თქვენ არ ეცნობით კონსტიტუციური სარჩელის/წარდგინების სრულ ვერსიას. სრული ვერსიის სანახავად, გთხოვთ, ვერტიკალური მენიუდან ჩამოტვირთოთ მიმაგრებული დოკუმენტი

1. სადავო ნორმატიული აქტ(ებ)ი

ა. „დევნილთა საცხოვრებლით უზრუნველყოფის წესის დამტკიცების შესახებ“ საქართველოს ოკუპირებული ტერიტორიებიდან დევნილთა, შრომის, ჯანმრთელობისა და სოციალური დაცვის მინისტრის 2021 წლის 8 აპრილის №01-30/ნ ბრძანებით დამტკიცებული დანართი #1 – „დევნილთა საცხოვრებლით უზრუნველყოფის წესი“

2. სასარჩელო მოთხოვნა

3. საკონსტიტუციო სასამართლოსათვის მიმართვის სამართლებრივი საფუძვლები

საქართველოს კონსტიტუციის მე-60 მუხლის მე-4 პუნქტის „ა“ ქვეპუნქტი, „საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონის მე-19 მუხლის პირველი პუნქტის „ე“ ქვეპუნქტი და 39-ე მუხლის პირველი პუნქტის „ბ“ ქვეპუნქტი.

4. განმარტებები სადავო ნორმ(ებ)ის არსებითად განსახილველად მიღებასთან დაკავშირებით

კონსტიტუციური სარჩელის დასაშვებობა:

მიგვაჩნია, რომ კონსტიტუციური სარჩელი:

ა) ფორმით და შინაარსით შეესაბამება „საკონსტიტუციო სასამართლოს შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონის 31¹-ე მუხლით დადგენილ მოთხოვნებს;

ბ) შეტანილია უფლებამოსილი სუბიექტის - საქართველოს სახალხო დამცველის მიერ (საქართველოს კონსტიტუციის მე-60 მუხლის მე-4 პუნქტის „ა“ ქვეპუნქტის მიხედვით, საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლო სახალხო დამცველის სარჩელის საფუძველზე იხილავს ნორმატიული აქტის კონსტიტუციურობას კონსტიტუციის მეორე თავით აღიარებულ ადამიანის ძირითად უფლებებთან მიმართებით);

გ) სარჩელში მითითებული საკითხი არის საკონსტიტუციო სასამართლოს განსჯადი;

დ) სარჩელში მითითებული საკითხი არ არის გადაწყვეტილი საკონსტიტუციო სასამართლოს მიერ;

ე) სარჩელში მითითებული საკითხი რეგულირდება საქართველოს კონსტიტუციის მე-11 მუხლის პირველი პუნქტითა და მე-15 მუხლის პირველი პუნქტით;

ვ) კანონით არ არის დადგენილი სასარჩელო ხანდაზმულობის ვადა;

ზ) სადავო კანონქვემდებარე ნორმატიულ აქტის კონსტიტუციურობაზე სრულფასოვანი მსჯელობა შესაძლებელია ნორმატიული აქტების იერარქიაში მასზე მაღლა მდგომი იმ ნორმატიული აქტის კონსტიტუციურობაზე მსჯელობის გარეშე, რომელიც კონსტიტუციური სარჩელით გასაჩივრებული არ არის.

5. მოთხოვნის არსი და დასაბუთება

დავის საგანი

საქართველოს ოკუპირებული ტერიტორიებიდან დევნილთა, შრომის, ჯანმრთელობისა და სოციალური დაცვის მინისტრის (შემდეგში, „მინისტრი“) 2021 წლის 8 აპრილის №01-30/ნ ბრძანების პირველი მუხლის პირველი პუნქტის მიხედვით, იძულებით გადაადგილებულ პირთა – დევნილთა განსახლების ორგანიზების მიზნით, მტკიცდება „დევნილთა საცხოვრებლით უზრუნველყოფის წესი“, რომელიც წარმოდგენილია ბრძანების დანართი №1-ის სახით.

აღნიშნული დანართი ადგენს, რომ გრძელვადიანი საცხოვრებლით უზრუნველყოფილ დევნილებს საკუთრებაში ქონების გადაცემიდან 3 წლის განმავლობაში ეკრძალებათ მათთვის სახელმწიფოს მიერ გადაცემული ქონების გასხვისება.[1] მოსარჩელე მხარეს მიაჩნია, რომ ამგვარი შეზღუდვა წარმოადგენს საკუთრების უფლებაში არაპროპორციულ ჩარევას.

სწორედ ამიტომ, 2021 წლის საპარლამენტო ანგარიშში სახალხო დამცველმა გასცა რეკომენდაცია, ცვლილებები შესულიყო ზემოაღნიშნულ ბრძანებაში და გაუქმებულიყო საცხოვრებლით უზრუნველყოფილი დევნილებისათვის ქონების გასხვისების 3 წლიანი აკრძალვის წესი.[2] სადავო ნორმაში ცვლილებები ამ დრომდე არ განხორციელებულა.

ზემოაღნიშნულიდან გამომდინარე, სახალხო დამცველი მიიჩნევს, რომსაქართველოს ოკუპირებული ტერიტორიებიდან დევნილთა, შრომის, ჯანმრთელობისა და სოციალური დაცვის მინისტრის 2021 წლის 8 აპრილის №01-30/ნ ბრძანების №1 დანართის (შემდგომში „დანართი N1“) მე-3 მუხლის მე-17 პუნქტი არაკონსტიტუციურია და ეწინააღმდეგება საქართველოს კონსტიტუციის მე-19 მუხლის პირველ პუნქტს (საკუთრების უფლება).

სადავო ნორმის მიმართება კონსტიტუციის მე-19 მუხლის პირველ პუნქტთან

საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლომ არაერთხელ გაუსვა ხაზი საკუთრების უფლების განსაკუთრებულ მნიშვნელობასა და დანიშნულებას. სასამართლოს შეფასებით, „საქართველოს კონსტიტუციისა და საერთაშორისო სამართლის საყოველთაოდ აღიარებული პრინციპებიდან და ნორმებიდან გამომდინარე, საკუთრების უფლება წარუვალი და უზენაესი ადამიანური ღირებულებაა, საყოველთაოდ აღიარებული ძირითადი უფლება, დემოკრატიული საზოგადოების, სოციალური და სამართლებრივი სახელმწიფოს ქვაკუთხედია. საკუთრება ადამიანის ყოფიერების არსებითი საფუძველია.“[3] საკონსტიტუციო სასამართლოს მიერ საკუთრების უფლება ადამიანის ღირსების და თავისუფლების წონად კატეგორიად განიხილება, რა კუთხითაც, სასამართლო აღინიშნავს, რომ „…ეს გარემოება მნიშვნელოვანწილად განსაზღვრავს სახელმწიფოს უფრო მეტ სიფრთხილეს და ზომიერებას უფლებაში შესაძლო ჩარევისა და რეგულირების ფარგლების დადგენისას“.^[4]

საქართველოს ოკუპირებული ტერიტორიებიდან იძულებით გადაადგილებულ პირთა – დევნილთა შესახებ საქართველოს კანონი (შემდეგში, „კანონი“) განსაზღვრავს დევნილთა სამართლებრივ სტატუსს, პირისათვის დევნილის სტატუსის მინიჭების, შეწყვეტის, ჩამორთმევისა და აღდგენის საფუძვლებსა და წესს, დევნილის სამართლებრივ, ეკონომიკურ და სოციალურ გარანტიებს, მის უფლებებსა და მოვალეობებს. ამასთან, მიზნად ისახავს, ისეთი სამართლებრივი მექანიზმების შექმნას, რომლებიც: უზრუნველყოფს დევნილის უფლებების დაცვას დევნილობის პერიოდში, ხელს უწყობს დევნილის ინტეგრაციას მისი რეგისტრაციის ადგილზე და ხელს უწყობს დევნილის პრობლემების გადაჭრას.

დევნილთა წინაშე მდგარ ერთ-ერთ მნიშვნელოვან გამოწვევად კანონი დევნილთა სათანადო საცხოვრებელი პირობებით უზრუნველყოფას მიიჩნევს და აყალიბებს პრობლემის მოგვარებისკენ მიმართულ კონკრეტულ გარანტიებს. კანონმდებლობა იცნობს როგორც დევნილთა დროებითი განსახლების, ისე დევნილთა გრძელვადიანი საცხოვრებელი ფართით უზრუნველყოფის ცნებებს. კერძოდ, კანონის მე-4 მუხლის „ო“ პუნქტი დევნილის გრძელვადიანი საცხოვრებლით უზრუნველყოფის ცნებას განმარტავს, როგორც – დევნილის სტატუსიდან გამომდინარე, დევნილი ოჯახის განსახლების მიზნით მისთვის სახელმწიფო ორგანოების, მუნიციპალიტეტების, საერთაშორისო, დონორი ან ადგილობრივი ორგანიზაციების, ფიზიკური ან კერძო სამართლის იურიდიული პირების მიერ საცხოვრებელი ფართობის საკუთრებაში გადაცემას ან სანაცვლოდ მისი სათანადო ფულადი ან სხვა სახის დახმარებით უზრუნველყოფას; აღნიშნულ ჩანაწერს უფრო მეტად აკონკრეტებს დანართი N1-ის მე-2 მუხლის „ბ“ ქვეპუნქტი, რომელიც გრძელვადიანი საცხოვრებელი ფართით უზრუნველყოფად განიხილავს დევნილი ოჯახისათვის „საცხოვრებელი ფართის საკუთრებაში გადაცემას საქართველოს კანონმდებლობით დადგენილი წესით ან კერძო საკუთრებაში არსებული საცხოვრებელი ფართის (სახლი/ბინა) შესყიდვას“.

რაც შეეხება დროებითი განსახლების ცნებას, დანართი N1-ის მე-2 მუხლის „კ“ ქვეპუნქტის მიხედვით, დევნილის დროებითი განსახლება გულისხმობს დევნილისათვის სათანადო საცხოვრებლის მართლზომიერ მფლობელობაში გადაცემის უზრუნველყოფას (მათ შორის, ქირის თანხით უზრუნველყოფას), გარდა იმავე მუხლის „ბ“ ქვეპუნქტით გათვალისწინებული დევნილის გრძელვადიანი საცხოვრებელი ფართით უზრუნველყოფის ღონისძიებისა. ამდენად, დროებითი და გრძელვადიანი განსახლების ცნებების ერთ-ერთი მთავარი განმასხვავებელი ნიშანი სწორედ დევნილის მიერ ქონებაზე ბატონობის განხორციელების ფარგლებში ვლინდება (ერთი მხრივ, ნივთზე საკუთრების უფლების, მეორე მხრივ კი მხოლოდ მფლობელობის უფლების შემოფარგვლით).

აქვე, აღსანიშნავია, რომ როგორც კანონის მე-13 მუხლის მე-4 პუნქტი, ისე დანართის პირველი მუხლის მე-4 პუნქტი ადგენს, რომ „თუ დევნილი ოჯახი უზრუნველყოფილია გრძელვადიანი საცხოვრებლით, სახელმწიფოს ეხსნება დევნილის ან მისი ოჯახის წევრთა პირდაპირი დამავალი შტოს შთამომავლების საცხოვრებელი ფართობით დაკმაყოფილების ვალდებულება, მათი დევნილის სტატუსიდან გამომდინარე.“ ამასთანავე, აღსანიშნავია ისიც, რომ საცხოვრებელი ფართის მიღების თაობაზე განაცხადის ფორმის (რომელიც წარმოდგენილია ბრძანების დანართი N2-ის სახით) წარდგენისას, დევნილი ოჯახი ხელმოწერით ეთანხმება შემდეგ პირობას: „ამ განაცხადის საფუძველზე, ჩვენი გრძელვადიანი საცხოვრებელი ფართით უზრუნველყოფის შემთხვევაში, სახელმწიფოს ეხსნება ჩვენი ოჯახის წევრების პირდაპირი დამავალი შტოს შთამომავლების საცხოვრებელი ფართობით დაკმაყოფილების ვალდებულება, დევნილის სტატუსიდან გამომდინარე.“ შესაბამისად, დევნილი ოჯახისათვის გრძელვადიანი საცხოვრებლით უზრუნველყოფის მიზნით საკუთრებაში ქონების ერთხელ გადაცემით, სახელმწიფო თავისუფლდება ვალდებულებისგან, ამა თუ იმ მიზეზით, იმავე საფუძვლით ხელმეორედ უზრუნველყოს პირის დაკმაყოფილება უძრავი ქონებით.

რაც შეეხება თავად საკუთრებაში გადასაცემი ქონების მოცულობას, საყურადღებოა დანართი N1-ის მე-4 მუხლის მე-2 პუნქტი, რომელიც ადგენს სახელმწიფოს მიერ სახლის შესასყიდად გათვალისწინებული თანხის მაქსიმალურ ოდენობებს. კერძოდ, „ნასყიდობის ღირებულების მაქსიმალური ოდენობა საცხოვრებელ ფართზე (სახლი/ბინა) განისაზღვრება: ა) 22 000 ლარი − ოჯახზე, რომელიც შედგება 1 წევრისაგან; ბ) 25 000 ლარი − ოჯახზე, რომელიც შედგება 2 წევრისაგან; გ) 28 000 ლარი − ოჯახზე, რომელიც შედგება 3 წევრისაგან; დ) 31 000 ლარი − ოჯახზე, რომელიც შედგება 4 წევრისაგან; ე) 34 000 ლარი − ოჯახზე, რომელიც შედგება 5 წევრისაგან; ვ) 37 000 ლარი − ოჯახზე, რომელიც შედგება 6 წევრისაგან; ზ) 40 000 ლარი − ოჯახზე, რომელიც შედგება 7 წევრისაგან; თ) ყოველ შემდგომ წევრზე – 3000 ლარი.“ ამასთანავე, საყურადღებოა, რომ თავად განსახილველი ბრძანება საცხოვრებელი ფართის მოცულობას პირდაპირ უკავშირებს ოჯახის წევრთა რაოდენობას კერძოდ, დანართი N9 ითვალისწინებს შემდეგ პროპორციებს: 1-2 მოსახლის შემთხვევაში - 30-დან - 40 მ²-მდე ერთოთახიანი ბინა; 3-4- მოსახლის შემთხვევაში - 50-დან - 60 მ²-მდე ოროთახიანი ბინა; 5-6 მოსახლის შემთხვევაში - 70-დან - 80 მ²-მდე სამოთახიანი ბინა; ხოლო 7-8 მოსახლის შემთხვევაში - 90-დან -100 მ²-მდე ოთხოთახიანი ბინა.[5]

აღსანიშნავია დანართით გათვალისწინებული „თანადაფინანსების“ შესაძლებლობაც, რაც გულისხმობს იმას, რომ „საცხოვრებელი ფართის შესყიდვის თაობაზე განაცხადის საფუძველზე, კომისიის გადაწყვეტილებით, შესაძლებელია კერძო საკუთრებაში არსებული საცხოვრებელი ფართის (სახლი/ბინა) შესყიდვა განხორციელდეს დევნილის და სააგენტოს მიერ თანადაფინანსებით.“[6] აღნიშნული გარემოება განსაკუთრებით საინტერესოა, ვინაიდან, ერთი მხრივ, კანონმდებელი თავადვე აანალიზებს საკუთრების შესყიდვის ეტაპზე „თანადაფინანსების“ შესაძლებლობის დაშვების საჭიროებასა და გონივრულობას, თუმცა, მეორე მხრივ, დევნილ ოჯახს უზღუდავს შესაძლებლობას, გაასხვისოს უკვე შეძენილი ქონება და ამ გზით მიღებული თანხისთვის პირადი სახსრების დამატების (თანადაფინანსების) შედეგად დამოუკიდებლად მოიძიოს და შეიძინოს ახალი საცხოვრებელი ფართი, რომლითაც უზრუნველყოფილი იქნება ოჯახის სათანადო პირობებში ცხოვრება.

რაც შეეხება უშუალოდ სადავო შეზღუდვას, დანართი N1-ის მე-3 მუხლის მე-17 პუნქტის მიხედვით, „კანონმდებლობით დადგენილი წესით, დევნილი ოჯახისათვის უძრავი ქონების (საცხოვრებელი ფართის) უსასყიდლოდ საკუთრებაში გადაცემა განხორციელდება ამ უძრავი ქონების 3 წლის განმავლობაში გასხვისების უფლების შეზღუდვის პირობით.“

დევნილთა საცხოვრებლით უზრუნველყოფის წესის დამტკიცების შესახებ მინისტრის ბრძანება №01-30/ნ (და შესაბამისი დანართი N1) ადგენს გრძელვადიანი საცხოვრებლით უზრუნველყოფის მიზნით დევნილთათვის საცხოვრებელი ფართის საკუთრებაში გადაცემის წესსა და პროცედურას, უშუალოდ სადავო ნორმა კი, განხილულ უნდა იქნას როგორც დევნილისათვის გადაცემული საკუთრების უფლების მზღუდავი მექანიზმი, რომელიც დევნილს, რომელმაც საკუთრებაში მიიღო უძრავი ქონება, ართმევს შესაძლებლობას, პირადი შეხედულებისა თუ საჭიროების შესაბამისად გაასხვისოს იგი, მისი მიღებიდან 3 წლის განმავლობაში. ამდენად, არსებული რეგულაციის მიხედვით, 3 წლიანი ვადის გასვლა არის არა საკუთრების უფლების წარმოშობის წინაპირობა, არამედ საკუთრების უფლების წარმოშობის შემდეგ ასამოქმედებელი შეზღუდვის მოქმედების ვადა, რომელიც მესაკუთრეს ართმევს შესაძლებლობას, გაასხვისოს საკუთრებაში მიღებული ქონება.

საქმეში „შპს "რუსენერგოსერვისი" და სხვები საქართველოს პარლამენტისა და საქართველოს ენერგეტიკის სამინისტროს წინააღმდეგ, სასამართლომ განმარტა, რომ „ქონების ფლობას აზრი დაეკარგება, თუკი სუბიექტის ქონებრივი უფლებები შინაარსგამოცლილი გახდება. საკუთრების შინაარსი მაშინაა გარანტირებული, როცა მესაკუთრეს შეუძლია საკუთრებაში მოაზრებული უფლებამოსილებების სრულყოფილად განხორციელება საკუთრების ობიექტის ფუნქციით დეტერმინირებული ნების მიხედვით“.[7]

რაც შეეხება საკუთრების უფლების შინაარსს, როგორც სასამართლო მიუთითებს, საკუთრების უფლების ცნება და შინაარსი განსაზღვრულია საქართველოს სამოქალაქო კოდექსით. სამოქალაქო-სამართლებრივი გაგებით, საკუთრების უფლება სამკომპონენტიანია და მოიცავს მისი მფლობელობის, სარგებლობისა და თავისუფლად განკარგვის შესაძლებლობას მესაკუთრის მიერ.[8] საკუთრების უფლების შინაარსი მის ექსკლუზიურობაშია - გამორიცხოს ყველა სუბიექტი სხვა პირის საკუთრებაში არსებული ქონებით სარგებლობისა და მისი განკარგვისაგან.[9] ამასთან, სასამართლოს მხრიდან, საკუთრების გასხვისების უფლების შეზღუდვა სწორედ საკუთრების განკარგვის უფლების შეზღუდვის გამოხატულებადაა მოაზრებული.[10]

საკუთრების განკარგვის საკითხზე სასამართლო მიუთითებს, რომ „საკუთრების განკარგვის თავისუფლებასთან გვაქვს საქმე, როცა ეს განკარგვა მესაკუთრის თავისუფალი ნების შედეგად ხდება და იგი წარმოადგენს სუვერენული უფლების რეალიზაციის გამოვლინებას. იმ შემთხვევაში, როცა მესაკუთრის ნების გამოვლენა გარეგანი ნორმატიული იძულების საფუძველზე ხდება, შეუძლებელია საუბარი მის თავისუფლებაზე.“[11]

შესაბამისად, სადავო ნორმით ხდება კონსტიტუციის მე-19 მუხლის პირველი პუნქტით დაცულ უფლებაში ჩარევა, ვინაიდან სადავო ნორმით დაწესებული რეჟიმი იწვევს საკუთრების უფლების ერთ-ერთი ძირითადი კომპონენტის - საკუთრების თავისუფლად განკარგვის შესაძლებლობის შეზღუდვას. აქედან გამომდინარე, მნიშვნელოვანია, შეფასდეს, ეყრდნობა თუ არა სადავო ნორმა საკუთრების უფლების შეზღუდვის კონსტიტუციურ სტანდარტებს.

შეზღუდვის კონსტიტუციურობის შეფასება

საკონსტიტუციო სასამართლოს განმარტებით, კონსტიტუციის მე-19 მუხლი იცავს რეალურ და არა ილუზორულ უფლებას, რაც გულისხმობს უფლების არა მხოლოდ ნომინალურ დეკლარაციას, არამედ მისი შესაძლო აღსრულების შესაძლებლობას. სასამართლო აღნიშნავს, რომ „მიუღებელია ისეთი მდგომარეობის შექმნა, როცა უფლება ფორმალურად აღიარებულია, მაგრამ გაუმართლებლადაა გართულებული მისი რეალიზაცია - მით უმეტეს, როცა საქმე შეეხება სასამართლოს მიერ აღიარებულ უფლებას. დაუშვებელია, როდესაც უფლება აღიარებულიცაა და იმავდროულად უარყოფილიც. ფუნდამენტური უფლებებისადმი ასეთი დამოკიდებულება აბრკოლებს სამოქალაქო ბრუნვას, რაშიც თავის სერიოზულ გამოვლინებას პოულობს საკუთრების კონსტიტუციით აღიარებული უფლება“.[12]

კანონმდებლის მიერ საკუთრების უფლების შეზღუდვისას არ უნდა დაირღვეს საკუთრების უფლების არსი. საკუთრების უფლება, რომელიც კანონმდებლის მიერ განსაზღვრებად უფლებას წარმოადგენს, კანონმდებლის მიერ საკუთრების შინაარსისა და ფარგლების განსაზღვრის შედეგად არ უნდა გადაიქცეს უფლებად, რომელიც უმეტესწილად სწორედ საკანონმდებლო რეგულირებაზე იქნება დამოკიდებული. საბოლოო ჯამში, თავიდან უნდა იქნეს აცილებული თავად უფლებით დაცული სფეროს ძირითადი არსის გამოფიტვა.[13] როგორც წინა თავში აღინიშნა, საკუთრების უფლების არსს სამი ძირითადი კომპონენტის ერთობლიობა აყალიბებს, სადავო რეგულირება კი, 3 წლის ვადით, აბსოლუტურად და უპირობოდ კრძალავს ქონების მესაკუთრის მიერ საკუთრების ერთ-ერთი კომპონენტის, ქონების თავისუფლად განკარგვის შესაძლებლობის, ძირითადი შემადგენელი ნაწილის - ქონების გასხვისები უფლებას.

მართალია, არსებული შეზღუდვის მიღმა, მესაკუთრეს უნარჩუნდება ქონების მფლობელობისა და სარგებლობის შესაძლებლობა (ისევე, როგორც ქონების განკარგვის უფლების ცალკეული გამოვლინებები), თუმცა, საკონსტიტუციო სასამართლოს მოსაზრებით, „ის ფაქტი, რომ შეზღუდვის შედეგად ფორმალურად მესაკუთრეს რჩება საკუთრების შინაარსისათვის დამახასიათებელი ელემენტები, სრულიადაც არ ნიშნავს იმას, რომ საკუთრებაში ჩარევა გამართლებულია. უფლების შინაარსის შეზღუდვის ფარგლებზეა დამოკიდებული ამ უფლების არსის შენარჩუნება, ვინაიდან სწორედ შინაარსია არსის განმსაზღვრელი გარემოება. საკუთრების შინაარსის შეზღუდვის ნებისმიერ შემთხვევაში, საკუთრება უნდა დარჩეს საკუთრებად და მან უნდა შეძლოს ამ შეზღუდვით გამოწვეული ტვირთის ტარება.“[14]

საკუთრების უფლებაში ჩარევის ყველა შემთხვევაში დაცული უნდა იყოს თანაზომიერების პრინციპი. ეს ნიშნავს იმას, რომ სახელმწიფომ უნდა დაადგინოს ისეთი სამართლებრივი წესრიგი, რა დროსაც საკუთრების უფლება დაიტვირთება მინიმალურად და თავის თავს გამოავლენს მაქსიმალური სახით.[15]

საკონსტიტუციო სასამართლოს განსაზღვრული აქვს ტესტი, რომლითაც საკუთრების უფლებაში ამგვარი ჩარევის შემთხვევები უნდა გადამოწმდეს: „იმისათვის, რომ სახელმწიფოს მხრიდან საკუთრების კონტროლი შეესაბამებოდეს საქართველოს კონსტიტუციის 21-ე მუხლის პირველი პუნქტით დადგენილ საკუთრების კონსტიტუციური დაცვის ფარგლებს, ამ კონტროლის მიზნებთან ერთად უნდა არსებობდეს გონივრული თანაზომიერება, პროპორციულობა მისი განხორციელების საშუალებებსა და დასახულ მიზანს შორის.“[16]

შეზღუდვის თანაზომიერება

როგორც აღინიშნა, როდესაც საკონსტიტუციო სასამართლო იხილავს საკუთრების უფლების შეზღუდვის საფუძველს, სასამართლო განსაზღვრავს, რამდენად არსებობს შესაბამისი ლეგიტიმური მიზანი. ამის შემდგომ კონკრეტული კანონის შეფასება ხდება თანაზომიერების პრინციპის გამოყენებით.[17]

დასაწყისშივე უნდა აღინიშნოს, რომ, განსახილველ შემთხვევაში, სახელმწიფოს ლეგიტიმურ მიზნად ვერ ჩაითვლება საბიუჯეტო სახსრების დაზოგვა/რაციონალური განაწილება (რისი ხელყოფაც შეიძლება გამოეწვია დევნილის მიერ მიღებული ქონების გასხვისების შედეგად, საცხოვრებელი ფართით მისი ხელახალი უზრუნველყოფის საჭიროებას), ვინაიდან, როგორც წინა თავში განვითარებულ მსჯელობაშიც აღინიშნა, კანონის მე-13 მუხლის მე-4 პუნქტისა და საცხოვრებელი ფართის მიღების თაობაზე დევნილის მიერ წარსადგენი განაცხადის ფორმის საფუძველზედევნილი ოჯახისათვის გრძელვადიანი საცხოვრებლით უზრუნველყოფის მიზნით საკუთრებაში ქონების ერთხელ გადაცემით, სახელმწიფო თავისუფლდება ვალდებულებისგან, ამა თუ იმ მიზეზით, იმავე საფუძვლით ხელმეორედ უზრუნველყოს პირის დაკმაყოფილება უძრავი ქონებით. აღნიშნული შეზღუდვა ეხება საკუთრებაში ქონებამიღებულ ყველა დევნილ ოჯახს, განურჩევლად იმისა, მათ შეინარჩუნეს თუ გაასხვისეს გადაცემული ქონება.

როგორც უკვე აღინიშნა, დევნილთა შესახებ საქართველოს კანონი (რომელიც სარჩელის ფარგლებში განსახილველი ბრძანების საკანონმდებლო საფუძველს აყალიბებს) მიზნად ისახავს, ისეთი სამართლებრივი მექანიზმების შექმნას, რომლებიც უზრუნველყოფს დევნილის უფლებების დაცვას დევნილობის პერიოდში და ხელს უწყობს დევნილის პრობლემების გადაჭრას. შესაბამისად, როგორც ჩანს, სახელმწიფოს გადმოსახედიდან, სადავო შეზღუდვა სწორედ ამ მიზანთა მიღწევას ემსახურება. შესაბამისად, მეტად სავარაუდოა, რომ სადავო ნორმის შემოღებით სახელმწიფოს ლეგიტიმურ მიზანს წარმოადგენს გარანტიის შექმნა, რომ საკუთრებაში ქონებაგადაცემული დევნილი პირი/ოჯახი მართლაც უზრუნველყოფილი იქნება საცხოვრებლით და იგი ხელახლა არ აღმოჩნდება უსახლკარობის საფრთხის წინაშე.

ამ კუთხით, საინტერესოა საკონსტიტუციო სასამართლოს პოზიცია, რომლის მიხედვითაც, „დაუშვებელია საკუთრების სოციალური ფუნქციის უგულებელყოფა, იმავდროულად, შეუძლებელია მესაკუთრის ზედმეტად, არათანაზომიერად შეზღუდვის გამართლება“.[18] შესაბამისად, სოციალური მიზნობრიობით შეზღუდვის კონსტიტუციურობის შეფასებისას, განსაკუთრებული ყურადღება უნდა მიექცეს შეზღუდვის თანაზომიერებას.

პირველ რიგში, აუცილებელია, შეფასდეს, რამდენად არის დაწესებული შეზღუდვა სახელმწიფოს მიერ დასახული ლეგიტიმური მიზნის მიღწევის გამოსადეგი საშუალება. 2012 წლის 26 ივნისს გამოტანილ გადაწყვეტილებაში საკონსტიტუციო სასამართლომ შეაფასა თუ რამდენად არსებობდა ლოგიკური კავშირი საკანონმდებლო რეგულირებას და კანონიერ მიზანს შორის.[19] იქიდან გამომდინარე, რომ ასეთი ბმა, კორელაცია ვერ იქნა დანახული სასამართლოს მიერ, სადავო ნორმა არაკონსტიტუციურად იქნა მიჩნეული, როგორც მიზნის მიღწევის უფუნქციო საშუალება.[20] იგივე მიდგომა იქნა გამოყენებული 2008 წლის 19 დეკემბრის გადაწყვეტილებაში, როდესაც სასამართლომ დაადგინა, რომ სადავო სამართლებრივი აქტი არ იძლეოდა ლეგიტიმური მიზნის ყოველ კონკრეტულ შემთხვევაში მიღწევის შესაძლებლობას.[21]

საინტერესოა, დევნილისთვის, რომელმაც საკუთრებაში მიიღო უძრავი ქონება, მიღებული ქონების 3 წლის ვადით გასხვისების აკრძალვა აყალიბებს თუ არა გარანტიას, რომ დევნილი პირი/ოჯახი სამი წლის განმავლობაში უზრუნველყოფილი იქნება საცხოვრებლით და არ აღმოჩნდება უსახლკარობის საფრთხის წინაშე.

ამ კუთხით, საყურადღებოა, რომ სადავო რეგულაცია საკუთრების განკარგვას პირს უზღუდავს მხოლოდ ნაწილობრივ - საკუთრების გასხვისების ნაწილში. შესაბამისად, შეზღუდვის არსებობის პირობებშიც კი, პირს რჩება შესაძლებლობა, განკარგოს ქონება, რაც შეიძლება გამოიხატოს, მაგალითად, საცხოვრებლის გაქირავებაში/სესხის უზრუნველყოფის გზით იპოთეკით დატვირთვაში. ასეთ შემთხვევაში, მართალია დევნილი პირი კვლავ რჩება ქონების მესაკუთრედ, თუმცა, ფაქტობრივად, დამქირავებლის სასარგებლოდ, იგი დროებით თმობს ქონების პირადად ფლობისა და სარგებლობის უფლებას. გარდა ამისა, არსებული რეგულაცია აყალიბებს მნიშვნელოვან საფრთხეს, რომ ქონების გასხვისების მსურველი ოჯახის მიერ ქონების პოტენციურ შემძენთან „ნასყიდობის ხელშეკრულების“ დადება მოხდეს არაფორმალური გზით - კანონით დადგენილი წესისა და საჯარო რეესტრის გვერდის ავლით, რაც უარყოფით გავლენას იქონიებს სამოქალაქო ბრუნვის სტაბილურობაზე. შედეგად, მიუღწეველი რჩება სახელმწიფოს მიერ დასახული მიზანი - უზრუნველყოს დევნილი პირი/ოჯახი სამი წლის განმავლობაში საცხოვრებლით სარგებლობისა და უსახლკარობის საფრთხისგან დაცვის აბსოლუტური გარანტიებით.

ზემოაღნიშნულიდან გამომდინარე, იმ პირობებში, როცა ქონების მესაკუთრე დევნილ პირს შენარჩუნებული აქვს საკუთრებაში მიღებული ქონების განკარგვის ცალკეული შესაძლებლობები (გარდა ქონების გასხვისებისა), სახელმწიფოს მიერ მის გასხვისებაზე დაწესებული 3 წლიანი შეზღუდვა ვერ ჩაითვლება დასახული მიზნის მიღწევის გამოსადეგ საშუალებად.

გარდა ამისა, დაწესებული შეზღუდვის კონსტიტუციურობის თვალსაზრისით გამართლებისათვის მნიშვნელოვანია ის, თუ რამდენად საჭიროა კონკრეტული რეგულირების სფეროში მათი შემოღება და რამდენად ადეკვატურ ზომას წარმოადგენენ ისინი. ამდენად, ინდივიდის საკუთრებაში ჩარევა გონივრულ შესაბამისობაში უნდა იყოს საზოგადოების მიერ მისაღებ სარგებელთან.[22]

როგორც აღინიშნა, დევნილთა საცხოვრებლით დაკმაყოფილების სახელმწიფო პოლიტიკას განსაკუთრებული სოციალური დატვირთვა გააჩნია. თუმცა, საკითხავია, სადავო რეგულაცია რამდენად არის თანხვედრაში ამ პოლიტიკის მიზნებთან.

დევნილთა შესახებ კანონი ადგენს დევნილის უფლებას სათანადო საცხოვრებლით უზრუნველყოფაზე.[23] ხოლო კანონის მე-4 მუხლის „ნ“ პუნქტი განსაზღვრავს „სათანადო საცხოვრებლის“ ცნებას, კერძოდ, ასეთად მიჩნეულია დევნილისათვის საკუთრებაში ან მართლზომიერ მფლობელობაში გადაცემული საცხოვრებელი, სადაც უზრუნველყოფილია ღირსეული ცხოვრებისათვის აუცილებელი პირობები, მათ შორის, უსაფრთხოებისა და სანიტარიული თვალსაზრისით დამაკმაყოფილებელი პირობები და ინფრასტრუქტურის ხელმისაწვდომობა.

ბუნდოვანია, რა საფრთხეს შეიძლება შეიცავდეს მესაკუთრის მიერ მიღებული საკუთრების 3 წლის პერიოდში გასხვისება, განსაკუთრებით ისეთ შემთხვევაში, როცა ყოველივე ეს დევნილი ოჯახისთვის ახალი, უკეთესი საცხოვრებელი პირობების შექმნას ითვალისწინებს. მაგალითად, როცა ქონების მიღების შემდეგ იზრდება ოჯახის წევრთა რაოდენობა, ბუნებრივია, პირდაპირპროპორციულად იზრდება კანონითვე გათვალისწინებული „სტანდარტი“, რომელსაც „სათანადო საცხოვრებლის“ ცნება უნდა აკმაყოფილებდეს. ამ მხრივ, გასათვალისწინებელია ისიც, რომ საქართველოს სტატისტიკის ეროვნული სამსახურის მონაცემების მიხედვით, 2022 წლის III კვარტლის მდგომარეობით, თბილისში საცხოვრებელი უძრავი ქონების(„თეთრი კარკასი“) კვადრატული მეტრის საშუალო ფასმა 2585 ლარს მიაღწია.[24] შესაბამისად, უძრავი ქონების საბაზრო ფასის გათვალისწინებით, აშკარაა, რომ სახელმწიფოს მიერ დადგენილი თანხის ფარგლებში რთულია დევნილი ოჯახის იმგვარი საცხოვრებლით უზრუნველყოფა, რომელიც დააკმაყოფილების „სათანადოობის“ სტანდარტს ოჯახის წევრთა რაოდენობის თუნდაც მინიმალურად ზრდის შემთხვევაში. ამდენად, ბუნებრივია, რომ, ცალკეულ შემთხვევებში (მაგალითად მაშინ, როცა იზრდება ოჯახის წევრთა რაოდენობა), შესაძლოა, საკუთრების მიმღები პირის/ოჯახის საცხოვრებელი პირობების გასაუმჯობესებლად და „სათანადოობის“ სტანდარტთან თანხვედრაში მოსაყვანად საჭირო გახდეს საკუთრებაში მიღებული ქონების გასხვისება და დევნილი ოჯახის პირადი ხარჯით „თანადაფინანსების“შედეგად ახალი საცხოვრებლის შესყიდვა. სახელმწიფოს მართებს და, იმავდროულად, ხელეწიფება, როგორც მინიმუმ, უზრუნველყოს საკუთრების გასხვისების უფლების დაშვება მსგავსი კატეგორიის შემთხვევებში. არსებულ მოწესრიგებას კიდევ უფრო მეტად ბუნდოვანს ხდის ის ფაქტი, რომ, როგორც წინა თავშიც აღინიშნა, დევნილისათვის გადასაცემი ქონების შესყიდვის ეტაპზე, დანართი N1-ის მე-4 მუხლის მე-14 პუნქტი უშვებს დევნილის და სააგენტოს მიერ თანადაფინანსებით ქონების შეძენის შესაძლებლობას. ამის ფონზე, გაუგებარია, რა ლოგიკას შეიძლება ეყრდნობოდეს უკვე შეძენილი ქონების გასხვისებისა და დევნილის თანადაფინანსებით ახალი, უკეთესი უძრავი ქონების შეძენის უფლების შეზღუდვა.

შესაბამისად, 3 წლის განმავლობაში საკუთრების გასხვისების უფლების აბსოლუტური შეზღუდვა, განურჩევლად კონკრეტული დევნილი ოჯახის საჭიროების და გამოწვევებისა, ვერ ჩაითვლება უფლების ყველაზე ნაკლებად მზღუდავ საშუალებად, რომლითაც შესაძლებელი იქნებოდა სახელმწიფოს მიერ დასახული მიზნის მიღწევა. ამდენად, სახელმწიფოს მიერ დაწესებული შეზღუდვა არა მხოლოდ ვერ აკმაყოფილებს „გამოსადეგობის“ კრიტერიუმს, არამედ ასევე სცილდება აუცილებლობის ფარგლებს.

თანაზომიერების პრინციპი ასევე მოითხოვს, რომ დაცული იყოს პროპორციულობა ვიწრო გაგებით. კერძოდ, აუცილებელია, დაცული ინტერესი მნიშვნელობით აღემატებოდეს შეზღუდულ ინტერესს. წინააღმდეგ შემთხვევაში, ჩაითვლება, რომ დარღვეულია თანაზომიერების პრინციპის მოთხოვნები. განსახილველ შემთხვევაში, აშკარაა, რომ ქონების მიმღები დევნილი ოჯახების უსახლკარობის მდგომარეობაში ხელახალი აღმოჩენისგან „დაცვის“ აბსტრაქტული ინტერესი არ აღემატება დევნილი ოჯახების საცხოვრებელი პირობების სამომავლო გაუმჯობესებისა და კანონით გათვალისწინებული „სათანადოობის“ სტანდარტთან თანხვედრაში მოყვანის ინტერესს. დისბალანსი „დაცულ“ და ხელყოფილ ინტერესებს შორის განსაკუთრებით აშკარაა იმის გათვალისწინებით, რომ არსებული რეგულაცია თეორიულადაც კი ვერ უზრუნველყოფს ამგვარი „დაცვის“ გარანტიების 3 წლის განმავლობაში უზრუნველყოფას (გამომდინარე იქიდან, რომ ქონების მესაკუთრეს შენარჩუნებული აქვს მისი სხვაგვარად განკარგვის არაერთი შესაძლებლობა). ამ კუთხით, საინტერესოა ისიც, რომ საქართველოს სახალხო დამცველის წარმომადგენელი ესწრებოდა იმ სამუშაო ჯგუფის შეხვედრას, რომელზეც ბრძანებაში დაგეგმილი ცვლილებები განიხილებოდა. შეხვედრის ფარგლებში უწყების მიერ ვერ იქნა წარმოდგენილი იმ დევნილთა რაოდენობის ამსახველი სტატისტიკური მონაცემები, რომლებმაც გაასხვისეს სახელმწიფოსაგან გადაცემული ქონება და განმეორებით მიმართეს სსიპ დევნილთა, ეკომიგრანტთა და საარსებო წყაროებით უზრუნველყოფის სააგენტოს საცხოვრებლით უზრუნველყოფის მოთხოვნით. აღნიშნული სტატისტიკური მონაცემების არსებობის პირობებში, შესაძლებელი იქნებოდა, შეფასებულიყო მსგავსი შეზღუდვის დაწესების გარდაუვალი აუცილებლობა, რაც, არსებული მდგომარეობით, შეუძლებელია.

ყოველივე ზემოთქმულისგან განსხვავებით, თუ აღმოჩნდება, რომ სახელმწიფოს მხრიდან სადავო შეზღუდვის შემოღება ეყრდნობა რაიმე სხვა ისეთ ლეგიტიმურ მიზანს, რომლის არსებობაც ამ ეტაპზე არ იკვეთება, განსახილველი შეზღუდვა, თავისი არსით, სარჩელში წარმოდგენილი არგუმენტების გათვალისწინებით, მაინც ვერ ჩაითვლება უფლების შეზღუდვის კონსტიტუციურ მოთხოვნებთან შესაბამისად, რადგან ასეთი მიდგომით/შეზღუდვით, სახელმწიფო, ნაცვლად დევნილთა სოციალური მდგომარეობის გაუმჯობესების ხარისხის მაქსიმალიზებისა, ქმნის ქონების საკუთრებაში მიმღები დევნილი ოჯახების საცხოვრებელი პირობების სამომავლო გაუმჯობესების ხელშემშლელ მნიშვნელოვან საფუძველს.

ამდენად, სადავო შეზღუდვა ვერ ჩაითვლება სახელმწიფოს მიერ დასახული მიზნის მიღწევის ვერც გამოსადეგ და ვერც აუცილებელ საშუალებად. ამასთანავე, შეზღუდვა ვერ აკმაყოფილებს პროპორციულობის მოთხოვნას ვიწრო გაგებით. სახელმწიფოს ამგვარი მიდგომა არ ემყარება გონივრულ დასაბუთებას, არ ემსახურება საჯარო ინტერესების დაცვას და შესაბამისად, ვერ აკმაყოფილებს მე-19 მუხლით დაცულ სფეროში ჩარევის გამართლების საკონსტიტუციო სასამართლოს მიერ დადგენილ სტანდარტს.

[1] საქართველოს ოკუპირებული ტერიტორიებიდან დევნილთა, შრომის, ჯანმრთელობისა და სოციალური დაცვის მინისტრის 2021 წლის 8 აპრილის №01-30/ნ ბრძანება, №1 დანართი, მე-3 მუხლი, მე-17 პუნქტი („კანონმდებლობით დადგენილი წესით, დევნილი ოჯახისათვის უძრავი ქონების (საცხოვრებელი ფართის) უსასყიდლოდ საკუთრებაში გადაცემა განხორციელდება ამ უძრავი ქონების 3 წლის განმავლობაში გასხვისების უფლების შეზღუდვის პირობით“).

[2] საქართველოს სახალხო დამცველის 2021 წლის საპარლამენტო ანგარიში, გვ 343.

[3] საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 1997 წლის 21 ივლისის #1/51 გადაწყვეტილება საქმეზე ქ. თბილისის ჩუღურეთის რაიონის სასამართლოს კონსტიტუციური წარდგინება;

[4] საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2007 წლის 2 ივლისის #1/2/384 გადაწყვეტილება, II.პ.5;

[5] საქართველოს ოკუპირებული ტერიტორიებიდან დევნილთა, შრომის, ჯანმრთელობისა და სოციალური დაცვის მინისტრის 2021 წლის 8 აპრილის №01-30/ნ ბრძანების დანართი N9.

[6] საქართველოს ოკუპირებული ტერიტორიებიდან დევნილთა, შრომის, ჯანმრთელობისა და სოციალური დაცვის მინისტრის 2021 წლის 8 აპრილის №01-30/ნ ბრძანების დანართი N1-ის მე-4 მუხლის მე-14 პუნქტი.

[7] საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2008 წლის 19 დეკემბრის #1/2/411 გადაწყვეტილება, II.პ.26;

[8] საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2007 წლის 18 მაისის #2/1-370,382,390,402,405

გადაწყვეტილება, II.პ.5-7.

[9] საქართველოს სამოქალაქო კოდექსის კომენტარი, წიგნი II, სანივთო (ქონებრივი) სამართალი, თბ., 2018, 75.

[10] იქვე, II.პ.8.

[11] საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2008 წლის 19 დეკემბრის #1/2/411გადაწყვეტილება, II.პ.28;

[12] საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2005 წლის 28 ივლისის #1/14/184,228 გადაწყვეტილება, პ.4;

[13] საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2012 წლის 26 ივნისის #3/1/512 გადაწყვეტილება, II.პ.57;

[14] საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2008 წლის 19 დეკემბრის #1/2/411 გადაწყვეტილება, II.პ.24;

[15] საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2001 წლის 7 ივნისის #1/1/103/117/137/147– 48,152–53 გადაწყვეტილება, პ.7;

[16] საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2005 წლის 13 ივლისის #2/5/309,310,311 გადაწყვეტილება, პ.3;

[17] საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2007 წლის 18 მაისის #2/1-370,382,390,402,405 გადაწყვეტილება, II.პ.17;

[18] საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2007 წლის 2 ივლისის #1/2/384 გადაწყვეტილება, II.პ.11;

[19] საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2012 წლის 26 ივნისის #3/1/512 გადაწყვეტილება, II.პ.63;

[20] საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2012 წლის 26 ივნისის #3/1/512 გადაწყვეტილება, II.პ.65;

[21] საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2008 წლის 19 დეკემბრის #1/2/411

გადაწყვეტილება, II.პ.29;

[22] საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2007 წლის 2 ივლისის #1/2/384 გადაწყვეტილება, II.პ.11;

[23] დევნილთა შესახებ საქართველოს კანონის 12-13 მუხლები.

[24] საქართველოს სტატისტიკის ეროვნული სამსახური, საცხოვრებელი უძრავი ქონების ფასების ინდექსი - 2022 წლის III კვარტალი, 24.10.2022. იხ.: https://bit.ly/3hS3fey

6. კონსტიტუციური სარჩელით/წარდგინებით დაყენებული შუამდგომლობები

შუამდგომლობა სადავო ნორმის მოქმედების შეჩერების თაობაზე: არა

შუამდგომლობა პერსონალური მონაცემების დაფარვაზე: არა

შუამდგომლობა მოწმის/ექსპერტის/სპეციალისტის მოწვევაზე: არა

შუამდგომლობა/მოთხოვნა საქმის ზეპირი მოსმენის გარეშე განხილვის თაობაზე: არა

კანონმდებლობით გათვალისწინებული სხვა სახის შუამდგომლობა: არა