიათ განათლება იმ საკითხთან დაკავშირებით, რაზედაც ადმინისტრაციული ორგანოს სახელით საბოლოო გადაწყვეტილება უნდა მიიღონ, რაც მხოლოდ კანონიერების თვალსაზრისით დაექვემდებარება სასამართლო კონტროლს. კომპეტენციის არმქონე ორგანოში მაღალია შეცდომის დაშვების რისკები, იმავდროულად, ადმინისტრაციული ორგანოს დაკომპლექტება იმ საკითხზე კომპეტენციის არმქონე პირებით, რომელზეც ამ ორგანომ საბოლოო გადაწყვეტილება უნდა მიიღოს, აზიანებს საზოგადოების ნდობას ამგვარი ორგანოს მიმართ, თუნდაც ასეთი ორგანოს მიერ მიღებული გადაწყვეტილება, ობიექტური თვალსაზრისით, მაინც სწორი შეიძლება იყოს. საზოგადოებრივი ნდობის არარსებობა სერიოზულ ზიანს აყენებს საჯარო სამსახურს და ადამიანის უფლებებს, ვინაიდან იმის შიშით, რომ მათ საქმეს იხილავენ სფეროს არმცოდნე პირები, მოქალაქეები თავს შეიკავებენ, მათი უფლების დასაცავად ადმინისტრაციული ორგანისათვის მიმართვისაგან.

საქართველოს კონსტიტუციის მე-18 მუხლის პირველი პუნქტი კონსტიტუციას დაემატა 2017 წელს. ეს დებულება ძალაში შევიდა 2018 წელს პრეზიდენტის მიერ ფიცის დადების მომენტიდან. 1995 წელს მიღებულ კონსტიტუციის რედაქციაში, არ არსებობდა მსგავსი ჩანაწერი, რომლითაც გარანტირებული იყო ადმინისტრაციულ ორგანოში საქმის სამართლიანად განხილვის უფლება. საკონსტიტუციო სასამართლოს პრაქტიკა (ნათია იმნაძე საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ საქმეზე საკონსტიტუციო სასამართლოს 2016 წლის 4 აგვისტოს № 2/5/595 გადაწყვეტილების მეორე თავის მე-4 პუნქტი) კონსტიტუციის ძველი რედაქციის 42-ე მუხლით დაცულ სამართლიანი სასამართლოს გარანტიებს არ ავრცელებდა საქმის ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ განხილვაზე. კონსტიტუციის 31-ე მუხლის გარანტიები მოქმედებას იწყებდა მაშინ, როცა საქმის განხილვა ადმინისტრაციული ორგანოდან გადავიდოდა სასამართლოში (mutatis mutandis ნათია იმნაძე საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ საქმეზე საკონსტიტუციო სასამართლოს 2016 წლის 4 აგვისტოს № 2/5/595 გადაწყვეტილების მეორე თავის სადავო ნორმების შესაბამისობა საქართველოს კონსტიტუციის 42-ე მუხლის მე-3 პუნქტთან მიმართებით მე-6 პუნქტი).

ის, რომ საქართველოს კონსტიტუციის 31-ე მუხლის საპროცესო გარანტიები ვრცელდება მხოლოდ საქმის სასამართლოში (საერთო და საკონსტიტუციო სასამართლო) განხილვის შემთხვევაში, ამას ხაზი საკონსტიტუციო სასამართლომ 2017 წელს კონსტიტუციაში შესული ცვლილებების ძალაში შესვლის შემდეგ მიღებულ გადაწყვეტილებებში გაუსვა. მაგალითად, 2019 წლის 21 მარტს საკონსტიტუციო სასამართლოს მიერ მიღებულ № 1/1/1312საოქმო ჩანაწერში საქმეზე კონსტანტინე გამსახურდია საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ მეორე თავის მე-7 პუნქტში აღნიშნულია: „სამართლიანი სასამართლოს უფლება უზრუნველყოფილია იმ სასამართლო ორგანოებისათვის მიმართვის გზით, რომელსაც საქართველოს კონსტიტუცია ითვალისწინებს. საქართველოს კონსტიტუციის 59-ე მუხლის შესაბამისად, საქართველოში სასამართლო ხელისუფლებას ახორციელებენ საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლო და საქართველოს საერთო სასამართლოები. საკონსტიტუციო კონტროლის სასამართლო ორგანოა საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლო, ხოლო საერთო იურისდიქციის მართლმსაჯულებას ახორციელებენ საერთო სასამართლოები.“ მართალია საკონსტიტუციო სასამართლოს ეს მსჯელობა მიემართება იმას, რომ საქართველოს კონსტიტუცია არ იცავს ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლოსათვის მიმართვას, მაგრამ იმაზე მითითება რომ კონსტიტუციის 31-ე მუხლი გამოიყენება მხოლოდ კონსტიტუციის 59-ე მუხლში მითითებული ორგანოებისათვის (საკონსტიტუციო სასამართლო და საერთო სასამართლოები) მიმართვის შემთხვევაში, გამორიცხავს კონსტიტუციის 31-ე მუხლით გათვალისწინებული სამართლიანი განხილვის გარანტირების ადმინისტრაციულ ორგანოზე გავრცელებას.

ადამიანის უფლებათა ევროპული კონვენციის მე-6 მუხლის თანახმად „სამოქალაქო უფლებებისა და ვალდებულებების ან სისხლისსამართლებრივი ბრალის განსაზღვრისას, ყველას აქვს უფლება გონივრულ ვადაში სამართლიან და საჯარო განხილვაზე კანონის საფუძველზე შექმნილი დამოუკიდებელი და მიუკერძოებელი ტრიბუნალის მიერ“ კონვენციის მე-6 მუხლი განსხვავდება საქართველოს კონსტიტუციის 31-ე მუხლისაგან იმ თვალსაზრისით, რომ იყენებს ტერმინ „ტრიბუნალს“ და არა სასამართლოს (court ინგლისურად), ამასთან ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლო კონვენციის მე-6 მუხლს ავრცელებს ისეთი ადმინისტრაციული ორგანოების მიერ საქმეთა სამართლიანად განხილვაზე, რომლებიც არ წარმოადგენენ სასამართლოებს არც ეროვნული კანონმდებლობით, არც კლასიკური თვალსაზრისით. ამასთან, ევროპული სასამართლოს პრაქტიკით, ამგვარ ორგანოებზე კონვენციის მე-6 მუხლი ვრცელდება იმის მიუხედავად, რომ მათი გადაწყვეტილებები საჩივრდება კლასიკურ სასამართლოში. ვინაიდან კონსტიტუციის მე-18 მუხლის პირველ პუნქტთან მიმართებაში საკონსტიტუციო სასამართლოს არა აქვს პრაქტიკა, მოსარჩელე მხარეს სურს მიუთითოს კონვენციის მე-6 მუხლის გამოყენებაზე იმ ორგანოების მიმართ, რომლებიც სასამართლოს არ წარმოადგენენ. ამ კონტექსტში მნიშვნელოვანი იქნება სტრასბურგის სასამართლოს მიდგომა „ტრიბუნალის“ კვალიფიკაციასა და კომპეტენტურობასთან დაკავშირებით.

ადამიანის უფლებათა ევროპულმა სასამართლოს მიერ განხილული საქმე SRAMEK v. AUSTRIA (http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-57581) ეხებოდა ტიროლის ფედერალური მიწის უძრავი ქონების განკარგვის სამთავრობო ორგანოს მიერ მომჩივანისათვის, ამერიკის მოქალაქისათვის უარის თქმას, ყოფილიყო სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწის მესაკუთრე. ამის მიზეზი იყო ის, რომ კონკრეტულ რეგიონში, სადაც მომჩივანს სურდა უძრავი ქონების შეძენა უცხოელები საკუთრებაში ფლობდნენ სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწის ნაკვეთის 10 პროცენტზე მეტს. ეს გარემოება იწვევდა ფასის ზრდას ადგილობრივი მოსახლეობისათვის, რომლებსაც სიძვირის არ ჰქონდათ საცხოვრებლის პოვნის შესაძლებლობა (გადაწყვეტილების მე-15 პუნქტი).

ტიროლის ფედერალური მიწის უძრავი ქონების განკარგვის სამთავრობო ორგანო, რომელმაც მომჩივანს უარი უთხრა მიწის საკუთრებაში დარეგისტრირებაზე, შედგებოდა მერისგან, რომელიც იყო უძრავი ქონების სპეციალისტი, ინსბრუკის სააპელაციო სასამართლოს ერთი მოსამართლისაგან, მიწის აღმასრულებელ ხელისუფლებაში დასაქმებული საჯარო მოხელისაგან, ერთი ფერმერისა და ერთი ადვოკატისაგან (გადაწყვეტილების მე-13 პუნქტი).

ადამიანის უფლებათა ევროპულმა სასამართლომ ტიროლის ფედერალური მიწის უძრავი ქონების განკარგვის სამთავრობო ორგანო მიიჩნია „ტრიბუნალად“ კონვენციის მე-6 მუხლის პირველი პუნქტის მიზნებისათვის. ადამიანის უფლებათა ევროპულმა სასამართლომ გადაწყვეტილების 36-ე პუნქტში აღნიშნულია:

„ავსტრიის ეროვნული კანონმდებლობით რეგიონული ორგანო არ წარმოადგენს სასამართლოს. ამის მიუხედავად, ეს კოლეგიური ორგანო ექცევა კონვენციის მე-6 მუხლით განსაზღვრული „ტრიბუნალის“ ცნების ქვეშ, იმ შინაარსის გათვალისწინებით, რაც ამ ცნებას გააჩნია. კონვენციის მე-6 მუხლით გათვალისწინებულ ტრიბუნალის ცნების შინაარსი არის შემდეგი: ორგანოს უნდა ჰქონდეს შესაძლებლობა თავისი კომპეტენციის ფარგლებში მიიღოს გადაწყვეტილება კანონის მოთხოვნების დაცვით და განსაზღვრული პროცედურის ჩატარების შედეგად. სწორედ ამიტომ რეგიონული ორგანო არის „კანონის საფუძველზე შექმნილი ტრიბუნალი,“ რაც გათვალისწინებულია კონვენციის მე-6 მუხლის პირველი პუნქტით.“

აღნიშნული საქმის მსგავსად, მოცემულ შემთხვევაშიც, საპრეტენზიო კომისია აკმაყოფილებს „ტრიბუნალისათვის“ ადამიანის უფლებათა ევროპული კონვენციის მე-6 მუხლით წარდგენილ მოთხოვნებს. საპრეტენზიო კომისიასაც ევალება განსაზღვრული პროცედურის დაცვით, თავისი კომპეტენციის ფარგლებში მიიღოს გადაწყვეტილება საჯარო მოხელის შეფასების გადასინჯვის თაობაზე.

ასევე აღსანიშნავია ადამიანის უფლებათა ევროპული გადაწყვეტილება საქმეზე CAMPBELL AND FELL v. THE UNITED KINGDOM (http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-57456). ამ საქმეში ორი პატიმრის მიმართ დაიწყო დისციპლინური საქმის წარმოება ბუნტისა და სხვებისათვის ბუნტისკენ მოწოდებისათვის, ასევე ციხის თანამშრომელზე თავდასხმისათვის. ამ საქმეზე გადაწყვეტილება მიიღო ციხის ვიზიტორების საბჭომ. ამ უკანასკნელმა ცნო ერთ-ერთი მომჩივანი დამრღვევად დისციპლინურ გადაცდომაში. მომჩივანს ბუნტის გამო პირობით ვადაზე ადრე გათავისუფლება გადაუვადდა 450 დღით, ხოლო ციხის თანამშრომელზე თავდასხმისათვის 120 დღით. მომჩივანს განსაზღვრული ვადით აეკრძალა მუშაობის და თანხის გამომუშავების შესაძლებლობა, ასევე მოთავსებული იქნა სამარტოო საკანში (გადაწყვეტილების მე-14 პუნქტი).

ვიზიტორების საბჭოს წევრებს ნიშნავს ბრიტანეთის შინაგან საქმეთა მინისტრი (Home Secretary) ინგლისისა და უელსის თითოეული ციხისთვის ცალ-ცალკე. საბჭოს შემადგენლობაში შედის სულ მცირე, ორი მომრიგებელი მოსამართლე (justice of peace). ბრიტანეთში არ არის აუცილებელი მომრიგებელი მოსამართლე იყოს იურისტი. ვიზიტორების საბჭოს წევრები ინიშნებოდნენ სამი წლით შინაგან საქმეთა მინისტრის მიერ. შესაძლებელი იყო განმეორებით ვიზიტორების დანიშვნა აღნიშნულ თანამდებობაზე (32-ე პუნქტი).

საბჭოს მოვალეობას, დისციპლინური გადაცდომების გარდა, წარმოადგენს ციხის შენობის მდგომარეობის შემოწმება, ციხის მართვაზე და პატიმართა მოპყრობაზე ზედამხედველობა, პატიმრების საჩივრების და მოთხოვნების განხილვა, ციხის ხელმძღვანელის ყურადღების იმ საკითხზე მიპყრობა, რაც გადაწყვეტას საჭიროებს, შინაგან საქმეთა მინისტრისათვის ანგარიშის წარდგენა, გადაუდებელ შემთხვევაში ციხის თანამშრომლისათვის უფლებამოსილების შეჩერება და მისი თანამდებობიდან გადაყენების შუამდგომლობით მინისტრისათვის მიმართვა. ვიზიტორებს შეუძლიათ ხშირად ეწვიონ ციხეს, ჰქონდეთ წვდომა ციხის ნებისმიერ ნაწილთან, ჰქონდეთ დაშვება ციხის დოკუმენტებთან, მათ შეუძლიათ გაესაუბრონ პატიმრებს ციხის თანამშრომლის დასწრების გარეშე. საბჭოს მიერ დისციპლინური გადაცდომის საქმეების განხილვა არის მისი მოვალეობის ყველაზე მცირე ნაწილი, სხვა მოვალეობებთან შედარებით (33-ე პუნქტი).

ვიზიტორთა საბჭოს გადაწყვეტილებები თავდაპირველად სასამართლოში არ საჩივრდებოდა, თუმცა 1978 წლის 3 ოქტომბრის გადაწყვეტილებით, სააპელაციო სასამართლომ დაუშვა საბჭოს გადაწყვეტილების გასაჩივრების შესაძლებლობა. სასამართლოს შეეძლო ვიზიტორების საბჭოს მიერ მიღებული გადაწყვეტილების განხილვა, თუკი ეს გადაწყვეტილება იყო უსამართლო. ეს გულისხმობს იმას, რომ საქმის ყველა გარემოების გათვალისწინებით, მოსარჩელემ უნდა დამტკიცოს, რომ საბჭოს უსამართლო გადაწყვეტილებამ გამოიწვია მნიშვნელოვანი ზიანი. უმნიშვნელო და ტექნიკური ზიანის არსებობის შემთხვევაში სარჩელი არ იქნებოდა დაშვებული (39-ე პუნქტი).

ადამიანის უფლებათა ევროპულმა სასამართლომ მიიჩნია, რომ ვიზიტორების საბჭო იყო კონვენციის მე-6 მუხლით გათვალისწინებული „ტრიბუნალი“ დისციპლინური საქმეების განხილვების ნაწილში. ადამიანის უფლებათა ევროპულმა სასამართლომ გადაწყვეტილების 76-ე პუნქტში განაცხადა შემდეგი: ადამიანის უფლებათა ევროპული კონვენციის მე-6 მუხლის პირველი პუნქტის თანახმად: „სამოქალაქო უფლებებისა და ვალდებულებების ან სისხლისსამართლებრივი ბრალის განსაზღვრისას, ყველას აქვს უფლება გონივრულ ვადაში სამართლიან და საჯარო განხილვაზე კანონის საფუძველზე შექმნილი დამოუკიდებელი და მიუკერძოებელი ტრიბუნალის მიერ.

სადავო არ არის საკითხი იმასთან დაკავშირებით, რომ როცა ვიზიტორების საბჭო განიხილავს დისციპლინური სამართალდარღვევის საქმეებს, ის მოქმედებს როგორც „კანონის საფუძველზე შექმნილი ტრიბუნალი.“ ინგლისური კანონმდებლობა ვიზიტორების საბჭოს ანიჭებს განსაზღვრულ სფეროში შესასრულებლად სავალდებულო გადაწყვეტილებების მიღების უფლებამოსილებას. კიდევ ერთხელ, კონვენციის მე-6 მუხლის პირველ პუნქტში ჩაწერილი სიტყვა „ტრიბუნალი“ აუცილებლად არ გულისხმობს კლასიკური გაგებით, კანონის საფუძველზე შექმნილ სასამართლოს ან ქვეყნის ეროვნული სტანდარტით მართლმსაჯულების სისტემაში ინტეგრირებულ ორგანოს.

ამ საქმეს რეგიონული განვითარების და ინფრასტრუქტურის სამინისტროს საპრეტენზიო კომისიასთან აქვს შემდეგი მსგავსება: საპრეტენზიო კომისიის წევრები სამინისტროში შეფასებაზე წარდგენილი საჩივრების გარდა ასრულებენ სხვა ძირითად ფუნქციებს. როგორც ვიზიტორთა საბჭოს წევრებს, ასევე საპრეტენზიო საბჭოს წევრებს ნიშნავს მინისტრი. როგორც ვიზიტორთა საბჭოს, ისე საპრეტენზიო კომისიის გადაწყვეტილება საჩივრდება სასამართლოში და ბოლოს, არც ვიზიტორთა საბჭო ინგლისის კანონმდებლობით, არც საპრეტენზიო კომისია საქართველოს კანონმდებლობით არ წარმოადგენს სასამართლოს, არ არის ინტეგრირებული მართლმსაჯულების სისტემაში, ამის მიუხედავად, ვინაიდან საკუთარ სფეროში, საპრეტენზიო კომისიას აქვს შესასრულებლად სავალდებულო გადაწყვეტილების მიღების უფლება, ეს უკანასკნელი მიჩნეული უნდა იქნეს ტრიბუნალად ადამიანის უფლებათა ევროპული კონვენციის მე-6 მუხლის პირველი პუნქტით. შესაბამისად, მას წარედგინება, მათ შორის გადაწყვეტილების მიღებისას კომპეტენტურობის მოთხოვნები, რაც ადამიანის უფლებათა ევროპული კონვენციის მე-6 მუხლის პირველი პუნქტის სიტყვებიდან „კანონის საფუძველზე შექმნილი ტრიბუნალი“ გამომდინარეობს. კონსტიტუციის მე-18 მუხლის პირველი პუნქტიდან გამომდინარე კომპეტენტურობის მოთხოვნა გამომდინარეობს სიტყვებიდან: „სამართლიანად განხილვა.“ კომპეტენტურობის მოთხოვნასთან დაკავშირებით მოვიხმობთ კონვენციის მე-6 მუხლის პირველ პუნქტთან მიმართებით ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლოს კიდევ ერთ გადაწყვეტილებას.

GUÐMUNDUR ANDRI ÁSTRÁÐSSON v. ICELAND (http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-206582) საქმეში ადამიანის უფლებათ ევროპულმა სასამართლომ განაცხადა: ტერმინი „ტრიბუნალი“ ასევე გულისხმობს იმას, რომ მის წევრები შერჩეული უნდა იყვნენ ცოდნის საფუძველზე. კერძოდ, ტრიბუნალის წევრები უნდა აკმაყოფილებდნენ განათლების და კეთილსინდისიერების მოთხოვნებს. ეს ატრიბუტი აუცილებელია ფუნქციების განსახორციელებლად ისეთ სახელმწიფოში, რაც კანონის უზენაესობაზე დგას (გადაწყვეტილების 220-ე პუნქტი). ამავე გადაწყვეტილების 222-ე მუხლში აღნიშნულია: ,,… რაც უფრო მაღალია კონკრეტული ინსტანცია, მით უფრო მაღალი უნდა იყოს კომპეტენტურობის მოთხოვნები… ცოდნაზე დაფუძნებული შერჩევა უზრუნველყოფს არა მარტო იმას, რომ მოსამართლეს აქვს უნარი სათანადოდ განახორციელოს მისი უფლებამოსილება, არამედ აუცილებელია იმისათვის, რომ არსებობდეს საზოგადოების ნდობა.”

ამგვარად, კონვენციის მე-6 მუხლის პირველი პუნქტში ჩაწერილი სიტყვიდან „კანონის საფუძველზე შექმნილი ტრიბუნალი“ და კონსტიტუციის მე-18 მუხლის პირველი პუნქტიდან გამომდინარეობს მოთხოვნა იმასთან დაკავშირებით, რომ კონკრეტულ ადმინისტრაციულ ორგანოში მოხელის შერჩევა უნდა მოხდეს იმ ცოდნის საფუძველზე, რაც აუცილებელია კონკრეტულ საკითხზე გადაწყვეტილების მისაღებად. სადავო ნორმების შემთხვევაში ეს მოთხოვნა არ არის დაკმაყოფილებული, საპრეტენზიო კომისიის წევრებად ინიშნებიან ადამიანები, რომელთაც თავად არა აქვთ განათლება, შეაფასონ ის სფერო, სადაც საჯარო მოხელეს უწევს თავისი უფლებამოსილების განხორციელება. ამასთან, ევროპული სასამართლოს მიდგომით, კომპეტენტურობის მოთხოვნები განსაკუთრებით მკაცრია, რაც უფრო მაღალი ინსტანციის ორგანოსთან გვაქვს საქმე. მოცემულ შემთხვევაშიც საპრეტენზიო კომისია არის საბოლოო ინსტანციის ადმინისტრაციული ორგანო, შესაბამისად, ადამიანის უფლებათა ევროპული სამართლის შესაბამისად, აღნიშნულ კომისიას წარედგინა კვალიფიციურობის უფრო მაღალი მოთხოვნები ვიდრე ქვემდგომ ადმინისტრაციულ ორგანოს. სადავო ნორმით კი შესაძლებელია, კომისიის წევრს არ ჰქონდეს კონკრეტული საკითხის გადაწყვეტის კომპეტენცია, არამცთუ ამ ორგანოს წარმომადგენლების კომპეტენცია იყოს უფრო მაღალი, ვიდრე საჯარო მოხელის თავდაპირველი შემფასებლების კომპეტენციაა.

ამგვარად, კონსტიტუციის მე-18 მუხლის პირველი პუნქტის თანახმად, ორგანო, რომელსაც აქვს ვალდებულება დადგენილი პროცედურების დაცვით მიიღოს საბოლოო გადაწყვეტილება, მოეთხოვება, იყოს კომპეტენტური მის კომპეტენციაში მოქცეული საკითხის გადასაწყვეტად. ეს მოთხოვნა ეფუძნება შეცდომის დაშვების და არასწორის გადაწყვეტილების მიღების თავიდან აცილებას, რითაც დაზიანება მოქალაქის უფლებები, მოცემულ შემთხვევაში, საქართველოს კონსტიტუციის 25-ე მუხლს პირველი პუნქტით გარანტირებული საქართველოს მოქალაქის უფლება შეინარჩუნოს თანამდებობა საჯარო სამსახურში. მართალია, საპრეტენზიო კომისია არის ადმინისტრაციული გასაჩივრების საბოლოო საშუალება, ამის მიუხედავად, მისი გადაწყვეტილებები წარმოადგენს სასამართლო კონტროლის საგანს. რამდენად შესაძლებელია სასამართლომ აღმოფხვრას საპრეტენზიო კომისიის მიერ დაშვებული შეცდომები, ამაზე საუბარი გვექნება შემდეგ თავში.

3) სასამართლო კონტროლის ფარგლები საპრეტენზიო კომისიის გადაწყვეტილებაზე

იმისათვის, რომ გავარკვიოთ, რამდენად შეუძლია სასამართლოს, თითოეულ შემთხვევაში, აღმოფხვრას ადმინისტრაციული ორგანოს, მოცემულ შემთხვევაში, საპრეტენზიო კომისიის შეცდომები, უნდა განვიხილოთ, დისკრეციული უფლებამოსილების ცნება. ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ დისკრეციული ორგანოს ფარგლებში მიღებული გადაწყვეტილებები არ ექვემდებარება მკაცრ სასამართლო კონტროლს. მოცემულ შემთხვევაში სახეზეა რეგიონული განვითარების და ინფრასტრუქტურის სამინისტროს მიერ დისკრეციული უფლებამოსილების განხორციელება.

დისკრეციული უფლებამოსილების ცნება განსაზღვრულია ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის მე-2 მუხლის პირველი ნაწილის „ლ“ ქვეპუნქტით: დისკრეციული უფლებამოსილება არის უფლებამოსილება, რომელიც ადმინისტრაციულ ორგანოს ან თანამდებობის პირს ანიჭებს თავისუფლებას საჯარო და კერძო ინტერესების დაცვის საფუძველზე კანონმდებლობის შესაბამისი რამდენიმე გადაწყვეტილებიდან შეარჩიოს ყველაზე მისაღები გადაწყვეტილება;”

ამგვარად, დისკრეციული უფლებამოსილება ნიშნავს ადმინისტრაციული ორგანოს თავისუფლებას მიიღოს გადაწყვეტილება, რასაც ის მიზანშეწონილად მიიჩნევს. დისკრეციული უფლებამოსილება ადმინისტრაციულ ორგანოს არა აქვს მაშინ, როდესაც პარლამენტი აღმასრულებელ ხელისუფლებას იმპერატიული საკანონმდებლო ნორმით ზუსტად სთხოვს კონკრეტული ქმედების განხორციელებას, რომლის შეუსრულებლობა უზრუნველყოფილია ადმინისტრაციული იურისდიქციის სასამართლოს მხრიდან იძულებით. დისკრეციულ უფლებამოსილებასთან გვაქვს საქმე, როცა ადმინისტრაციული ორგანოს საქმიანობის კონკრეტულ ასპექტს არეგულირებს არა იმპერატიული, არამედ დისპოზიციური ნორმა. დისპოზიციური ნორმის არსებობის შემთხვევაში ადმინისტრაციულ ორგანოს აქვს ორი ან რამდენიმე ალტერნატივა და ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ ერთ-ერთი ალტერნატივის არჩევა, თუკი დაცულია საჯარო და კერძო ინტერესებს შორის ბალანსი, ვერ იქნება მკაცრი სასამართლო კონტროლის საგანი. არსებობს დისკრეციული უფლებამოსილების განხორციელების სხვა შემთხვევაც, როცა კანონი არის ბუნდოვანი, არსებობს მისი სხვადასხვანაირად წაკითხვის და გამოყენების შესაძლებლობა, ამით ადმინისტრაციულ ორგანოს ეძლევა თავისუფლება, საკანონმდებლო ნორმა წაიკითხოს და გამოიყენოს იმ შინაარსით, რასაც მიზანშეწონილად მიიჩნევს. ამ თავისუფლებით სარგებლობა ვერ იქნება მკაცრი სასამართლო ზედამხედველობის საგანი თუკი არ დადასტურდება, რომ ადმინისტრაციულმა ორგანომ არ დაიცვა სათანადო ბალანსი საჯარო და კერძო ინტერესებს. თუკი ადმინისტრაციულმა ორგანომ დაიცვა ბალანსი ორ ინტერესს შორის, ინდივიდუალურ ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტში ფაქტობრივი გარემოებების მითითებითაც დაასაბუთა გადაწყვეტილება, სასამართლო კონტროლი მოცემულ შემთხვევაში, არაფერს არ ცვლის. თუკი ინტერესებს სათანადოდ აბალანსებს, ადმინისტრაციული ორგანო ვერ იქნება პასუხისმგებელი სასამართლოს წინაშე, იმის გამო, რომ მან აირჩია ორაზროვანი საკანონმდებლო ნორმის ერთი ნორმატიული შინაარსი და უარი თქვა სხვა შინაარსით ნორმის გამოყენებაზე.

ადმინისტრაციული ორგანოს დისკრეციულ უფლებამოსილებასთან დაკავშირებით კლასიკურ მაგალითს წარმოადგენს ამერიკის უზენაესი სასამართლოს გადაწყვეტილება Chevron U.S.A., Inc. v. Natural Resources Defense Council, Inc. https://www.law.cornell.edu/supremecourt/text/467/837 ამ საქმეში ფაქტობრივ გარემოებას წარმოადგენდა ის, რომ „სუფთა ჰაერის შესახებ“ კანონით, აკრძალული იყო წყაროდან 10 000 ტონაზე მეტი გამონაბოლქვის ჰაერში გაშვება „სტაციონარული საშუალებიდან.“ კანონი არ განმარტავდა, რას ნიშნავდა „სტაციონარული საშუალება.“ კარტერის პერიოდის გარემოს დაცვის სააგენტომ გარემოს დაცვის ინტერესებს მინიჭა უპირატესობა ბიზნესის ინტერესებთან შედარებით და სტაციონარული საშუალებები განმარტა, როგორც ქარხნის ნებისმიერი დანადგარი, რომელიც გამოყოფდა გამონაბოლქვს. ქარხანას მოეთხოვებოდა ნებისმიერი ასეთი დანადგარის დასამონტაჟებლად აეღო ნებართვა. ხელისუფლებაში რეიგანის მოსვლის შემდეგ, გარემოს დაცვის სააგენტომ გადაწყვიტა ბალანსი ბიზნესის ინტერესების სასარგებლოდ გადაეხარა, ამიტომ „სტაციონარული საშუალებაში“ მოიაზრა არა ქარხნის კონკრეტული დანადგარი არამედ მთლიანად ქარხანა. ეს უკანასკნელი გათავისუფლდა ახალი დანადგარის დამონტაჟების შემთხვევაში ნებართვის მოპოვების ვალდებულებისაგან, თუკი ამ დანადგარის მონტაჟის მიუხედავად, ქარხნის გამონაბოლქვი არ აღემატებოდა 10 000 ტონას. გარემოს დამცველმა ორგანიზაციებმა კანონის ახალი განმარტება გაასაჩივრეს აშშ-ს უზენაეს სასამართლოში. ამ საქმეზე აშშ-ს უზენაესმა სასამართლომ შექმნა ადმინისტრაციული ორგანოს დისკრეციის კონცეფცია, რომელიც შევრონის ტესტის სახელით არის ცნობილი, ამით კი ძალაში დატოვა რეიგანის ადმინისტრაციის მიერ კანონის ახლებური განმარტება.

აშშ-ს უზენაესმა სასამართლომ განაცხადა:

„როდესაც სასამართლოში დავის საგანს წარმოადგენს იმ ორგანოს მიერ კანონის განმარტება, რომელსაც ეკისრება ამ კანონის აღსრულების ვალდებულება, პირველი კითხვა, რაც სასამართლომ უნდა დასვას: არის თუ არა საკითხი კანონით მკაფიოდ განსაზღვრული. თუ კანონმდებლის ნება ნათელია, დავა ამით მთავრდება. როგორც სასამართლომ, ისე ადმინისტრაციულმა ორგანომ უნდა შეასრულონ კანონში გამოხატული კანონმდებლის არაორაზროვანი ნება. მაშინ როცა სასამართლო დაადგენს, რომ კანონში კონკრეტული საკითხი არ არის გადაწყვეტილი, სასამართლო ადმინისტრაციულ ორგანოს თავს ვერ მოახვევს კანონის მისეულ წაკითხვას. როცა კანონი დუმს ან იძლევა კონკრეტულ საკითხზე ორაზროვან პასუხს, სასამართლომ უნდა დაადგინოს, ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ კანონის განმარტების შემოთავაზებული ვერსია რამდენად დასაშვებია.

ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ კანონის აღსრულება მოიცავს ისეთი პოლიტიკის შემუშავებას, რომლითაც მოხდება კანონმდებლის მიერ პირდაპირ ან არაპირდაპირ დატოვებული ხარვეზების შევსება. თუკი კანონმდებელმა განზრახ დატოვა ხარვეზი კანონში, ეს ნიშნავს რომ ადგილი აქვს უფლებამოსილების ადმინისტრაციულ ორგანოზე დელეგირებას, რომელმაც ნათელი უნდა მოჰფინოს, კანონმდებლის მიერ ბუნდოვნად დატოვებულ საკითხს. აღმასრულებელი ხელისუფლების მიერ საკითხის ამგვარი რეგულირება წონადია სასამართლოსათვის, თუ ის არ იქნება თვითნებური, კაპრიზული და აშკარად კანონსაწინააღმდეგო. ზოგჯერ კანონმდებლის მიერ საკითხის გადაწყვეტის უფლებამოსილების აღმასრულებელი ხელისუფლებაზე დელეგირება არაპირდაპირია. ასეთ შემთხვევაში სასამართლომ არ უნდა მოახვიოს თავს აღმასრულებელ ხელისუფლებას კანონის წაკითხვის მისეული ვერსია, თუკი ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ კანონის განმარტება გონივრულია.“

ამგვარად, ამ გადაწყვეტილებიდანაც ჩანს, რომ როდესაც ადმინისტრაციული ორგანო მოქმედებს დისკრეციული უფლებამოსილების ფარგლებში, სათანადოდ იცავს საჯარო და კერძო ინტერესებს შორის ბალანსს, სასამართლოს მაკონტროლებელი ფუნქცია მკვეთრად შეზღუდულია. ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის მე-6 მუხლის პირველი ნაწილის თანახმად, „თუ ადმინისტრაციულ ორგანოს რომელიმე საკითხის გადასაწყვეტად მინიჭებული აქვს დისკრეციული უფლებამოსილება, იგი ვალდებულია ეს უფლებამოსილება განახორციელოს კანონით დადგენილ ფარგლებში.“ ამავე მუხლის მეორე ნაწილის თანახმად, „დისკრეციული უფლებამოსილების განხორციელებისას გამოცემული ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტით გათვალისწინებულმა ზომებმა არ შეიძლება გამოიწვიოს პირის კანონიერი უფლებებისა და ინტერესების დაუსაბუთებელი შეზღუდვა.“

ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის მე-7 მუხლის პირველი ნაწილის თანახმად, დისკრეციული უფლებამოსილების განხორციელებისას არ შეიძლება გამოიცეს ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტი, თუ პირის კანონით დაცული უფლებებისა და ინტერესებისათვის მიყენებული ზიანი არსებითად აღემატება იმ სიკეთეს, რომლის მისაღებადაც იგი გამოიცა. ამავე მუხლის მე-2 ნაწილის თანახმად, დისკრეციული უფლებამოსილების განხორციელებისას გამოცემული ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტით გათვალისწინებულმა ზომებმა არ შეიძლება გამოიწვიოს პირის კანონიერი უფლებებისა და ინტერესების დაუსაბუთებელი შეზღუდვა.”

ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის 53-ე მუხლის მე-4 ნაწილის თანახმად, თუ ადმინისტრაციული ორგანო ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცემისას მოქმედებდა დისკრეციული უფლებამოსილების ფარგლებში, წერილობით დასაბუთებაში მიეთითება ყველა ის ფაქტობრივი გარემოება, რომელსაც არსებითი მნიშვნელობა ჰქონდა ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცემისას.

ამგვარად, დისკრეციული უფლებამოსილების განხორციელებისას, ადმინისტრაციული იურისდიქციის სასამართლოს კონტროლი ადმინისტრაციული ორგანოს მიმართ შეზღუდულია. სასამართლოს ფუნქციას წარმოადგენს მხოლოდ სამი საკითხის გარკვევა:

1) კანონის მის მიერ შერჩეული წაკითხვით ხომ არ გასცდა ადმინისტრაციული ორგანო დისკრეციის ფარგლებს ან ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ კანონის წაკითხვის ვერსიამ ხომ არ გამოიწვია ადამიანის უფლებების დაუსაბუთებელი შეზღუდვა;

2) რამდენად დაიცვა საჯარო დაწესებულებამ ბალანსი საჯარო და კერძო ინტერესებს შორის.

3) გამოიკვლია თუ არა ადმინისტრაციულმა ორგანომ დისკრეციული უფლებამოსილების ფარგლებში მიღებული საკითხის გადასაწყვეტად ყველა არსებითი გარემოება და ასახა თუ არა ეს ფაქტობრივი გარემოებები გადაწყვეტილებაში

თუკი ეს მოთხოვნები დაცულია, სასამართლო ძალაში დატოვებს ადმინისტრაციული ორგანოს დისკრეციული უფლებამოსილების ფარგლებში მიღებულ გადაწყვეტილებას. ამგვარად, როდესაც საქმე ეხება ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ დისკრეციული უფლებამოსილების ფარგლებში მიღებულ გადაწყვეტილებას, სასამართლო კონტროლის ფარგლები მნიშვნელოვნად შეზღუდულია იმისათვის, რომ ადმინისტრაციული ორგანოს, ამ შემთხვევაში საპრეტენზიო კომისიის შეცდომები იქნას აღმოფხვრილი.

უფრო მეტიც, კონკრეტულ სფეროში კანონმდებლის მიერ ადმინისტრაციული ორგანოსათვის დისკრეციული უფლებამოსილების მინიჭება ეფუძნება პრეზუმფციას, რომ ადმინისტრაციული ორგანო ყველაზე კომპეტენტურია გადაწყვიტოს კონკრეტული საკითხი. სწორედ ამით აიხსნება ის, რომ პარლამენტი კანონში წერს ზოგად ფრაზებს, რათა მისი ცოდნის, კომპეტენციის და გამოცდილების გათვალისწინებით ამ ჩანაწერს კონკრეტული შინაარსი შესძინოს ადმინისტრაციულმა ორგანომ, ხოლო სასამართლო ვალდებულია, პატივი სცეს ადმინისტრაციულ ორგანოში აკუმულირებულ აღნიშნულ ცოდნას.

აშშ-ს უზენაესმა სასამართლომ 2019 წელს Smith v. Berryhill https://www.supremecourt.gov/opinions/18pdf/17-1606_868c.pdf საქმეზე მიღებულ გადაწყვეტილებაში ასევე განაცხადა: „ადმინისტრაციული აქტების ძალაში დატოვების ან გაუქმების მიზნით სასამართლოს არა აქვს უფლება შეიჭრას ისეთ სფეროში, რომლის რეგულირების უფლება კანონმდებელმა ექსკლუზიურად ადმინისტრაციულ ორგანოს მიანიჭა. უზენაესი სასამართლოს საქმეები შეეხება ადმინისტრაციული გასაჩივრების მექანიზმის ამოწურვას, რაც ადასტურებს იმ ზოგადი პრინციპის მართებულობას, რომლის მიხედვითაც ადმინისტრაციულ ორგანოში საბოლოო გადაწყვეტილების მიღებაზე უფლებამოსილ სუბიექტს უნდა მიეცეს საკითხის მატერიალურ სამართლებრივ ასპექტებზე მსჯელობის შესაძლებლობა. ადმინისტრაციულ ორგანოს აქვს ექსპერტიზა იმისა, თუ როგორ გამოიყენოს მისი რეგულაციები. ამის გამო, ადმინისტრაციულ ორგანოს უნდა მიეცეს შესაძლებლობა კონკრეტული ფაქტობრივი გარემოებების არსებობისას გამოიყენოს საკუთარი რეგულაციები. გასაჩივრების საშუალებათა ამოწურვა მიზნად ისახავს, ადმინისტრაციულ პროცესში სასამართლოს ნაადრევი ჩარევის თავიდან აცილებას. ეს კი ადმინისტრაციულ ორგანოს შესაძლებლობას აძლევს გამოასწოროს მისივე დაშვებული შეცდომები. ადმინისტრაციული გასაჩივრების საშუალებების ამოწურვა ასევე შესაძლებლობას აძლევს როგორც სასამართლოს, ისევე მოსარჩელეს გამოიყენოს კონკრეტულ სფეროში ადმინისტრაციული ორგანოს ცოდნა და გამოცდილება. ადმინისტრაციული წარმოება ქმნის საკმარის მასალას იმისათვის, რომ მოგვიანებით განხორციელდეს სასამართლო კონტროლი.“

ამგვარად, დისკრეციული უფლებამოსილების განხორციელებისას მოქმედებს პრეზუმფცია, რომ ადმინისტრაციულ ორგანოს, განსაკუთრებით კი მის საბოლოო ინსტანციას, აქვს სათანადო ცოდნა და გამოცდილება მისი დისკრეციული უფლებამოსილების განსახორციელებლად. ადმინისტრაციული ორგანოში მუშაობენ სპეციალური ცოდნის მქონე პირები: ფიზიკოსები, ეკონომისტები, ქიმიკოსები, ნარკოლოგები, რომელთა ცოდნასაც ეფუძნება ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტები. მათი ცოდნა იმსახურებს სათანადო პატივისცემას საერთო სასამართლოს მხრიდან, ვინაიდან მოსამართლეები თავადაც იურისტები არიან და ვერ ჩაანაცვლებენ ამგვარი სპეციალურ ცოდნის მქონე პირებს. იმ შემთხვევაშიც კი, თუკი მოსამართლეს წარედგინება მტკიცებულება, რაც აქარწყლებს იმგვარი სპეციალური ცოდნის მართებულობას, რასაც ეფუძნება ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტი, ამ შემთხვევაში ადმინისტრაციულ საპროცესო კოდექსის 33-ე მუხლით, სასამართლო ბათილად ცნობს ამგვარ ადმინისტრაციულ სამართლებრივ აქტს და ავალებს ადმინისტრაციულ ორგანოს ახალი ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცემას. ადმინისტრაციულ საპროცესო კოდექსის 33-ე მუხლის მე-2 ნაწილის თანახმად, სასამართლოს არა აქვს უფლება თავისი გადაწყვეტილებით მოაწესრიგოს საკითხი, რაც განეკუთვნება ადმინისტრაციული ორგანოს დისკრეციულ უფლებამოსილებას. დისკრეციული უფლებამოსილების ფარგლებში მიღებული ინდივიდუალურ-სამართლებრივი აქტის ბათილად ცნობის შემთხვევაში ყველა შემთხვევაში საქმე სასამართლომ ადმინისტრაციულ ორგანოს უნდა დაუბრუნოს და ამის შემდეგ, კვლავაც დღის წესრიგში დადგება ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ საქმეზე კვალიფიციური და ცოდნაზე დაფუძნებული გადაწყვეტილების მიღების აუცილებლობა. თუკი საპრეტენზიო კომისია სასამართლოს მიერ საქმის დაბრუნების შემდეგაც არ იქნება დაკომპლექტებული სფეროს ექსპერტებით, მოსარჩელის მიერ სასამართლოში საქმის მოგებაც და ზოგადად სასამართლო კონტროლი აზრს დაკარგავს. სადავო ნორმების გამო ეს ასეც იქნება.

ამგვარად, საერთო სასამართლო ძალიან ვიწრო შემთხვევებში ცნობს დისკრეციული უფლებამოსილების ფარგლებში მიღებულ ინდივიდუალურ ადმინისტრაციულ-სამართლებრივ აქტებს ბათილად. იმ შემთხვევაშიც კი თუ სასამართლომ გადაწყვეტილების მიმღები პირის არაკვალიფიციურობის მოტივით ბათილად სცნო ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტს, საბოლოო გადაწყვეტილება დისკრეციული უფლებამოსილების ფარგლებში მოქცეულ საკითხზე, ისევ იმ ორგანომ უნდა მიიღოს, რომელსაც სადავო ნორმით არ მოეთხოვება იყოს იმ სფეროს ექსპერტი, რაშიც აფასებს საჯარო მოხელეს. შესაბამისად, შეიძლება ითქვას, რომ მოხელის შეფასებისას კომისიის ან საამისოდ უფლებამოსილების მქონე პირის მიერ არაკომპეტენტურობის გამო დაშვებული შეცდომის გამოსწორების საშუალება ვერ იქნება სასამართლო კონტროლის არსებობა.

4) ლეგიტიმური მიზანი

ადმინისტრაციული ორგანოს წინაშე საქმის სამართლიანი განხილვა არ არის აბსოლუტური უფლება, მათ შორის მისი ის კომპონენტი, რომელიც ითვალისწინებს საქმის განხილვას კომპეტენტური საჯარო მოხელის მიერ. ამის მიუხედავად, მოსარჩელე ვერ ხედავს, რატომ თქვა უარი, მოცემულ შემთხვევაში, მთავრობამ და რეგიონული განვითარებისა და ინფრასტრუქტურის სამინისტრომ სადავო ნორმებში იმგვარი გარანტიის ჩადებაზე, რომლითაც სავალდებულო იქნებოდა მოხელის შეფასებისას თუნდაც ერთი შემფასებელი ყოფილიყო იმ სფეროს სპეციალისტი, რომელშიც მოხელეს ეკისრება საჯარო სამართლებრივი უფლებამოსილების განხორციელება. საჯარო დაწესებულებისათვის არავითარ ფინანსურ და ადამიანურ ტვირთს არ წარმოადგენს საპრეტენზიო კომისიაში, თუნდაც ერთჯერადად შეიყვანოს სფეროს მცოდნე თუნდაც ერთი პირი. ამით არ ხდება საჯარო მოხელის სამუშაო ტვირთის მნიშვნელოვანი ზრდა და არც ადმინისტრაციულ ორგანოს ეკისრება მნიშვნელოვანი ფინანსური ტვირთი.

საკონსტიტუციო სასამართლომ საქმეზე ოგანეს დარბინიანი, რუდოლფ დარბინიანი, სუსანნა ჟამკოციანი და სომხეთის მოქალაქეები - მილენა ბარსეღიანი და ლენა ბარსეღიანი საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ 2014 წლის 12 სექტემბრისN2/3/540 გადაწყვეტილების 24-ე პუნქტის თანახმად: „ლეგიტიმური მიზნის არარსებობის პირობებში, ადამიანის უფლებაში ნებისმიერი ჩარევა თვითნებურ ხასიათს ატარებს და უფლების შეზღუდვა საფუძველშივე გაუმართლებელი, არაკონსტიტუციურია.“

ამგვარად, ლეგიტიმური მიზნის არასებობის პირობებში სადავო ნორმები ეწინააღმდეგება კონსტიტუციის მე-18 მუხლის პირველ პუნქტს.

5) სადავო ნორმების შესაბამისობა კონსტიტუციის 25-ე მუხლის პირველი პუნქტის მეორე წინადადებასთან

საქართველოს კონსტიტუციის 25-ე მუხლის პირველი პუნქტის მეორე წინადადების თანახმად, „საჯარო სამსახურის პირობები განისაზღვრება კანონით.“ საკონსტიტუციო სასამართლომ „მთვარისა კევლიშვილი, ნაზი დოთიაშვილი და მარინა გლოველი საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ მიღებული გადაწყვეტილების მეორე თავის მე-13 პუნქტში აღნიშნა: „აღნიშნული დანაწესი მოიცავს სახელმწიფო სამსახურში საქმიანობის შეუფერხებელი განხორციელების სხვადასხვა უფლებრივ კომპონენტს, მათ შორის, სამსახურიდან დაუსაბუთებელი გათავისუფლებისგან დაცვის გარანტიას.“

საჯარო მოხელის შეფასება გავლენას ახდენს საჯარო სამსახურში საქმიანობის შეუფერხებელ განხორციელებაზე. „საჯარო სამსახურის შესახებ“ კანონის 107-ე მუხლის „ვ“ ქვეპუნქტის თანახმად, მოხელის სამსახურიდან სავალდებულო გათავისუფლების საფუძველია, ზედიზედ ორჯერ მისი არადამაკმაყოფილებელი შეფასება. ამგვარად, თუკი არ იქნება საჯარო მოხელის კვალიფიციური შეფასების შესაძლებლობა, ამით მოხდება საჯარო მოხელის სამსახურიდან დაუსაბუთებელი გათავისუფლება.

საკონსტიტუციო სასამართლომ საქმეზე ნათია იმნაძე საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ მიღებული გადაწყვეტილების მეორე თავის მე-5 პუნქტში განაცხადა: კონსტიტუციის ხსენებული დებულებით (25-ე მუხლი) დაცული სფეროდან სამსახურიდან დაუსაბუთებლად გათავისუფლებისაგან დაცვისათვის მნიშვნელოვან პროცესუალურ გარანტიათა სრულად ამორიცხვა, მის მიღმა დატოვებდა ნორმებს, რომლებსაც რეალურად გააჩნია უფლების ხელყოფის რესურსი. არასათანადოდ რეგლამენტირებულ ადმინისტრაციულ წარმოებას, შესაძლოა შედეგად მოჰყვეს მოხელის სამსახურიდან დაუსაბუთებელი გათავისუფლება. შესაბამისად, არსებობს საჯარო მოხელის თანამდებობიდან გათავისუფლებისათვის დადგენილი პროცედურის საქართველოს კონსტიტუციის 25-ე მუხლთან მიმართებით შესაბამისობის შეფასების საჭიროება.

ამავე გადაწყვეტილების მეორე თავის მე-6 პუნქტის თანახმად: „ზემოაღნიშნულიდან გამომდინარე, საქართველოს კონსტიტუციის 25-ე მოთხოვნას წარმოადგენს, რომ თითოეული საჯარო მოხელე უზრუნველყოფილი იყოს იმ მინიმალური პროცედურული გარანტიებით, რომლებიც აუცილებელი და საკმარისია მისი თანამდებობიდან დაუსაბუთებელი გათავისუფლების თავიდან ასაცილებლად.“

საჯარო მოხელის უფლება, მისი უნარების შეფასებასთან დაკავშირებით, საბოლოო გადაწყვეტილება მიიღოს იმგვარმა პირმა, რომელსაც აქვს სათანადო ცოდნა და კვალიფიკაცია შესაფასებელი საჯარო მოხელის მიერ შესრულებულ სამუშაოსთან, არის მინიმალური საპროცესო გარანტია, რომლითაც მომავალში თავიდან იქნება აცილებული საჯარო მოხელის თანამდებობიდან შეცდომით გათავისუფლება. კომისიის მიერ მოხელის ორჯერ არადამაკმაყოფილებლად შეფასება, არის მოხელის სამსახურიდან გათავისუფლების საფუძველი. ამიტომ მნიშვნელოვანია, რომ მოხელის უნარებთან დაკავშირებით გადაწყვეტილებებს იღებდნენ პირები, რომლებსაც მოხელის მუშაობის სპეციფიკასთან დაკავშირებით სათანადო ცოდნა გააჩნიათ. როგორც ზემოთ უკვე ვნახეთ, სადავო ნორმები არ შეიცავენ ამგვარ ვალდებულებას. უფრო მეტიც, იძლევა შესაძლებლობას, საბოლოო გადაწყვეტილების მიღება მოხელის შეფასებასთან დაკავშირებით, დაეკისროს ისეთ პირებს, რომლებსაც არა აქვთ კომპეტენცია, შეაფასონ მოხელის საქმიანობის სფერო. ეს უდავოდ არის მოხელისათვის დაცვის პროცესუალური საშუალების შეზღუდვა და შესაბამისად, კონსტიტუციის 25-ე მუხლის პირველი პუნქტის მეორე წინადადებით დაცულ უფლებაში ჩარევა.

როგორც ზემოთ აღინიშნა, მოსარჩელე მხარე ვერ ხედავს ლეგიტიმურ მიზანს, რის მისაღწევადაც სადავო ნორმით შეზღუდვა იქნა დაწესებული. ამის გამო, სადავო ნორმები ასევე ეწინააღმდეგება კონსტიტუციის 25-ე მუხლის პირველი პუნქტის მეორე წინადადების მოთხოვნებს.

ვითხოვთ, არაკონსტიტუციურად იქნეს ცნობილი სადავო ნორმების იმგვარი ნორმატიული შინაარსი, რაც არ ითვალისწინებს სფეროს მცოდნე პირების მიერ მოხელის შეფასებასთან დაკავშირებით საბოლოო გადაწყვეტილების მიღების შეფასების შესაძლებლობას.

6. კონსტიტუციური სარჩელით/წარდგინებით დაყენებული შუამდგომლობები

შუამდგომლობა სადავო ნორმის მოქმედების შეჩერების თაობაზე: არა

შუამდგომლობა პერსონალური მონაცემების დაფარვაზე: არა

შუამდგომლობა მოწმის/ექსპერტის/სპეციალისტის მოწვევაზე: არა

შუამდგომლობა/მოთხოვნა საქმის ზეპირი მოსმენის გარეშე განხილვის თაობაზე: არა

კანონმდებლობით გათვალისწინებული სხვა სახის შუამდგომლობა: არა