თქვენ არ ეცნობით კონსტიტუციური სარჩელის/წარდგინების სრულ ვერსიას. სრული ვერსიის სანახავად, გთხოვთ, ვერტიკალური მენიუდან ჩამოტვირთოთ მიმაგრებული დოკუმენტი

1. სადავო ნორმატიული აქტ(ებ)ი

ა. საჯარო სამართლის იურიდიული პირის - საქართველოს ეროვნული მუზეუმის დებულების დამტკიცების შესახებ საქართველოს, განათლების მეცნიერების, კულტურისა და სპორტის მინისტრის 2019 წლის 18 ივნისის N110/ნ ბრძანებით დამტკიცებული საჯარო სამართლის იურიდიული პირის - საქართველოს ეროვნული მუზეუმის დებულება

2. სასარჩელო მოთხოვნა

3. საკონსტიტუციო სასამართლოსათვის მიმართვის სამართლებრივი საფუძვლები

საქართველოს კონსტიტუციის 31-ე მუხლის პირველი პუნქტი და მე-60 მუხლის მეოთხე პუნქტის ,,ა” ქვეპუნქტი, ,,საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს შესახებ” საქართველოს ორგანული კანონის მე-19 მუხლის პირველი პუნქტის ,,ე” ქვეპუნქტი, 39-ე მუხლის პირველი პუნქტის ,,ა” ქვეპუნქტი, 31-ე და 31¹ მუხლები.

4. განმარტებები სადავო ნორმ(ებ)ის არსებითად განსახილველად მიღებასთან დაკავშირებით

ა) სარჩელი ფორმით და შინაარსით შეესაბამება „საკონსტიტუციო სასამართლოს შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონის 31¹ მუხლის მოთხოვნებს;

ბ) სარჩელი შეტანილია უფლებამოსილი პირის მიერ:

მოსარჩელე ეკატერინე კიკნაძე არის ხელოვნებათმცოდნეობის დოქტორი, საქართველოს შოთა რუსთაველის თეატრისა და კინოს სახელმწიფო უნივერსიტეტის ასოცირებული პროფესორი. 2008 წლიდან 2021 წლამდე მისი სამეცნიერო-კვლევითი საქმიანობა უკავშირდებოდა საქართველოს ეროვნული მუზეუმის შემდეგ კოლექციებს: თანამედროვე ქართული ფერწერის, გრაფიკისა და ქანდაკების კოლექცია; დასავლეთევროპული ხელოვნების კოლექცია; არქიტექტურული ანაზომებისა და ნახაზების კოლექცია; იაკობ ნიკოლაძის სახლ-მუზეუმის კოლექცია; ბიბლიოთეკისა და ხელნაწერთა მემუარული კოლექცია; არქივი.

ეროვნული მუზეუმის კოლექციების კვლევის შედეგად გამოცემული აქვს შემდეგი მონოგრაფიები: 1. ეკა კიკნაძე. „იაკობ ნიკოლაძე“. თბ. 2016. სეზანი; 2. ეკა კიკნაძე. „ჰენრიკ ჰრინევსკი“. თბ. 2019. სეზანი; 3. ეკა კიკნაძე. „წითელი ტერორი და ქართველი მხატვრები“. თბ. 2019. სეზანი; 4. ეკა კიკნაძე, დავით ნიორაძე, თემურ ქანთარია-ჯაბადარი. ,,ეროვნული გალერეა - 100“. თბ. 2020. სეზანი.[1]

მოსარჩელეს კვლევითი საქმიანობის განხორციელების მიზნით სჭირდება ეროვნული მუზეუმის სამუზეუმო ფონდში დაცულ კოლექციებზე დაშვება. სადავო ნორმის მიხედვით, ეროვნული მუზეუმის სამუზეუმო ფონდში კვლევითი მიზნებისთვის დაშვებაზე გადაწყვეტილებას იღებს მუზეუმის დირექტორატი. დირექტორატის დისკრეციული უფლებამოსილება არის შეუზღუდავი, რაც წარმოშობს მისი მოსარჩელის საწინააღმდეგოდ ბოროტად გამოყენების შესაძლებლობას. ამას ადასტურებს მოსარჩელის მიერ 2022 წლის 6 ივნისს ეროვნული მუზეუმის დირექტორატისთვის მიწერილი განცხადება მუზეუმის კოლექციებზე დაშვების მოთხოვნით, რომელზე პასუხი სარჩელის შემოტანის მომენტისთვის არ მიგვიღია, იმის მიუხედავად რომ გასულია საჯარო ინფორმაციის გაცემისთვის კანონმდებლობით დადგენილი ვადა(იხ. დანართი 3). ასეთ შემთხვევაში მოსარჩელეს ერღვევა საქართველოს კონსტიტუციის მე-18 მუხლის მე-2 პუნქტით დაცული უფლება ხელი მიუწვდებოდეს სახელმწიფო დაწესებულებებში დაცულ საჯარო ინფორმაციაზე. ამდენად, მოსარჩელე წარმოადგენს უფლებამოსილ პირს იდავოს გასაჩივრებული ნორმის კონსტიტუციურობის თაობაზე საქართველოს კონსტიტუციის მე-18 მუხლის მე-2 პუნქტთან მიმართებით.

გ)სარჩელში მითითებული საკითხი არის საკონსტიტუციო სასამართლოს განსჯადი;

დ) სარჩელში მითითებული საკითხი გადაწყვეტილი არ არის საკონსტიტუციო სასამართლოს მიერ;

ე) სარჩელში მითითებული საკითხი რეგულირდება საქართველოს კონსტიტუციის მე-18 მუხლის მე-2 პუნქტით;

ვ) კანონით არ არის დადგენილი სასარჩელო ხანდაზმულობის ვადა აღნიშნული ტიპის დავისათვის და შესაბამისად, არც მისი არასაპატიო მიზეზით გაშვების საკითხი დგება დღის წესრიგში;

ზ) სარჩელში გასაჩივრებულია საქართველოს კულტურის, სპორტისა და ახალგაზრდობის მინისტრის ბრძანება, რომელიც წარმოადგენს კანონქვემდებარე ნორმატიულ აქტს. იმის დასადგენად, საჭიროა თუ არა კანონქვემდებარე ნორმატიულ აქტთან ერთად ზემდგომი ნორმატიული აქტის გასაჩივრება, საჭიროა შემოწმდეს მასზე ნორმატიულ იერარქიაში მაღლა მდგომი ნორმა აწესრიგებს თუ არა გასაჩივრებული ნორმით მოწესრიგებულ საკითხს.

გასაჩივრებული ბრძანება მიღებულია „ნორმატიული აქტების შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონის 25-ე მუხლის პირველი პუნქტის „ბ“ ქვეპუნქტისა და „საქართველოს განათლების, მეცნიერების, კულტურისა და სპორტის სამინისტროს მმართველობის სფეროში მოქმედი ზოგიერთი საჯარო სამართლის იურიდიული პირის რეორგანიზაციის გზით ზოგიერთ საჯარო სამართლის იურიდიულ პირთან მიერთების/შექმნის შესახებ“ საქართველოს მთავრობის 2019 წლის 30 აპრილის №213 დადგენილების საფუძველზე. ნორმატიული აქტების შესახებ საქართველოს ორგანული კანონი არ აწესრიგებს გასაჩივრებული ბრძანებით მოწესრიგებულ საკითხებს. რაც შეეხება „საქართველოს განათლების, მეცნიერების, კულტურისა და სპორტის სამინისტროს მმართველობის სფეროში მოქმედი ზოგიერთი საჯარო სამართლის იურიდიული პირის რეორგანიზაციის გზით ზოგიერთ საჯარო სამართლის იურიდიულ პირთან მიერთების/შექმნის შესახებ“ საქართველოს მთავრობის 2019 წლის 30 აპრილის №213 დადგენილებას, იგი საქართველოს კულტურის, სპორტისა და ახალგაზრდობის სამინისტროს ანიჭებს უფლებამოსილებას დადგენილებით გათვალისწინებული საჯარო სამართლის იურიდიული პირების დებულებებში ცვლილებების შეტანა/ძალადაკარგულად ცნობა. სადავო ნორმით მოწესრიგებულ საკითხს არ ეხება არც „მუზეუმების შესახებ საქართველოს კანონი. ამდენად, ამ სარჩელში გასაჩივრებულ ნორმატიულ აქტთან ერთად არ არის საჭირო გასაჩივრდეს მასზე ნორმატიული აქტების იერარქიაში მაღლა მდგომი ნორმა.

[1] მაგალითად, შეგიძლიათ იხილოთ მოსარჩელის ერთ-ერთი კვლევა შემდეგ ელექტრონულ მისამართზე: https://museum.ge/files/publications/2021/The_Integrated_Study_of_the_Western_European_Fine_Arts_Collections_of_the_Georgian_National_Museum_Compressed_%C2%A9GNM.pdf.

5. მოთხოვნის არსი და დასაბუთება

1. სადავო ნორმის არსი

საქართველოს განათლების, მეცნიერების, კულტურისა და სპორტის მინისტრის 2019 წლის 18 ივნისის N110/ნ ბრძანებით დამტკიცებულია საჯარო სამართლის იურიდიული პირის - საქართველოს ეროვნული მუზეუმის დებულება. დებულების მე-5 მუხლის მე-7 ნაწილი განსაზღვრავს ეროვნული მუზეუმის გაერთიანებაში შემავალი ნებისმიერი მუზეუმის/მუზეუმთა ჯგუფის სამუზეუმო ფონდში, კვლევითი საქმიანობის მიზნებისთვის დაინტერესებული პირებისა და გაერთიანებაში დასაქმებულ თანამშრომელთა დაშვების წესს. სადავო ნორმის მიხედვით, სამუზეუმო ფონდში კვლევითი მიზნებისთვის დაშვება შესაძლებელია მხოლოდ ეროვნული მუზეუმის დირექტორატის გადაწყვეტილებით, რომელიც თავის მხრივ უნდა ეცნობოს სამინისტროს.

მოსარჩელე ითხოვს სადავო ნორმის საქართველოს კონსტიტუციის მე-18 მუხლის მე-2 პუნქტთან მიმართებით არაკონსტიტუციურად ცნობას, ვინაიდან იგი ეროვნული მუზეუმის დირექტორატს აღჭურავს აბსოლუტური დისკრეციული უფლებამოსილებით სამუზეუმო ფონდში კვლევითი საქმიანობის მიზნით დაინტერესებულ პირთა და გაერთიანების თანამშრომელთა დაშვებასთან დაკავშირებით.

2. საქართველოს კონსტიტუციის მე-18 მუხლის მე-2 პუნქტით დაცული სფერო და უფლებაში ჩარევა

საქართველოს კონსტიტუციის მე-18 მუხლის მე-2 პუნქტის მიხედვით, ყველას აქვს უფლება კანონით დადგენილი წესით გაეცნოს საჯარო დაწესებულებაში მასზე არსებულ ან სხვა ინფორმაციას ან ოფიციალურ დოკუმენტს, გარდა იმ შემთხვევისა, როდესაც იგი შეიცავს კომერციულ ან პროფესიულ საიდუმლოებას ან დემოკრატიულ საზოგადოებაში აუცილებელი სახელმწიფო ან საზოგადოებრივი უსაფრთხოების ან სამართალწარმოების ინტერესების დასაცავად კანონით ან კანონით დადგენილი წესით აღიარებულია სახელმწიფო საიდუმლოებად. საჯარო ინფორმაციაზე ხელმისაწვდომობის უფლება მნიშვნელოვნადაა დაკავშირებული ისეთ უფლებასთან, როგორიცაა აზრის გამოხატვის თავისუფლება. სამოქალაქო საზოგადოება ხელისუფლების საქმიანობას ვერ შეაფასებს და პოზიციას ვერ დააფიქსირებს, თუკი მას შესაძლებლობა არ ექნება, ხელი მიუწვდებოდეს საჯარო ინფორმაციაზე. სახელმწიფოს ოფიციალურ დოკუმენტებში დაცულ ინფორმაციაზე ხელმისაწვდომობის უფლება უზრუნველყოფს მოქალაქეთა ეფექტურ მონაწილეობას ხელისუფლების განხორციელების პროცესში, რაც წარმოადგენს დემოკრატიული და სამართლებრივი სახელმწიფოს პრინციპის უმთავრეს მოთხოვნას. საკონსტიტუციო სასამართლოს არაერთხელ აღუნიშნავს, რომ „დემოკრატიული და სამართლებრივი სახელმწიფოს პრინციპები უმნიშვნელოვანესია კონსტიტუციურ პრინციპებს შორის. ისინი, პრაქტიკულად, ყველა კონსტიტუციური ნორმის, მათ შორის დანარჩენი კონსტიტუციური პრინციპების საფუძველს წარმოადგენენ. ამ პრინციპებს ეყრდნობა მთლიანად კონსტიტუციური წყობა“[1].

საკონსტიტუციო სასამართლოს განმარტებით, სახელმწიფოს ოფიციალურ დოკუმენტებზე ხელმისაწვდომობა დაინტერესებულ პირს შესაძლებლობას აძლევს, გამოიკვლიოს მისთვის საინტერესო საჯარო მნიშვნელობის საკითხები, დასვას კითხვები, განიხილოს, რამდენად ადეკვატურად ხორციელდება საჯარო ფუნქციები და თავად იყოს საზოგადოებრივი მნიშვნელობის მქონე გადაწყვეტილებების მიღებისა და იმპლემენტაციის პროცესის აქტიური მონაწილე. ინფორმაციის ღიაობა ხელს უწყობს სახელმწიფო დაწესებულებების ანგარიშვალდებულების ამაღლებასა და საქმიანობის ეფექტიანობის ზრდას[2]. თავის მხრივ, ღია მმართველობა კი არსებითად მნიშვნელოვანია დემოკრატიულ საზოგადოებაში სახელმწიფო დაწესებულებებსა და მოქალაქეებს შორის ნდობის განსამტკიცებლად, სამართალდარღვევების (მაგალითად, კორუფცია, ნეპოტიზმი, საბიუჯეტო სახსრების არამიზნობრივი ხარჯვა) პრევენციისა და არსებული დარღვევების დროულად გამოსავლენად.[3]

საკონსტიტუციო სასამართლოს პრაქტიკის მიხედვით, კონსტიტუციურ დებულებას „საჯარო დაწესებულება“ გააჩნია ავტონომიური მნიშვნელობა. კონსტიტუციის მე-18 მუხლის მე-2 მიზნებისათვის საჯარო დაწესებულებად უნდა განვიხილოთ „ორგანიზაცია, რომელიც ემსახურება სახელმწიფო ამოცანების შესრულებას, ახორციელებს საჯარო უფლებამოსილებას. იურიდიული პირი საჯარო დაწესებულებად შეიძლება ჩაითვალოს იმ შემთხვევაში, თუ იგი სახელმწიფო ფუნქციებს ასრულებს, საჯარო სამართლებრივ უფლებამოსილებას ახორციელებს კონსტიტუციით ან/და კანონით დადგენილ ფარგლებში ან/და კონსტიტუციითა და კანონით დადგენილი წესით მასზე ხდება ამა თუ იმ სახელმწიფო ფუნქციის დელეგირება, მიუხედავად იმისა, იღებს თუ არა ეს ორგანიზაცია დაფინანსებას სახელმწიფო ბიუჯეტიდან ეს არ გამორცხავს საჯარო დაწესებულებად ისეთი იურიდიული პირის დაკვალიფიცირებას, რომელშიც სახელმწიფო წილობრივად მონაწილეობს, მათ შორის, მისი დაფინანსების გზით.“[4]. შესაბამისად, უნდა შეფასდეს მუზეუმთა გაერთიანება, რომელშიც დაცულია სამუზეუმო ფონდი რამდენად წარმოადგენს „საჯარო დაწესებულებას“ კონსტიტუციის მე-18 მუხლის მე-2 პუნქტის მიზნებისთვის.

ამ მხრივ, მნიშვნელოვანია პარალელი გავავლოთ N1644 კონსტიტუციურ სარჩელთან „ირაკლი ხვადაგიანი საქართველოს პარლამენტის, საქართველოს მთავრობისა და საქართველოს იუსტიციის მინისტრის წინააღმდეგ“. წინამდებარე სარჩელის მსგავსად, N1644 კონსტიტუციურ სარჩელში მოსარჩელის მიერ შეფასების საგანს წარმოადგენდა იმის ჩვენება სსიპ - საქართველოს ეროვნული მუზეუმი და მის მმართველობაში შემავალი სხვა მუზეუმები წარმოადგენდნენ თუ არა „საჯარო დაწესებულებას“ კონსტიტუციის მე-18 მუხლის მე-2 პუნქტთან მიმართებით. მოსარჩელე იზიარებს N1644 კონსტიტუციურ სარჩელში განვითარებულ შემდეგ მსჯელობას: „საქართველოს განათლების, მეცნიერების, კულტურისა და სპორტის მინისტრის 2019 წლის 18 ივნისის N110/ნ ბრძანებით დამტკიცებულია საჯარო სამართლის იურიდიული პირის - საქართველოს ეროვნული მუზეუმის დებულება. აღნიშნული დებულების მე-2 მუხლის მე-4 ნაწილი ჩამოთვლის ეროვნული მუზეუმის ძირითად ამოცანებს, რომელთა შორისაცაა: ეროვნული საგანძურის მოძიება, აღრიცხვა, დაცვა, ექსპონირება, სამუზეუმო კოლექციების ოპტიმიზაცია, რესტავრაცია; კულტურული და ბუნებრივი მემკვიდრეობის ინტერდისციპლინურ მიდგომაზე დაფუძნებული მეცნიერული კვლევა. საკონსტიტუციო სასამართლომ N2/6/1216 გადაწყვეტილებაში აღნიშნა, რომ „სახელმწიფოს მიერ კულტურული მემკვიდრეობის დაცვის ვალდებულებაში უპირველესად მოიაზრება არსებულ მატერიალურ კულტურულ ფასეულობებზე ზრუნვა და მათი შენარჩუნება. სახელმწიფოს ევალება, გონივრულ ფარგლებში მიმართოს საკუთარი რესურსები, რათა თავიდან იქნეს აცილებული კულტურული მემკვიდრეობის ობიექტების დაზიანება და მაქსიმალურად იქნეს შენარჩუნებული მისი თავდაპირველი მდგომარეობა, რაც მის მნიშვნელობასა და ღირებულებას განაპირობებს”. აღნიშნულიდან გამომდინარე, მაშინ როდესაც სახელმწიფოს პოზიტიურ ვალდებულებას წარმოადგენს კულტურულ მემკვიდრეობაზე ზრუნვა, ხოლო ეროვნულ მუზეუმს სახელმწიფოს მიერ დელეგირებული აქვს უფლებამოსილება, განახორციელოს კულტურული მემკვიდრეობის სახით არსებული ექსპონატების დაცვა, რესტავრაცია და მოძიება, ეროვნული მუზეუმი ახორციელებს კანონის საფუძველზე მინიჭებულ სახელმწიფო ფუნქციას. შესაბამისად, ეროვნული მუზეუმი უნდა ჩაითვალოს საჯარო დაწესებულებად კონსტიტუციის მე-18 მუხლის მე-2 პუნქტის მიზნებისთვის“.[5] ვინაიდან, მოსარჩელის პოზიციით, ეროვნული მუზეუმი წარმოადგენს საჯარო დაწესებულებას, უნდა შეფასდეს სადავო ნორმის მოქმედებით იზღუდება თუ არა საჯარო დაწესებულებაში დაცულ ინფორმაციაზე წვდომა.

როგორც უკვე აღინიშნა, მოსარჩელე არის მკვლევარი, რომელიც იკვლევს საქართველოს ეროვნული მუზეუმის შემდეგ კოლექციებს: თანამედროვე ქართული ფერწერის, გრაფიკისა და ქანდაკების კოლექცია; დასავლეთევროპული ხელოვნების კოლექცია; არქიტექტურული ანაზომებისა და ნახაზების კოლექცია; იაკობ ნიკოლაძის სახლ-მუზეუმის კოლექცია; ბიბლიოთეკისა და ხელნაწერთა მემუარული კოლექცია; არქივი. სადავო ნორმის მიხედვით, მოსარჩელეს მუზეუმებში დაცულ სამუზეუმო ფონდში კვლევის განსახორციელებლად სჭირდება დაშვება, რომელიც უნდა გადაწყვიტოს ეროვნული მუზეუმის დირექტორატმა. დირექტორატის აღნიშნული უფლებამოსილება წარმოადგენს აბსოლუტურ დისკრეციას, რომელზე მსჯელობაც ქვედა თავში იქნება წარმოდგენილია.

მკვლევარების მიერ სახელმწიფო დაწესებულებაში დაცულ ინფორმაციაზე წვდომის მნიშვნელობას ხაზი გაუსვა ადამიანის უფლებათა ევროპულმა სასამართლომ საქმეში MAGYAR HELSINKI BIZOTTSÁG v. HUNGARY. ამის მიზეზი იყო ის, რომ მკვლევარი, მედიის და არასამთავრობო ორგანიზაციის მსგავსად, არა მხოლოდ თავად მოიპოვებს საზოგადოებრივი ინტერესის მქონე ინფორმაციას, არამედ კვლევის სახით ავრცელებს მას მთელ საზოგადოებაში. ადამიანის უფლებათა ევროპულმა სასამართლომ MAGYAR HELSINKI BIZOTTSÁG v. HUNGARY საქმეზე მიღებული გადაწყვეტილების (https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-167828) 168-ე პუნქტში აღნიშნა:

„უნდა გაირკვეს, ადამიანი, რომელიც ინფორმაციაზე წვდომას ითხოვს, აკეთებს თუ არა ამას, თავისი საზოგადოებრივი დარაჯის უფლებამოსილების ფარგლებში, საზოგადოების ინფორმირების მიზნით. ეს არანაირად არ ნიშნავს იმას, რომ ინფორმაცია ექსკლუზიურად მხოლოდ არასამთავრობო ორგანიზაციისა და მედიისათვის უნდა იყოს ხელმისაწვდომი. დაცვის მაღალი გარანტიებით სარგებლობენ აკადემიურ სფეროში მოღვაწე მკვლევარები (see Başkaya and Okçuoğlu v. Turkey [GC], nos. 23536/94 and 24408/94, §§ 61-67, ECHR 1999‑IV; Kenedi, cited above, § 42; and Gillberg, cited above, § 93) და საზოგადოებრივი ინტერესის მქონე საკითხზე ლიტერატურის ავტორები (see Chauvy and Others v. France, no. 64915/01, § 68, ECHR 2004‑VI, and Lindon, Otchakovsky-Laurens and July v. France [GC], nos. 21279/02 and 36448/02, § 48, ECHR 2007‑IV).“ ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლოს პრაქტიკის თანახმად, კონვენციის მე-10 მუხლით დაცულ სფეროში (ინფორმაციის მოპოვების უფლება) ჩარევის დადგენის აუცილებელ პირობას წარმოადგენს ის, რომ საჯარო დაწესებულებაში დაცულ საზოგადოებრივი ინტერესის მქონე ინფორმაციაზე წვდომაზე უარი უთხრან სწორედ აკადემიურ სფეროში მოღვაწე მკვლევარს და ლიტერატურის ავტორს, ჟურნალისტს, არასამთავრობო ორგანიზაციის წარმომადგენელს, პოპულარულ ბლოგერს, ანუ იმ სუბიექტებს, რომლებიც ინფორმაციას იმისთვის მოიპოვებენ, რომ პირთა ფართო წრეზე გაავრცელონ. მომჩივანი რომელიც ვერ დაასაბუთებს, რომ ზემოთ ჩამოთვლილ რომელიმე პროფესიულ წრეს მიეკუთვნება ან მისი მიზანი ინფორმაციის ფართო მასებში გავრცელებაა, ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლო ასეთ საჩივარს დაუშვებლად სცნობს კონვენციის მე-10 მუხლთან მიმართებაში.

კონვენციის მე-10 მუხლთან მიმართებაში დამატებით აღსანიშნავია აკადემიური თავისუფლების უფლება, რომლის შინაარსი ადამიანის უფლებათა ევროპულმა სასამართლომ განმარტა 2009 წლის 23 ივნისის გადაწყვეტილებაში საქმეზე SORGUÇ v. TURKEY (https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-93161) 35-ე პუნქტში: „სასამართლო ხაზს უსვამს აკადემიური თავისუფლების მნიშვნელობას, რაც მოიცავს აკადემიური სფეროში მოღვაწე პირის თავისუფლებას - ... გაავრცელოს თავისი ცოდნა და სიმართლე შეზღუდვების გარეშე.“ აკადემიური თავისუფლება საქართველოს კონსტიტუციის 27-ე მუხლის მე-3 პუნქტით გარანტირებული უფლებაც არის. მეცნიერი და მკვლევარი მოკლებული იქნება თავისი ცოდნის და სიმართლის გავრცელების შესაძლებლობას, თუკი მას არ ექნება წვდომა ისტორიულ და სხვა სამეცნიერო წყაროებთან. შეიძლება ითქვას, რომ სადავო ნორმით გათვალისწინებული შეზღუდვა არა მხოლოდ საჯარო დაწესებულებაში დაცულ ინფორმაციასთან წვდომის უფლებას ზღუდავს, არამედ გვერდითი ეფექტი გააჩნია აკადემიური თავისუფლების კიდევ ერთი კონსტიტუციური უფლების მიმართ, ეს გვერდითი ეფექტი გათვალისწინებული უნდა იქნას ინტერესთა აწონ-დაწონვის შემთხვევაში.

ზოგადად, ადმინისტრაციული ორგანისთვის მინიჭებული დისკრეციული უფლებამოსილების განხორციელებას შესაძლოა თან ახლდეს უფლებამოსილების ბოროტად გამოყენების შემთხვევები და დაუსაბუთებელი გადაწყვეტილებები. აღნიშნული შემთხვევების ალბათობა იზრდება მაშინ, როდესაც დისკრეციული უფლებამოსილება შეუზღუდავია და არ არსებობს მისი განხორციელების წინასწარ დადგენილი კრიტერიუმები. საკონსტიტუციო სასამართლოს პრაქტიკის მიხედვით, გაუმართლებელია ადმინისტრაციული ორგანოსთვის შეუზღუდავი დისკრეციული უფლებამოსილების მინიჭება[6]. ვინაიდან სადავო ნორმით დადგენილია შეუზღუდავი დისკრეციული უფლებამოსილება, ეს ზრდის მისი ბოროტად გამოყენების შანსებს და წარმოშობს მოსარჩელის უფლების დარღვევის მომეტებულ რისკებს. შესაბამისად, რადგან მოსარჩელის სამუზეუმო ფონდში დაშვების შესახებ გადაწყვეტილება დაკავშირებულია შეუზღუდავი დისკრეციული უფლებამოსილების ფარგლებში მისაღებ გადაწყვეტილებასთან, სახეზეა მოსარჩელის უფლებაში ჩარევა.

3. ფართო დისკრეციული უფლებამოსილების მინიჭების კონსტიტუციურობის საკითხი

საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს არაერთხელ უმსჯელია სახელმწიფო თუ ადმინისტრაციული ორგანოსთვის მინიჭებული ფართო დისკრეციული უფლებამოსილების კონსტიტუციურობის საკითხზე. პრაქტიკის მიხედვით, ერთმანეთისგან უნდა განვასხვაოთ კონკრეტული ქმედების განხორციელებისთვის მინიჭებული ფართო დისკრეციული უფლებამოსილებისა და საკითხის ნორმატიული მოწესრიგებისთვის განსაზღვრული ფართო დისკრეციული უფლებამოსილების კონსტიტუციური სტანდარტები. საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს განმარტებით, „გარკვეულ შემთხვევაში ფართო დისკრეციული უფლებამოსილების მინიჭებამ შესაძლებელია, მართლაც შექმნას დისკრეციის არასწორად გამოყენების გამო უფლების დარღვევის რისკები და ნორმის არაკონსტიტუციურობა განაპირობოს. თუმცა ეს მხოლოდ მაშინ შეიძლება მოხდეს, როდესაც ადმინისტრაციულ ორგანოს ენიჭება ამა თუ იმ კონკრეტული ქმედების განხორციელების და არა საკითხის ნორმატიულად მოწესრიგების დისკრეციული უფლებამოსილება“[7]. ამისგან განსხვავებით, საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლო უფლების შემზღუდველად არ მიიჩნევს ადმინისტრაციული ორგანოსათვის ნორმატიული აქტის გამოცემის ფართო დისკრეციული უფლებამოსილების მინიჭებას. სასამართლომ ხსენებულ საკითხზე იმსჯელა 2016 წლის 20 ივლისის N3/3/763 გადაწყვეტილებაში (მოსამართლეების - ზაზა თავაძის, ოთარ სიჭინავას, ლალი ფაფიაშვილის, თამაზ ცაბუტაშვილის პოზიციის დასაბუთება) და 82-ე პარაგრაფში მიუთითა: „აღნიშნულ კონტექსტში საკონსტიტუციო სასამართლო მიზანშეწონილად მიიჩნევს, ყურადღება გაამახვილოს მოსარჩელის არგუმენტზე, რომლის თანახმადაც, არსებობს ცესკოს მიერ უფლებამოსილების ბოროტად გამოყენების შესაძლებლობა. უდავოა, რომ ამა თუ იმ აღმასრულებელი, საკანონმდებლო თუ დამოუკიდებელი ორგანოს მოქმედებამ შესაძლებელია გამოიწვიოს საქართველოს კონსტიტუციური უფლების დარღვევა და ამას ვერ გამორიცხავს, მათ შორის კანონმდებლობაში ზედმიწევნით გაწერილი კრიტერიუმები სახელმწიფო ორგანოთა მოქმედების ფარგლების შესახებ. ზოგადად, ადამიანის უფლებების და კონსტიტუციის შესაძლო დარღვევის ალბათობა თავისთავად არსებობს დემოკრატიულ საზოგადებაში, მათ შორის საქართველოს კონსტიტუციის მოქმედების სფეროშიც. სწორედ ამ მიზნით ქმნის საქართველოს კონსტიტუცია სასამართლო ხელისუფლებას საერთო სასამართლოებისა და საკონსტიტუციო სასამართლოს სახით. სწორედ ამ ორგანოთა ფუნქციაა, მოახდინონ აღმასრულებელი და საკანონმდებლო ხელისუფლების მოქმედებათა კანონიერებისა და კონსტიტუციურობის შეფასება და აღმოფხვრან კონსტიტუციისა და კანონის დარღვევის ფაქტები. აღნიშნულიდან გამომდინარე, იმ ფონზე, როდესაც ცესკოს განკარგულების კონსტიტუციურობის კონტროლი საკონსტიტუციო სასამართლოს მიერ ხორციელდება, ამ აქტის საფუძველზე უფლების დარღვევის ჰიპოთეტურ შესაძლებლობაზე მითითება ვერ გამოდგება კანონის არაკონსტიტუციურად ცნობის არგუმენტად“.

ამდენად, საკონსტიტუციო სასამართლოს პრაქტიკის მიხედვით, ადმინისტრაციული ორგანოსთვის ფართო დისკრეციული უფლებამოსილების მინიჭების გამო სადავო ნორმების არაკონსტიტუციურობაზე მსჯელობა შესაძლებელია მაშინ, როდესაც ადმინისტრაციული ორგანოს დისკრეციული უფლებამოსილება ენიჭება ინდივიდუალურ ქმედებებში. ამ მხრივ მნიშვნელოვანია განვიხილოთ საკონსტიტუციო სასამართლოს 2017 წლის 28 დეკემბრის N2/7/667 და 2021 წლის 23 სექტემბრის N1/4/1330 გადაწყვეტილებები.

N2/7/667 გადაწყვეტილებაში მოსარჩელე სადაოდ ხდიდა საქართველოს საგადასახადო კოდექსის 202-ე მუხლის მე-4 ნაწილის კონსტიტუციურობას, რომელიც საგადასახადო ორგანოს ანიჭებდა უფლებამოსილებას საგადასახადო შემოწმებისას დასაბეგრი ქონების ღირებულება, საბალანსო ღირებულების ნაცვლად განესაზღვრა მისი საბაზო ფასის მიხედვით. მოსარჩელე მხარის აზრით, საგადასახადო ორგანოსათვის მსგავსი დისკრეციული უფლებამოსილების მინიჭება იწვევდა გაუმართლებელ დიფერენცირებას გადასახადის სხვადასხვა გადამხდელს შორის. იგი მიუთითებდა, რომ კანონმდებლობა არ ადგენდა საგადასახადო ორგანოსათვის მინიჭებული დისკრეციის ფარგლების განმსაზღვრელ რაიმე კრიტერიუმს, რაც, მოსარჩელის პოზიციით, იმთავითვე მიუთითებდა დიფერენცირების თვითნებურ ხასიათზე. მოცემულ საქმეში დისკრეციული უფლებამოსილება გულისხმობდა უფლებამოსილებას კონკრეტული ქმედების განხორციელებისას - საგადასახადო შემოწმების პროცესში საგადასახადო ორგანოს უფლებამოსილებას დასაბეგრი ქონების დაანგარიშებისას გამოეყენებინა საბალანსო ღირებულება ან საბაზრო ფასი. შესაბამისად, სასამართლოს უნდა შეეფასებინა რამდენად მოდიოდა კონსტიტუციასთან შესაბამისობაში საგადასახადო ორგანოს ზემოთ აღნიშნული დისკრეციული უფლებამოსილების ფარგლები.

სასამართლომ გადაწყვეტილების 55-ე მუხლში განმარტა, რომ „ადმინისტრაციული ორგანოსთვის მოქმედების თავისუფლების გარკვეული ფარგლების მინიჭებას, ხშირ შემთხვევაში დიდი მნიშვნელობა აქვს ხელისუფლების ეფექტური განხორციელებისათვის, თუმცა აღნიშნული არ გულისხმობს ადმინისტრაციული ორგანოსათვის დაურეგულირებელი, გაუმართლებლად ფართო და აბსოლუტური დისკრეციული უფლებამოსილების მინიჭების ავტომატურ დასაშვებობას“. სასამართლომ გადაწყვეტილების 57-ე პუნქტში მიუთითა: „სადავო ნორმა არ იძლევა რაიმე დამცავ მექანიზმს, რაიმე სახის გარანტიას, რომელიც გადასახადის გადამხდელებს დაიცავდა ადმინისტრაციული ორგანოს გადაწყვეტილებიდან მომდინარე დისკრიმინაციული ტენდენციებისგან. ამავე დროს, არ არსებობს კრიტერიუმები, რომლებიც აღნიშნული გადაწყვეტილების გასაჩივრების შემთხვევაში ზემდგომ ადმინისტრაციულ ორგანოს ანდა სასამართლოს მისცემდა უშუალოდ ნორმით დადგენილ დისკრეციასთან დაკავშირებით სახელმძღვანელო, ფუნდამენტურ სამართლებრივ პრინციპებს ადმინისტრაციული ორგანოს კონკრეტული გადაწყვეტილების კანონმდებლობასთან შესაბამისობის დადგენისათვის“. აღნიშნულის გათვალისწინებით, ვინაიდან სადავო ნორმით დადგენილი უფლებამოსილება ატარებდა აბსოლუტურ ხასიათს, იგი იძლეოდა მისი დისკრეციულად გამოყენების შესაძლებლობას და ეწინააღმდეგებოდა კონსტიტუციის მე-14 მუხლს (მოქმედი კონსტიტუციის მე-11 მუხლი).

N1/4/1330 გადაწყვეტილებაში მოსარჩელე დაობდა საქართველოს სისხლის სამართლის საპროცესო კოდექსის 33-ე მუხლის მე-6 ნაწილის „ა“ ქვეპუნქტის სიტყვების „საქართველოს მთავარ პროკურორს ან მის მიერ უფლებამოსილ პირს უფლება აქვს, საგამოძიებო ქვემდებარეობის მიუხედავად, ერთი საგამოძიებო ორგანოდან ამოიღოს საქმე და გამოსაძიებლად გადასცეს სხვა საგამოძიებო ორგანოს“ კონსტიტუციურობის თაობაზე. მოსარჩელის პოზიციით, იქიდან გამომდინარე, რომ მთავარი პროკურორის დისკრეციული უფლებამოსილება შემოსაზღვრული არ იყო რაიმე სახის სახელმძღვანელო პრინციპებით და დამზღვევი მექანიზმებით, იგი შესაძლოა გამოყენებულიყო კონსტიტუციის მე-9 მუხლიდან მომდინარე პოზიტიური ვალდებულების დარღვევითაც. მოცემულ საქმეზეც დისკრეციული უფლებამოსილება დაკავშირებული იყო კონკრეტულ ქმედების განხორციელებასთან - სისხლის სამართლის საქმის საგამოძიებო ქვემდებარეობის განსაზღვრასთან. სასამართლომ გამოარკვია, რომ არც სისხლის სამართლის საპროცესო კოდექსი, არც საქართველოს გენერალური პროკურორის ბრძანება და არც სხვა რომელიმე ნორმატიული აქტი არ ადგენდა რაიმე კონკრეტულ წესს, რომელიც შეზღუდავდა პროკურორისა და მის მიერ უფლებამოსილი პირის მიერ დისკრეციის გამოყენების ფარგლებს, საგამოძიებო ქვემდებარეობის მიუხედავად, საქმის ერთი საგამოძიებო ორგანოდან სხვა ორგანოში გადაცემას (გადაწყვეტილების 22-ე პუნქტი). გადაწყვეტილების 33-ე პუნქტში სასამართლო მიუთითებს: „საქართველოს მთავარი პროკურორი და მის მიერ განსაზღვრული პირები შეზღუდულნი არ არიან რაიმე სახელმძღვანელო პრინციპით, სისხლის სამართლის საქმის ერთი საგამოძიებო ორგანოდან სხვა ორგანოსთვის გადაცემის შესახებ გადაწყვეტილების მიღებისას, რაც მათ შესაძლებლობას აძლევს, დისკრეციული უფლებამოსილება გამოიყენონ გამოძიების ეფექტიანად წარმართვის ინტერესის საწინააღმდეგოდ. კერძოდ, უგულებელყონ გამოძიების დამოუკიდებლობის პრინციპი და საქმე გამოსაძიებლად გადასცენ ორგანოს, რომლის თანამშრომლის მიერ არასათანადო მოპყრობის ფაქტზეც არსებობს საფუძვლიანი საჩივარი. შესაბამისად, სადავო ნორმა, მასში გამოძიების ეფექტიანობის უზრუნველმყოფი აუცილებელი გარანტიების არარსებობიდან გამომდინარე, არ პასუხობს საქართველოს კონსტიტუციის მე-9 მუხლიდან მომდინარე პოზიტიური ვალდებულების მოთხოვნებს“.

ზემოთ მოცემული გადაწყვეტილებები მნიშვნელოვანია იმდენად, რამდენადაც საკონსტიტუციო სასამართლომ ადმინისტრაციული ორგანოსთვის კონკრეტული ქმედებისთვის მინიჭებული დისკრეციული უფლებამოსილებები არაკონსტიტუციურად სცნო მაშინ, როდესაც დისკრეციული უფლებამოსილება არ იყო შეზღუდული და მისი ბოროტად გამოყენების პირობებში არსებობდა უფლების დარღვევის მომეტებული რისკები. მოცემული სტანდარტების გათვალისწინებით, უნდა შევაფასოთ წინამდებარე სარჩელში სადავოდ ქცეული ნორმა: 1. რამდენად წარმოადგენს დისკრეციულ უფლებამოსილებას კონკრეტული ქმედების განხორციელებისთვის; 2. შესაბამისი საკანონმდებლო სივრცე ითვალისწინებს თუ არა დისკრეციული უფლებამოსილების ფარგლებს და არსებობს თუ არა მისი ბოროტად გამოყენებისგან დამცავი მექანიზმები.

სადავო ნორმის მიხედვით, მუზეუმთა გაერთიანებაში შემავალი ნებისმიერი მუზეუმის/მუზეუმთა ჯგუფის სამუზეუმო ფონდში, კვლევითი საქმიანობის მიზნებისთვის, დაინტერესებული პირის, მათ შორის მუზეუმთა გაერთიანებაში დასაქმებული თანამშრომლის, დაშვება შესაძლებელია მხოლოდ დირექტორატის გადაწყვეტილებით. დირექტორატის გადაწყვეტილების შესახებ უნდა ეცნობოს სამინისტროს. მოცემული დისკრეციული უფლებამოსილება ეროვნული მუზეუმის დირექტორატს ანიჭებს ორი ქმედების - დაინტერესებული პირის/მუზეუმთა გაერთიანებული თანამშრომლის სამუზეუმო ფონდში დაშვების ან დაშვებაზე უარის თქმის განხორციელების უფლებამოსილებას. შესაბამისად, სადავო ნორმით დირექტორატისთვის მინიჭებული დისკრეციული უფლებამოსილება წარმოადგენს დისკრეციულ უფლებამოსილებას კონკრეტული ქმედების განხორციელებაზე.

ამის შემდეგ უნდა შეფასდეს რამდენად არის დირექტორატის უფლებამოსილება შებოჭილი რაიმე კრიტერიუმით.

გასაჩივრებული ბრძანების მე-3 მუხლის მიხედვით, ეროვნული მუზეუმის მართვას ახორციელებს დირექტორატი, რომელსაც ხელმძღვანელობს ეროვნული მუზეუმის გენერალური დირექტორი. დირექტორატი შედგება გენერალური დირექტორისა და ოთხი დირექტორისგან. დირექტორატის სხდომა უფლებამოსილია, თუ მას ესწრება წევრთა შემადგენლობის ნახევარზე მეტი, დირექტორატის მიერ გადაწყვეტილება მიიღება დამსწრე წევრთა ხმათა უმრავლესობით, ღია კენჭისყრით. ხმის გაყოფის შემთხვევაში გადამწყვეტია დირექტორის ხმა. სსიპ საქართველოს ეროვნული მუზეუმის გენერალური დირექტორის 2016 წლის 31 ოქტომბრის N1260 ბრძანებით დამტკიცებული - სსიპ ეროვნული მუზეუმის კოლეგიური სათათბირო ორგანოს - დირექტორატის დებულების (2021 წლის 12 მარტისთვის მოქმედი რედაქცია) მე-4 მუხლი განსაზღვრავს გადაწყვეტილების მიღებისა და გაფორმების წესს. აღნიშნული მუხლის მიხედვით, დირექტორატი გადაწყვეტილებაუნარიანია თუ მას ესწრება გენერალური დირექტორის ბრძანებით დამტკიცებული შემადგენლობის 2/3 მაინც. ნებისმიერი გადაწყვეტილება დირექტორატის მიერ მიიღება კოლეგიალურად, დამსწრე წევრების ხმათა უმრავლესობით. დირექტორატის მიერ მიღებული გადაწყვეტილება ფორმდება სხდომის ოქმით, რომელსაც ხელს აწერენ სხდომაზე დამსწრე წევრები. საბჭოს გადაწყვეტილება მუზეუმისთვის სავალდებულოა. მოსარჩელის წარმომადგენელმა საქართველოს ეროვნული მუზეუმიდან და საქართველოს კულტურის, სპორტისა და ახალგაზრდობის სამინისტროსგან საჯარო ინფორმაციის სახით გამოითხოვა დირექტორატის მოქმედი რედაქცია, თუმცა კანონით დადგენილი ვადის გასვლის მიუხედავად, აღნიშნულ დაწესებულებებს არ გადმოუციათ საჯარო ინფორმაცია (დანართი 1, 2). არც გასაჩივრებული ბრძანება და არც დირექტორატის 2021 წლის 12 მარტისთვის მოქმედი დირექტორატის დებულება, გარდა ზემოთ მოცემული წესებისა, არ ითვალისწინებს რაიმე კრიტერიუმს, რის მიხედვითაც უნდა მოხდეს დირექტორატის მიერ სამუზეუმო ფონდში დაინტერესებული პირის/თანამშრომლის კვლევის მიზნებისთვის დაშვება. ზემოთ განხილული კანონმდებლობა არ ითვალისწინებს რაიმე წესს, რის მიხედვითაც უნდა მოხდეს ერთ შემთხვევაში დადებითი, ხოლო მეორე შემთხვევაში უარყოფითი გადაწყვეტილების მიღება. ასეთ პირობებში დაინტერესებული პირი/თანამშრომელი, რომელსაც კვლევითი საქმიანობის მიზნით სურს სამუზეუმო ფონდში დაშვება, შესაძლებლობა არ აქვს წინასწარ განჭვრიტოს დირექტორატის დისკრეციის განხორციელების საფუძველი და წინაპირობები. ამასთან, არ არსებობს კრიტერიუმები, რომელიც დირექტორატის მიერ უარყოფითი გადაწყვეტილების გასაჩივრების შემთხვევაში სასამართლოს მისცემდა უშუალოდ გასაჩივრებული ნორმით დადგენილ დისკრეციასთან დაკავშირებით სახელმძღვანელო, ფუნდამენტურ სამართლებრივ პრინციპებს ადმინისტრაციული ორგანოს კონკრეტული გადაწყვეტილების კანონმდებლობასთან შესაბამისობის დადგენისთვის. ამის გათვალისწინებით, დირექტორატის მიერ უარყოფითი გადაწყვეტილებაზე სასამართლო კონტროლის განხორციელებაც მოსარჩელისთვის არ უნდა იქნეს განხილული, როგორც ფართო დისკრეციისგან დამცავი ეფექტური სამართლებრივი მექანიზმი. ყოველივე აღნიშნულიდან გამომდინარე, სადავო ნორმა ვერ პასუხობს საქართველოს კონსტიტუციის მე-18 მუხლის მე-2 პუნქტით დადგენილი სიტყვების „კანონით დადგენილი წესით“ მოთხოვნას, რაც საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს დადგენილ პრაქტიკის მიხედვით ნიშნავს, კონკრეტული ქმედების განხორციელებისთვის განკუთვნილ დისკრეციულ უფლებამოსილებას უნდა ჰქონდეს წინასწარ გაწერილი კრიტერიუმები. სადავო ნორმა ადგენს აბსოლუტურ დისკრეციულ უფლებამოსილებას და არაკონსტიტუციურად უნდა იქნეს ცნობილი კონსტიტუციის მე-18 მუხლის მე-2 პუნქტთან მიმართებით.

[1] საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2007 წლის 26 დეკემებრის №1/3/407 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს ახალგაზრდა იურისტთა ასოციაცია და საქართველოს მოქალაქე ეკატერინე ლომთათიძე საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-2

[2] საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2017 წლის 27 მარტის N1/4/757 გადაწყვეტილება საქმეზე „გიორგი კრავეიშვილი საქართველოს მთავრობის წინააღმდეგ“, II-5.

[3] იქვე.

[4] საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2016 წლის 26 თებერვლის N1/1/618 განჩინება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქეები - გიორგი კეკენაძე, ნინო კვეტენაძე და ბესიკი გვენეტაძე საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-8.

[5] N1644 კონსტიტუციური სარჩელი საქმეზე „ირაკლი ხვადაგიანი საქართველოს პარლამენტის, საქართველოს მთავრობის და საქართველოს იუსტიციის მინისტრის წინააღმდეგ. ხელმისაწვდომია: https://www.constcourt.ge/ka/judicial-acts?legal=12280.

[6] საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2017 წლის 28 დეკემბრის N2/7/667 გადაწყვეტილება საქმეზე „სს „ტელენეტი“ საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ, II-55.

[7] საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2018 წლის 26 ივლისის N2/5/700 გადაწყვეტილება საქმეზე, „„შპს კოკა-კოლა ბოთლერს ჯორჯია“, „შპს კასტელ ჯორჯია“ და სს „წყალი მარგებელი“ საქართველოს პარლამენტისა და საქართველოს ფინანსთა მინისტრის წინააღმდეგ“, II-23.

6. კონსტიტუციური სარჩელით/წარდგინებით დაყენებული შუამდგომლობები

შუამდგომლობა სადავო ნორმის მოქმედების შეჩერების თაობაზე: არა

შუამდგომლობა პერსონალური მონაცემების დაფარვაზე: არა

შუამდგომლობა მოწმის/ექსპერტის/სპეციალისტის მოწვევაზე: არა

შუამდგომლობა/მოთხოვნა საქმის ზეპირი მოსმენის გარეშე განხილვის თაობაზე: არა

კანონმდებლობით გათვალისწინებული სხვა სახის შუამდგომლობა: კი