საქართველოს კონსტიტუციის 89–ე მუხლის პირველი პუნქტისა და "საკონსტიტუციო სასამართლოს შესახებ" საქართველოს ორგანული კანონის 39–ე მუხლის პირველი პუნქტის "ბ" ქვეპუნქტის თანახმად, საქართველოს სახალხო დამცველს უფლება აქვს სარჩელით მიმართოს საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს, თუ მას მიაჩნია რომ სადავო ნორმატიული აქტი არღვევს კონსტიტუციის მეორე თავით დაცულ უფლებებს. ამასთან, საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2007 წლის 4 დეკემბრის  #12/6/418 განჩინებაში აღნიშნულია, რომ "საქართველოს სახალხო დამცველს არ ევალება იმის მტკიცება, რომ კონკრეტულად რომელიმე პირის უფლებები უკვე დაირღვა ან მომავალში არსებობს ამის რეალური და გარდაუვალი საფრთხე."

აღნიშნულის გათვალისწინებით, საქართველოს სახალხო დამცველი კონსტიტუციური სარჩელის შეტანისთვის უფლებამოსილი სუბიექტია კონკრეტულ დარღვევაზე მითითების გარეშეც და აკმაყოფილებს  "საკონსტიტუციო სამართალწარმოების შესახებ" საქართველოს კანონის მე–16 მუხლით დადგენილ მოთხოვნას, რომ სარჩელი შეტანილი იქნეს უფლებამოსილი სუბიექტის მიერ.

წინამდებარე სარჩელი შინაარსობრივად და ფორმალურად შეესაბამება საქართველოს კანონმდებლობის სხვა მოთხოვნებსაც – საკითხი განსჯადია საკონსტიტუციო სასამართლოს მიერ და  სახელმწიფო სამსახურიდან პირის დაუსაბუთებელი გათავისუფლება გარანტირებულია საქართველოს კონსტიტუციით. შესაბამისად, არ არსებობს "საკონსტიტუციო სამართალწარმოების შესახებ" საქართველოს კანონის მე–18 მუხლით გათვალისწინებული არც ერთი საფუძველი სარჩელის განსახილველად არმიღებისთვის. ამავდროულად, სადავო აქტი შინაარსობრივად მიემართება კონსტიტუციის 29-ე და 42-ე მუხლებს.

დამატებით აღნიშვნის ღირსია სადავო აქტის საქართველოს კონსტიტუციის 42-ე მუხლის პირველ პუნქტთან მიმართება. როგორც ეს სახალხო დამცველის ბოლოდროინდელ სარჩელში (რომელიც შეეხებოდა საქართველოს სისხლის სამართლის კოდექსის 52-ე მუხლის მეორე ნაწილის სიტყვების კონსტიტუციურობას) იქნა აღნიშნული, ამ შემთხვევაში სახეზეა სადავო აქტის არაპირდაპირი მიმართება კონკრეტულ უფლებასთან.

ეს არის შემთხვევა, როდესაც კონკრეტული სადავო აქტი არ ახდენს სასამართლოზე წვდომის უფლების პირდაპირ შეზღუდვას, თუმცა პირს არ გააჩნია  სასამართლოსთვის მიმართვის გარანტია მოქმედი საპროცესო სამართლებრივი წესრიგიდან გამომდინარე.

სარჩელში წარმოდგენილი არგუმენტაციის ერთი ნაწილი ემყარება იმ მიდგომას, რომ ადგილობრივი თვითმმართველობის მოხელეების უფლების ბლანკეტური შეზღუდვა ეწინააღმდეგება სამართლიანი სასამართლოს უფლებას. არგუმენტაციის მიხედვით, სადავო აქტი განსაზღვრავს ინსტიტუტს, რომელიც მატერიალურ-სამართლებრივია თავისი შინაარსით, მაგრამ მისი საპროცესო რეალიზაცია შეუძლებელია მოქმედ საპროცესო-სამართლებრივ წესრიგში. აღნიშნული წარმოადგენს შემთხვევას, რომელიც უნდა გაუთანაბრდეს კონსტიტუციის 42-ე მუხლთან პირდაპირი მიმართების მქონე დებულების კონსტიტუციურობის შეფასებას (არაპირდაპირი მიმართება).

სარჩელის დასაბუთებაში წარმოდგენილია არგუმენტაცია, რომელიც ადასტურებს, რომ ადგილობრივი თვითმართველობის მოხელეთა უფლებამოსილების შეწყვეტის საპირისპიროდ არ არსებობს სასამართლოსთვის მიმართვის გარანტია. ანუ მოქმედ პროცედურულ-სამართლებრივ წესრიგში შეუძლებელია შეზღუდული უფლების საერთო სასამართლოს გზით რეალიზაცია, რაც უთანაბრდება სასამართლოსთვის მიმართვის ამკრძალავ პირდაპირ დებულებას.

თუკი საკონსტიტუციო სასამართლო არ მოახდენს სადავო აქტის კონსტიტუციურობის შეფასებას კონსტიტუციის 42-ე მუხლთან მიმართებით, თავისთავად შეიქმნება ე.წ. „ნაცრისფერი ზონა“ - დაურეგულირებელი სივრცე. რამაც შეიძლება შექმნას საფრთხე, კანონმდებელმა მიიღოს და დაადგინოს გარკვეული მატერიალური რეგულირებები მათი პროცედურული რეალიზაციის შესაძლებლობის გარეშე. ამ შემთხვევაში, საკონსტიტუციო სასამართლომ უნდა დაინახოს კონკრეტული მიმართება სასამართლოსთვის მიმართვის უფლებასა და სადავო აქტს - მატერიალურ სამართლებრივ ინსტიტუტს შორის. საწინააღმდეგო შემთხვევაში, შეუძლებელი ხდება კონსტიტუციით გარანტირებული უფლების რეალიზაცია პროცედურული ფორმის არარსებობის გამო და შესაბამისად, კონსტიტუციური დებულების პირდაპირი მოქმედებაც გამოირიცხება. 

სადავო აქტის შინაარსი

„საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონში ცვლილების შეტანის თაოაბზე“ 2014 წლის 5 თებერვლის საქართველოს კანონის პირველი მუხლის მე-2 პუნქტით საჯარო სამსახურის შესახებ საქართველოს კანონს დაემატა 134(4) -ე მუხლი, რომელიც შემდეგი შინაარსისაა:

„1. 2014 წლის ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების მორიგი არჩევნების შემდეგ ადგილობრივი თვითმმართველობის ყველა მოხელე ჩაითვლება დროებით მოვალეობის შემსრულებლად და ისინი უფლებამოსილებას განახორციელებენ შესაბამისი თანამდებობის კონკურსის წესით შევსებამდე.

2. ამ მუხლის პირველი პუნქტით გათვალისწინებულ თანამდებობებზე, რომლებიც, საქართველოს კანონმდებლობის თანახმად, კონკურსის წესით უნდა შეივსოს, პირი კონკურსის წესით უნდა დაინიშნოს არაუგვიანეს 2014 წლის ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების მორიგი არჩევნების შედეგების ოფიციალურად გამოცხადებიდან 120-ე დღისა.“

სადავო რეგულირებას წარმოადგენს ამ მუხლის პირველი პუნქტი, რომელიც პირდაპირ მიუთითებს, რომ 2014 წლის ადგილობრივი თვითმართველობის ორგანოების მორიგი არჩევნების შემდეგ მოხელეები:

•          ითვლებიან დროებითი მოვალეობის შემსრულებლად;

•          უფლებამოსილებას ახორციელებენ შესაბამისი თანამდებობის კონკურსის წესით შევსებამდე.

აღნიშნული რეგულირება უთანაბრდება საჯარო მოხელეთა თანამდებობიდან გათავისუფლებას, რადგან „საჯარო სამსახურის“ შესახებ საქართველოს კანონის 29-ე მუხლიდან გამომდინარე, საჯარო სამსახურში პირის დანიშვნა ხდება მხოლოდ კონკურსის საფუძველზე. დროებითი მოვალეობის შემსრულებლები წარმოადგენენ პირებს, რომლებიც კონკურსის გარეშე ინიშნებიან გარკვეული პერიოდით (30-ე მუხლი). ამავდროულად, „საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონის 134(4)-ე მუხლის მეორე პუნქტის მიხედვით, ყველა უფლებამოსილებაშეწყვეტილი მოხელის თანამდებობაზე კონკურსი ტარდება არჩევნების შედეგების გამოცხადებიდან არაუგვიანეს 120 დღისა. შესაბამისად, დროებითი მოვალეობის დაკისრება და ხელახალი კონკურსის ჩატარების ვალდებულება იწვევს ადგილობრივი თვითმართველობის მოხელეთა უფლებამოსილების შეწყვეტას.

სადავო რეგულირება მოცემულია „საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-16 თავში, რომელიც გარდამავალ დებულებებს ადგენს. ეს დებულება დროებითი ხასიათის ნორმაა, რომელსიც დროში განსაზღვრულ პერიოდში მოქმდებს და ინტერტემპორალურ ხასიათს ატარებს. ამავდროულად, აღნიშვნის ღირსია ის ფაქტი, რომ სადავო აქტში გამოყენებული ტერმინი „მოხელე“ გულისხმობს პირს, რომელიც ინიშნება ან აირჩევა სახაზინო დაწესებულების საშტატო (შტატით გათვალისწინებულ) თანამდებობაზე.

სადავო აქტის წინააღმდეგობა საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლთან მიმართებით

სადავო აქტი ეწინააღმდეგება საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის პირველ პუნქტს. დასაბუთების ამ ნაწილში წარმოდგენილი იქნება მსჯელობა საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლისა და ამ უფლებაში ჩარევისთვის დადგენილი ტესტის შესახებ. მსჯელობა წარმოდგენილი იქნება სამოქალაქო და პოლიტიკურ უფლებათა საერთაშორისო პაქტის 25-ე მუხლზე დაყრდნობითაც, რომელიც ანალოგიური შინაარსის გარანტიას ადგენს.

საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის პირველი პუნქტის მიხედვით, საქართველოს ყოველ მოქალაქეს უფლება აქვს დაიკავოს ნებისმიერი სახელმწიფო თანამდებობა, თუ იგი აკმაყოფილებს კანონმდებლობით დადგენილ მოთხოვნებს.  საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლომ 2014 წლის 27 თებერვლის #3/2/574 საოქმო ჩანაწერში განმარტა, რომ საჯარო მოხელეთა უფლებების შეზღუდვის შემთხვევაში რელევანტურია საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლი და ამ თვალსაზრისით მოახდინა მისი სამართალწარმოების პრაქტიკით დადგენილი სამართლებრივი განმარტებების კომპილაცია:

„საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის პირველი პუნქტი სპეციფიკურად უკავშირდება სახელმწიფო თანამდებობის დაკავების, საჯარო სამსახურის განხორციელების გარანტიებს“ (საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2014 წლის 19 თებერვლის საოქმო ჩანაწერი N1/1/569 საქმეზე „საქართველოს მოქალაქეები - დავით კანდელაკი, ნატალია დვალი, ზურაბ დავითაშვილი, ემზარ გოგუაძე, გიორგი მელაძე და მამუკა ფაჩუაშვილი საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II, 23 ). „მოცემული კონსტიტუციური წესრიგის პირობებში, მცდარი იქნებოდა შრომითი ურთიერთობის სრული სპექტრის კონსტიტუციის 30-ე მუხლით დაცულ სფეროში მოქცევა. ცალსახაა ის გარემოება, რომ კონსტიტუცია შრომითი ურთიერთობების გარკვეული სეგმენტის მოწესრიგებას, კერძოდ, საქმიანობას სახელმწიფო დაწესებულებებში, მიუხედავად იმისა, რომ აღნიშნული თავისი არსით წარმოადგენს შრომით საქმიანობას, უკავშირებს კონსტიტუციის 29-ე მუხლით დაცულ სფეროს“ (საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2013 წლის 27 დეკემბრის N2-9-556 საოქმო ჩანაწერი საქმეზე „საქართველოს მოქალაქე ია უჯმაჯურიძე საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-3). ამასთან, „ის გარემოება, რომ შრომითი საქმიანობის სპეციფიკური სეგმენტი დაცულია სპეციალურად კონსტიტუციის 29-ე მუხლით, გამორიცხავს ამ სეგმენტის დასაცავად კონსტიტუციის 30-ე მუხლზე აპელირების შესაძლებლობას.“ ,,იმ შემთხვევაში, როდესაც რომელიმე ერთი უფლების ცალკეული უფლებრივი კომპონენტისთვის კონსტიტუციით გათვალისწინებულია სპეციალური რეგულაცია, უფლებაში ჩარევის განსხვავებული შინაარსი და ფარგლები, ეჭვგარეშეა, რომ ასეთ დროს ამ უფლებაში ჩარევის კონსტიტუციურობა შესაძლებელია და უნდა შეფასდეს მხოლოდ მის მარეგულირებელ სპეციალურ ნორმასთან მიმართებით, წინააღმდეგ შემთხვევაში, შეუძლებელი იქნება კონსტიტუციურობის საკითხის სწორად გადაწყვეტა” (საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2008 წლის 19 დეკემბრის N1/7/454 განჩინება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქე ლევან სირბილაძე საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ”, II-4). „შესაბამისად, იმ შემთხვევაში, როდესაც შეზღუდვა მიემართება სახელმწიფო თანამდებობის დაკავების უფლებას, მისი შეფასება მოხდება კონსტიტუციის 29-ე და არა 30-ე მუხლთან მიმართებით“ (საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2014 წლის 19 თებერვლის საოქმო ჩანაწერი N1/1/569 საქმეზე „საქართველოს მოქალაქეები - დავით კანდელაკი, ნატალია დვალი, ზურაბ დავითაშვილი, ემზარ გოგუაძე, გიორგი მელაძე და მამუკა ფაჩუაშვილი საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II, 24).“

„საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-4 მუხლის შესაბამისად, ადგილობრივ თვითმმართველობაში დასაქმებული პირები წარმოადგენენ საჯარო მოხელეებს. საკონსტიტუციო სასამართლოს 2014 წლის 19 თებერვლის #1/1/569 საოქმო ჩანაწერით დადგინდა, რომ „წარმოადგენს თუ არა კონკრეტული თანამდებობა სახელმწიფო თანამდებობას  საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის მიზნებისთვის, ასევე ამ თანამდებობასთან დაკავშირებული კონსტიტუციური გარანტიის ფარგლების განსაზღვრა, ყოველ კონკრეტულ შემთხვევაში, განხორციელებული ან განსახორციელებლი სამსახურის შინაარსის, მისი სპეციფიკისა და საზოგადოებრივი მნიშვნელობის გათვალისწინებით შეფასდება“ (II, 25). საკონსტიტუციო სასამართლო მხედველობაში იღებს კონკრეტული სამსახურის დანიშნულებას, მის ბუნებას, კონკრეტული თანამდებობის პირების არჩევას, დანიშვნას და ზოგადად ორგანიზაციის სტატუსს და ბუნებას (2014 წლის 19 თებერვლის #1/1/569 საოქმო ჩანაწერი, II, 27).

„საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-4 მუხლის თანახმად, ადგილობრივ თვითმმართველობაში დასაქმებული პირები წარმოადგენენ საჯარო მოხელეებს. საქართველოს კანონმდებლობის შესაბამისად, ადგილობრივი თვითმმართველობის მოხელეები ახორციელებენ საჯარო უფლებამოსილებას ხელისუფლების ვერტიკალური დანაწილების პრინციპის გათვალისწინებით. ანუ, რეალურად, ადგილობრივი თვითმმართველობა ახორციელებს სახელმწიფო საქმიანობას საქართველოს კონსტიტუციის მე-3 მუხლისა და მე-71 თავით დადგენილი კომპეტენციათა დანაწილების პრინციპის გათვალისწინებით. შესაბამისად, „საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-4 მუხლის მეორე პუნქტით დადგენილი დიფერენცირება „სახელმწიფო მოსამსახურესა“ და „ადგილობრივი თვითმართველობის მოსამსახურეს“ შორის წარმოადგენს სპეციალურად ამ კონკრეტული საკანონმდებლო ურთიერთობისთვის მოქმედ მიზნობრივ ცნებებს, რომლებიც ვერ გამოდგებიან კონსტიტუციური დებულებების შინაარსის შესამცირებლად („მიზნობრივი“ და „ძირითადი“ ცნების შესახებ იხილეთ: საკონსტიტუციო სასამართლოს 2006 წლის 13 ივლისის #1/2/378 გადაწყვეტილება საქმეზე: „საქართველოს მოქალაქე ვალერი გელაშვილი საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ, IV). ზემოაღნიშნულიდან გამომდინარე, საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლში მოცემული ტერმინი „სახელმწიფო თანამდებობა“ თავის თავში გულისხმობს „ადგილობრივი თვითმმართველობის მოხელეებსაც (მოსამსახურეებსაც)“.

საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის დაცული სფერო გულისხობს ორ კომპონენტს - თანასწორი წვდომა საჯარო სამსახურზე და შესაბამისი გარანტიები საჯარო მოხელეთათვის. თითოეული კომპონენტის მიმართ მოქმედებს შეზღუდვის გამართლების განსხვავებული მიდგომა. თანასწორი წვდომა უნდა შეფასდეს რაციონალური დიფერენცირების ან მკაცრი ტესტის ფარგლებში, რომლებიც დადგენილია საკონსტიტუციო სასამართლოს სამართალწარმოების პრაქტიკით საქართველოს კონსტიტუციის მე-14 მუხლთან მიმართებით. საჯარო სამსახურის შესაბამისი გარანტიების შეზღუდვა ექცევა თანაზომიერების პრინციპის შეფასების ფარგლებში.

ამ სარჩელის მიზნებისთვის რელევანტურია საჯარო სამსახურში არსებული კონსტიტუციური გარანტიები, რომლებიც იმპლიციტურად არის დადგენილი კონსტიტუციის 29-ე მუხლში - კონკრეტულად ადგილობრივი თვითმართველობის ორგანოს მოხელეთა სამსახურიდან თვითნებური გათავისუფლება. საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლომ საქმეებში „ავთანდილ ჭაჭუა საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ (1998 წლის 3 ნოემბრის #2/80-9 გადაწყვეტილება) და „საქართველოს სახალხო დამცველი და საქართველოს მოქალაქე ქეთევან ბახტაძე საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“ (2004 წლის 28 ივნისის #1/3/209,276 გადაწყვეტილება) განაცხადა, რომ კონსტიტუციის 29-ე მუხლთან შეფასებას ექვემდებარება საჯარო მოხელის სამსახურიდან გათავისუფლება. ანუ, ამ შემთხვევაში აუცილებელია შესაბამისი კონსტიტუციური სტანდარტის დაცვა და მოხელეთა დაუსაბუთებელი და თვითნებული გათავისუფლება აკრძალულია.

სამოქალაქო და პოლიტიკურ უფლებათა საერთაშორისო პაქტის 25-ე მუხლის „c” პარაგრაფის მიხედვით, თითოეულ მოქალაქეს რაიმე დისკრიმინაციისა და დაუსაბუთებელი შეზღუდვების გარეშე უნდა ჰქონდეს უფლება და შესაძლებლობა თავის ქვეყანაში თანასწორ პირობებში შეეძლოს სახელმწიფოს სამსახურში შესვლა. ადამიანის უფლებათა კომიტეტის მიერ შემუშავებული #25 ზოგადი კომენტარის მიხედვით, ეს უფლება გულისხმობს, რომ დანიშვნა, დაწინაურება, უფლებამოსილების შეჩერება და გათავისუფლება უნდა ეფუძნებოდეს ობიექტურ და გონივრულ კრიტერიუმებს (პარ 23). იქვე მითითებულია, რომ საჯარო სამსახური უნდა იყოს პოლიტიკური ჩარევისა და წნეხისგან დამოუკიდებელი. პაქტის Travaux Preparatoires მიუთითებენ, რომ 25-ე მუხლის „c” პარაგრაფის მიზანი იყო საჯარო სამსახურში გარკვეულ პირთა ჯგუფის პრივილიგირებული მონოპოლიზაციის აკრძალვა (Marc J. Bossuyt, ‘Guide to the “Travaux Preparatoires” of the International Covenant of Civil and Political Rights’, Martinus Nijhoff Publishers, 1987).

საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს სამართალწარმოების პრაქტიკა და საერთაშორისო გამოცდილება ნათლად ადასტურებს, რომ სახელმწიფო მოსამსახურის სამსახურიდან გათვისუფლება ექვემდებარება სასამართლოს მიერ შემოწმებას. ამ შემთხვევაში საკონსტიტუციო სასამართლოს მსჯელობა უნდა დაეფუძნოს თანაზომიერების ტესტს, რომელიც გულისხმობს გამოყენებული საშუალების პროპორციულობას დასახულ ლეგიტიმურ მიზანთან მიმართებით. აღნიშნული გულისხმობს ადამიანის უფლებების იმაზე მეტად შეზღუდვის პრევენციას, ვიდრე ეს აუცილებელია კონკრეტული საჯარო მიზნის მისაღწევად. ამავდროულად, აღნიშვნის ღირსია ის ფაქტი, რომ უფლების შეზღუდვის მასშტაბი ზრდის ან ამცირებს სახელმწიფოს მიხედულების ზღვარს, დაარეგულიროს და მოაწესრიგოს საკითხი. შესაბამისად, კანონმდებლობით დადგენილი ბლანკეტური რეგულირება უფრო მეტ გამართლებას მოითხოვს სახელმწიფოს მხრიდან, ვიდრე კონკრეტული შინაარსის მატარებელი ნორმა. 

პირველ რიგში მნიშვნელოვანია განხორციელდეს სადავო აქტის ლეგიტიმური მიზნის იდენტიფიცირება. ამის ყველაზე კარგი საშუალებაა კანონპროექტის განმარტებით ბარათში მითითებული შესაბამისი მიზნების და ამოცანების წარმოჩენა.

სადავო სამართლებრივი აქტი მიღებულია „საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონში ცვლილებების შეტანის თაობაზე“ საქართველოს პარლამენტის 2014 წლის 5 თებერვლის #1971-IIს კანონით. ამ კანონის ტექსტის შინაარსში თავმოყრილია ორი კანონპროექტი, რომელიც თანდართული აქვს კონსტიტუციურ სარჩელს. პირველი მათგანი ეხებოდა ადგილობრივი თვითმართველობის მოხელეთა კონკურსის გადავადებას (საქართველოს სახალხო დამცველმა რეკომენდაციით მიმართა საქართველოს პარლამენტს და მოითხოვა ამ დებულების არ მიღება, რადგან კონკურსის გადავადება წარმოადგენდა კონსტიტუციის 29-ე მუხლით დაცული გარანტიის გაუმართლებელ შეზღუდვას).  მეორე კანონპროექტი ეხებოდა გარკვეული თანამდებობის პირთა მიმართ „საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონის დებულებათა მოქმედების გავრცელებას.

სადავო სამართლებრივი აქტი არცერთ კანონპროექტში არ ყოფილა მოქცეული და შესაბამისად, შეუძლებელია კანონპროექტის ავტორის მიერ დასახული ზუსტი მიზნის იდენტიფიცირება. ერთადერთი გამოსავალია ამ შემთხვევაში ლეგიტიმური მიზნის ვარაუდი, პრეზუმფცია.

სადავო სამართლებრივი აქტის პარალელურად, 2014 წლის 5 თებერვალს მიღებულ იქნა ორგანული კანონი „ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსი“, რომლითაც დადგენილ იქნა ადგილობრივი თვითმმართველობის საჯარო მოსამსახურეთა საშტატო რაოდენობის განსაზღვრის დროებითი წესი. კერძოდ, კოდექსის 156-ე მუხლის მიხედვით:

„1. გამგეობის/მერიის და საკრებულოს აპარატის საჯარო მოსამსახურეთა საშტატო ნუსხებით გათვალისწინებულ ადგილობრივი თვითმმართველობის საჯარო მოსამსახურეთა საშტატო რაოდენობაა არანაკლებ 30 ერთეულისა. ის არ უნდა აღემატებოდეს საჯარო მოსამსახურეთა აღნიშნული მინიმალური რაოდენობის (30 საშტატო ერთეული), შესაბამის საკრებულოში 2010 წლის ადგილობრივი თვითმმართველობის წარმომადგენლობითი ორგანოების არჩევნებისათვის დადგენილი მაჟორიტარული ოლქების რაოდენობის და თვითმმართველ ერთეულში რეგისტრირებულ ყოველ 500 ამომრჩეველზე 1 საშტატო ერთეულის დამატებით მიღებულ ჯამს.

2. მუნიციპალიტეტის შტატგარეშე მოსამსახურეთა რაოდენობა არ უნდა აღემატებოდეს გამგეობის/მერიის და საკრებულოს აპარატის საჯარო მოსამსახურეთა საშტატო რაოდენობის 10 პროცენტს. იმ თვითმმართველ ერთეულებში, სადაც საჯარო მოსამსახურეთა საშტატო რაოდენობის 10 პროცენტი 5 ერთეულზე ნაკლებია, შესაძლებელია შტატგარეშე მოსამსახურეთა რაოდენობის 5 ერთეულამდე გაზრდა.

3. გამგეობის/მერიის და საკრებულოს აპარატის საჯარო მოსამსახურეთა შრომის ანაზღაურების ხარჯები არ უნდა აღემატებოდეს მუნიციპალიტეტის ბიუჯეტით გათვალისწინებული ხარჯების 25 პროცენტს.

4. ამ მუხლის პირველი−მე-3 პუნქტების მოქმედება არ ვრცელდება თვითმმართველ ქალაქ თბილისზე, აგრეთვე ახალგორის, ერედვის, ქურთის, თიღვისა და აჟარის მუნიციპალიტეტებზე.“

ამ კანონის პირველი და მეოთხე პუნქტები ამოქმედდება 2014 წლის ადგილობრივი თვითმართველობის ორგანოების მორიგი არჩევნების შედეგების ოფიციალურად გამოცხადებიდან 120-ე დღეს, ხოლო მეორე და მესამე პუნქტები 2015 წლის 1 იანვრიდან.

ზემოაღნიშნული ნორმის მიღება და ზოგადად თვითმართველობის რეფორმა შეიძლება იყოს სადავო აქტის მიღების მიზეზი. სხვა საზოგადოებრივი აუცილებლობის იდენტიფიცირება შეუძლებელია ამ ეტაპზე სახალხო დამცველის მიერ. შესაბამისად, ლეგიტიმური საჯარო მიზანია თვითმართველობის რეფორმა და საშტატო ნუსხის განსაზღვრის დროებითი წესის ამოქმედება.

საქართველოს სახალხო დამცველის მოსაზრებით, სადავო სამართლებრივი აქტი არ შეესაბამება საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის პირველ პუნქტს და წარმოადგენს ამ დებულებით დაცული გარანტიის არათანაზომიერ შეზღუდვას შემდეგ მიზეზთა გამო:

•          სადავო აქტის არაკონსტიტუციურობის ერთ-ერთი საფუძველია ლეგიტიმური საჯარო მიზნის ჯეროვანება. ადგილობრივი თვითმართველობის კოდექსის 156-ე მუხლით დადგენილი წესი არის გარდამავალი დებულება, რომელიც მოქმედებს დროებით 2019 წლამდე. შემდგომ იმოქმედებს ზოგადი წესი, რომლის მიხედვითაც შესაბამისი საკრებულეობი დაამტკიცებენ საშტატო ნუსხას. გაუგებარია, რა დროებითი მიზეზი არსებობს, რომელიც განაპირობებს ამგვარი ლიმიტირებული და კონკრეტული ფარგლების დადგენას ადგილობრივი თვითმართველობის მოხელეთა საშტატო ნუსხის მიმართ, რომელიც 5 წლის შემდგომ აღარ იქნება. ამ შემთხვევაში ლეგიტიმური საჯარო მიზნის შინაარსი ბუნდოვანია.

•          „საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონის პროექტის მიხედვით, რომელიც ინიცირებულ იქნა 2013 წლის 27 ნოემბერს, განსაზღვრული იყო, რომ ადგილობრივი თვითმართველობის ორგანოებში მრავალი თანამშრომელი ასრულებდა მოვალეობას და არ იყო კონკურსის წესით დანიშნული. გაუგებარია, რატომ ხდება იმ პირთა უფლებამოსილების შეწყვეტა, რომლებიც დანიშნულნი არიან კონკურსის წესით და არ უქმდება ის საშტატო ერთეულები, რომლებიც ამ ეტაპისთვის ვაკანტურები არიან.

•          სადავო ნორმის არაკონსტიტუციურობის საფუძველია ასევე ის ფაქტი, რომ იგი ადგენს უფლების შეზღუდვას არამინიმალისტურ ღონისძიებას. ადგილობრივ თვითმართველობებში გარკვეული თანამდებობის პირები უკვე დანიშნულები არიან კონკურსის წესით. შესაბამისად, თუკი მოხელეთა რაოდენობა ახალი კანონმდებლობის შესაბამისად დადგენილი კვოტების ფარგლებთან უნდა მოვიდეს შესაბამისობაში, აღნიშნული შეიძლება განხორციელდეს საერთო სამსახურეობრივი ატესტაციის გზით, რომელიც შესაძლებელს გახდის მოხელეთა რანგირებას შესაბამისი პროფესიული უნარჩვევების მიხედვით. ანუ უფლების შეზღუდვა შესაძლებელია მინიმალური ღონისძიებით.

•          ადგილობრივი თვითმართველობის ყველა მოხელის თანამდებობიდან გათავისუფლება არ წარმოადგენს უფლების შეზღუდვის თანაზომიერ საშუალებას. „ადგილობრივი თვითმართველობის კოდექსით“ ყველა გამგეობის, მერიის და საკრებულოს აპარატის მიმართ დადგენილია მინიმუმ 30 საშტატო ერთეული, რომელიც შეიძლება გაიზარდოს დადგენილი რეგულირების შესაბამისად. თუკი კონკრეტულ თვითმართველობის ორგანოში დასაქმებულთა საერთო რაოდენობა შეესაბამება ამ რეგულაციას, რა საჭიროა ბლანკეტური დებულების მიღება და ყველა იმ პირის მიმართ გავრცელება, ვინც დანიშნულია კონკურსის წესით. ანუ სადავო აქტის არაკონსტიტუციურობის ერთ-ერთი საფუძველია ის ფაქტი, რომ შესაძლებელია უფლების შეზღუდვა ინდივიდუალურ საწყისებზე და არ არის აუცილებელი ბლანკეტური რეგულაციის მიღება;

ადგილობრივი თვითმართველობის მოხელეთა ბლანკეტური რეგულირებით გათავისუფლება სამსახურიდან, წარმოადგენს იმგვარ ღონისძიებას, რომელიც ეწინააღმდეგება კონსტიტუციას, რადგან ახდენს საჯარო სამსახურზე წვდომის გარანტიის არათანაზომიერ შეზღუდვას. ამავდროულად, ხელს უშლის საჯარო სამსახურის მოხელეთა კომპლექტაციის პროცესში პოლიტიკური გავლენის მინიმიზაციის რისკს. ადგილობრივი არჩევნები, ისევე როგორც ნებისმიერი სხვა სახელისუფლებლო ცვლილება, არ უნდა ახდენდეს საჯარო სამსახურის პროფესიული ნიშნით ჩამოყალიბებულ ნაწილზე გავლენას. 

სადავო აქტის წინააღმდეგობა საქართველოს კონსტიტუციის 42-ე მუხლის პირველ პუნქტთან მიმართებით

სადავო აქტი ასევე ეწინააღმდეგება საქართველოს კონსტიტუციის 42-ე მუხლის პირველ პუნქტსაც, რომლის მიხედვითაც, ყველას აქვს უფლება მიმართოს სასამართლოს თავის უფლებათა და თავისუფლებათა დასაცავად.  ეს საფუძველი წარმოადგენს არაკონსტიტუციურობის ცალკე მიზეზს და შესაბამისად, საკონსტიტუციო სასამართლომ მისი განხილვა უნდა მოახდინოს იმ შემთხვევაშიც კი, თუ დადგინდება, რომ სადავო აქტი ეწინააღმდეგება კონსტიტუციის 29-ე მუხლს. აღნიშნულის აუცილებლობა მომდინარეობს სამომავლოდ შესაძლო დამძლევი ნორმის მიღებისას საკანონმდებლო ორგანოს მიერ მხედველობაში მისაღებ საკითხთა გასათვალისწინებლად.

აღსანიშნავია, რომ უნგრეთის საკონსტიტუციო სასამართლოს 2011 წლის 18 თებერვლის გადაწყვეტილებით არაკონსტიტუციურად გამოცხადდა ერთ-ერთი კანონი, რომელიც იძლეოდა იმის შესაძლებლობას, რომ მომხდარიყო საჯარო მოხელის გათავისუფლება სამსახურიდან დასაბუთების გარეშე. სასამართლომ ხაზი გაუსვა იმ ფაქტს, რომ საჯარო სამსახური განსხვავდებოდა სხვა შრომითი ურთიერთობიდან მისი შინაარსით, რაც გულისხმობდა მხარეთა სახელშეკრულებო  თავისუფლების ნაკლებობას და სამართლებრივი ნორმებით საკითხის სრულ დარეგულირებას. ამ სამართლებრივი ურთიერთობის თვისობრივ მახასიათებლად იქნა მიჩნეული საჯარო სამსახურის სტაბილურობა, რაც გამოიხატება სახელმწიფო მოსამსახურის სამსახურიდან გათავისუფლების კრიტერიუმების განსაზღვრის აუცილებლობასა და ზემდგომი პირების თვითნებობის გამორიცხვაში. გათავისუფლებისას შესაბამისი მიზნების მითითება საკონსტიტუციო სასამართლოს მიერ შეფასდა, როგორც კონსტიტუციური მნიშვნელობის მქონე გარანტია. სასამართლომ განსაკუთრებული ყურადღება დაუთმო საკანონმდებლო ორგანოს უფლებამოსილებას, განსაზღვროს სახელმწიფო მოხელეთა თანამდებობიდან გათავისუფლების საფუძვლები კანონმდებლობით. სასამართლოს განცხადებით, კანონმა არ უნდა მისცეს განუსაზღვრელი უფლებამოსილება კონკრეტულ პირებს, გაათავისუფლონ საჯარო მოხელეები დაკავებული თანამდებობიდან. უნგრეთის საკონსტიტუციო სასამართლოს მოსაზრებით, საჯარო მოხელეთა დაუსაბუთებელი გათავისუფლების შესაძლებლობისას თავად საჯარო მოხელეთა მიუკერძოებლობის და ჯეროვანი საქმიანობის პრიციპები ილახება და საფრთხის ქვეშ დგება. საბოლოოდ, საკონსტიტუციო სასამართლომ სადავო რეგულირება არაკონსტიტუციურად ცნო, რადგანაც კანონმდებლობაში შესაბამისი გარანტიების ინკორპორირების გარეშე შეუძლებელი ხდებოდა სასამართლოსთვის მიმართვა და შესაძლო შელახული უფლების დაცვა. ანუ შესაძლო მტკიცების სტანდარტის არარსებობამ განაპირობა სამართლიანი სასამართლოს (სამოქალაქო სამართალწარმოების ნაწილი) უფლების დარღვევა.

ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლოს სამართალწარმოების პრაქტიკა უნგრეთის საკონსტიტუციო სასამართლოს პრეცედენტის მსგავსია. ევროპული სასამართლოს მიერ დადგენილი მიდგომის მიხედვით, საჯარო სამსახურიდან გათავისუფლება წარმოადგენს შრომით დავას, რომელიც ექცევა სამართლიანი სასამართლოს ინსტრუმენტული უფლების მოქმედების ქვეშ (Vilho Eskelinen and Others v. Finland). ეს გარანტია არ არის აბსოლუტური, მაგრამ შეზღუდვა არ უნდა იყოს იმ ოდენობის და ზომის, რომ აზრი გამოაცალოს უფლებას და მისი შინაარსი ფიქტიური გახადოს. თუკი კონკრეტული რეგულირება აძლევს პირს იმის უფლებას, რომ მან მიმართოს სასამართლოს მისი სამსახურიდან გათავისუფლების შემთხვევაში, არ შეიძლება იმგვარი რეგულირების მიღება, რომლითაც საბოლოოდ შეუძლებელი გახდება სამართალწარმოება. ადამიანის უფლებათა ევროპულმა სასამართლომ საქმეში K.M.C. v. Hungary დაადგინა დარღვევა, რადგან შესაძლებელი იყო მოხელეთა თანამდებობიდან გათავისუფლება მიზეზების მითითების გარეშე. ეს უკანასკნელი თავის მხრივ შეუძლებელს ხდიდა სასამართლოსთვის მიმართვას და საქმის განხილვას, რადგან დავის საგნის იდენტიფიცირება შეუძლებელი იყო.

ვენეციის კომისიის მოხსენებაში სამართლის უზენაესობის შესახებ მითითებულია, რომ სამართლის უზენაესობის პრინციპის ერთ-ერთი კომპონენტია სასამართლოზე წვდომის გარანტია (ხელმისაწვდომია ვებ-გვერდზე: <http://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2011)003rev-e> [ბოლოს ნანახია 2014 წლის 5 მარტს]).  საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს მიერ არაერთხელ მომხდარა კონსტიტუციური გარანტიების შეფასება სამართლის უზენაესობის პრინციპის პოზიციიდან.

საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2009 წლის 10 ნოემბრის #1/3/421,422 გადაწყვეტილებაში მითითებულია, რომ „უფლებებისა და თავისუფლებების არსებობისა და ეფექტური რეალიზებისთვის გადამწყვეტი მნიშვნელობა აქვს მათი სამართლებრივი დაცვის საშუალებების არსებობას. უფლება ის ლეგიტიმური ინტერესია, რომელიც ამართლებს დემოკრატიულ საზოგადოებაში სხვა პირის თავისუფლების შეზღუდვას. ხოლო კონკრეტული ინტერესის უფლებად განსაზღვრის შედეგი არის სწორედ ის, რომ მისი ხელყოფის ან შესაძლო ხელყოფის შემთხვევაში, უფლების სუბიექტს შეუძლია მოითხოვოს ხელყოფის საფრთხისგან დაცვა ან მიყენებული ზიანის ანაზღაურება. „უფლება“ ვერ იქნება პირის ლეგიტიმური ინტერესების დაცვის რეალური გარანტია, ის იქნება მხოლოდ თეორიული და ფიქციური, თუ მას არ ახლავს სასამართლო წესით მისი დაცვის შესაძლებლობა“.