საქართველოს პარლამენტის წევრთა ჯგუფი (ზურაბ აბაშიძე, გიორგი ბარამიძე, დავით ბაქრაძე და სხვები, სულ 39 დეპუტატი) საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ (კონსტიტუციური სარჩელი N668)

საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლო განიხილავს საქართველოს პარლამენტის წევრთა ჯგუფის კონსტიტუციურ სარჩელს „ეროვნული ბანკის შესახებ“ საქართველოს ორგანულ კანონსა და თანამდევ საკანონმდებლო აქტებში განხორციელებული ცვლილებების არაკონსტიტუციურად ცნობის მოთხოვნით. ვსარგებლობთ რა, “საკონსტიტუციო სამართალწარმოების შესახებ” საქართველოს კანონის მე-14 პრიმა მუხლით მონიჭებული უფლებამოსილებით, წარმოგიდგენთ სასამართლოს მეგობრის წერილს, ზემოაღნიშნულ კონსტიტუციურ სარჩელთან დაკავშირებით. ამასთან, წინამდებარე დოკუმენტი შეეხება ეროვნული ბანკის კონსტიტუციური უფლებამოსილების ფარგლებს და დამოუკიდებლად არ შევეხებით თანამდევ ნორმატიულ აქტებს, ისევე, როგორც პროცესუალურ საკითხებს.

„ეროვნული ბანკის შესახებ“ საქართველოს ორგანულ კანონსა და თანამდევ საკანონმდებლო აქტებში განხორციელებული საკანონმდებლო ცვლილებების კონსტიტუციურობის შესაფასებლად, აუცილებელია საქართველოს ეროვნული ბანკის (შემდგომში სებ) კონსტიტუციური მანდატისა და განხორციელებული საკანონმდებლო ცვლილების შედეგად ჩამოყალიბებული მანდატის შესაბამისობის განხილვა. აქვე ვაცნობირებთ საკითხის მნიშვნელობას იმდენად, რამდენადაც საკონსტიტუციო სასამართლოს მდიდარი პრაქტიკის მიუხედავად, განმარტებული არ აქვს ეროვნული ბანკის უფლებმოსილებამოსილების ფარგლები.

საქართველოს კონსტიტუციის 95-ე მუხლის თანახმად, სებ:

წარმართავს ქვეყნის მონეტარულ პოლიტიკას ფასების სტაბილურობის უზრუნველსაყოფად და ხელს უწყობს ფინანსური სექტორის სტაბილურ ფუნქციონირებას;

არის ბანკთა ბანკი, საქართველოს მთავრობის ბანკირი და ფისკალური აგენტი;

დამოუკიდებელია თავის საქმიანობაში;

აქვს ფულის ემისიის უფლება.

„ეროვნული ბანკის შესახებ” საქართველოს ორგანული კანონით განსაზღვრულია დასახელებული უფლებამოსილებების ფარგლები და განხორციელების გზები. კერძოდ:

მონეტარული პოლიტიკის წარმართვა ფასების სტაბილურობის უზრუნველსაყოფად

ორგანული კანონის მე-3 მუხლში მითითებულია, რომ ეროვნული ბანკის ძირითადი ამოცანაა ფასების სტაბილურობის უზრუნველყოფა. ეროვნულმა ბანკმა უნდა უზრუნველყოს საფინანსო სისტემის სტაბილურობა და გამჭვირვალობა და ხელი უნდა შეუწყოს ქვეყანაში მდგრად ეკონომიკურ ზრდას, თუ ეს შესაძლებელია ისე, რომ საფრთხე არ შეექმნას მისი ძირითადი ამოცანის შესრულებას. ამავე მიზანს უკავშირდება სებ-ის მონეტარული პოლიტიკის კომიტეტის ფუნქციები. კანონის თანახმად, მონეტარული პოლიტიკის კომიტეტის ფუნქციაა ფულად-საკრედიტო და სავალუტო პოლიტიკის შემუშავება და განხორციელება. ამ მიზნით, კომიტეტი უფლებამოსილია:

შეიმუშაოს ქვეყნის ფულად-საკრედიტო და სავალუტო პოლიტიკა;

განსაზღვროს ღია ბაზრის და სხვა ფულად-საკრედიტო და სავალუტო ოპერაციების, საკუთარი ფასიანი ქაღალდების ემისიისა და მიმოქცევის, მინიმალური სარეზერვო მოთხოვნების გაანგარიშებისა და დაცვის წესები;

დაადგინოს საპროცენტო განაკვეთები ეროვნული ბანკის სასესხო, სადეპოზიტო და სხვა ფულად-საკრედიტო ოპერაციებზე, გარდა ბოლო ინსტანციის სესხისა;

განსაზღვროს მინიმალური სარეზერვო მოთხოვნების ნორმები;

შეასრულოს მონეტარულ და სავალუტო პოლიტიკასთან დაკავშირებული სხვა ფუნქციები (ორგანული კანონის მე-17 მუხლი).

ფინანსური სექტორის სტაბილური ფუნქციონირების ხელშეწყობა

კონსტიტუციის მსგავსად, ორგანული კანონის 47-ე მუხლში (ცვლილების განხორციელებამდე არსებული რედაქცია) მითითებულია, რომ ეროვნული ბანკის ამოცანაა საფინანსო სექტორის ფინანსური მდგრადობისა და გამჭვირვალობის ხელშეწყობა, მომხმარებელთა და ინვესტორთა უფლებების დაცვა. ამ მიზნით, ეროვნული ბანკი ვალდებულია ხელი შეუწყოს საფინანსო სისტემის სტაბილურ და ეფექტიან ფუნქციონირებას, სისტემური რისკის კონტროლს, კონკურენტუნარიანი გარემოს ჩამოყალიბებას, პოტენციური რისკების შემცირებას. რაც შეეხება კონკრეტულ უფლებამოსილებებს, ეროვნულ ბანკს მინიჭებული აქვს სრული უფლებამოსილება, ზედამხედველობა გაუწიოს კომერციული ბანკების, არასაბანკო სადეპოზიტო დაწესებულებების, მიკროსაფინანსო ორგანიზაციების, ფასიანი ქაღალდების დამოუკიდებელი რეგისტრატორების, საბროკერო კომპანიების (გარდა სადაზღვევო ბროკერებისა), საფონდო ბირჟის, ცენტრალური დეპოზიტარის, სპეციალიზებული დეპოზიტარის, აქტივების მმართველი კომპანიების, ანგარიშვალდებული საწარმოების, საგადახდო სისტემის ოპერატორისა და საგადახდო მომსახურების პროვაიდერის საქმიანობას ამ ორგანული კანონისა და საქართველოს სხვა ნორმატიული აქტების საფუძველზე.

გარდა ამისა, ორგანული კანონი (ცვლილების განხორციელებამდე არსებული რედაქცია) განსაზღვრავს, რომ სებ ახორციელებს კვალიფიციური საკრედიტო ინსტიტუტის საქმიანობის რეგულირებას (ორგანული კანონის 481 მუხლი), საგადახდო სისტემის ოპერატორისა და საგადახდო მომსახურების პროვაიდერის რეგისტრაციას და ზედამხედველობას (ორგანული კანონის 482 მუხლი), კომერციული ბანკებისა და არასაბანკო სადეპოზიტო დაწესებულებების ზედამხედველობას (ორგანული კანონის 49-ე მუხლი), მიკროსაფინანსო ორგანიზაციების, ფულადი გზავნილების განმახორციელებელი პირებისა და ვალუტის გადამცვლელი პუნქტების ზედამხედველობას (ორგანული კანონის 50-ე მუხლი), ფასიანი ქაღალდების ბაზრის ზედამხედველობას (ორგანული კანონის 52-ე მუხლი). მთლიანობაში, ეს არის იმ ღონისძიებების ერთობლიობა, რომელთა მეშვეობითაც სებ საფინანსო სექტორზე ზედამხედველობას ახორციელებდა.

საქართველოს მთავრობის ბანკირი და ფისკალური აგენტი

ეროვნული ბანკი ასრულებს საქართველოს მთავრობის ბანკირისა და ფისკალური აგენტის როლს. რაც გულისხმობს, რომ ეროვნული ბანკის მოვალეობაა, საკონსულტაციო დახმარება გაუწიოს საქართველოს პრეზიდენტსა და საქართველოს მთავრობას ეროვნული ბანკის საქმიანობასთან დაკავშირებულ ან მისი კომპეტენციის სფეროში შემავალ ყველა საკითხზე (ორგანული კანონის 41-ე მუხლი). ამავე ჭრილში შეიძლება განვიხილოთ სებ-ის სადეპოზიტო (ორგანული კანონის 43-ე მუხლი) და საფინანსო აგენტის ფუნქციები (ორგანული კანონის 44-ე მუხლი).

საქმიანობაში დამოუკიდებლობა

ორგანული კანონის მე-4 მუხლში მითითებულია, რომ ეროვნული ბანკი დამოუკიდებელია თავის საქმიანობაში. საკანონმდებლო, აღმასრულებელ და სხვა ორგანოებს უფლება არა აქვთ, ჩაერიონ მის საქმიანობაში ან განახორციელონ მონიტორინგი, გარდა საქართველოს კონსტიტუციითა და ამ ორგანული კანონით გათვალისწინებული შემთხვევებისა. უფრო მეტიც, ეროვნული ბანკი ეკონომიკურად დამოუკიდებელია და ყველა ხარჯს უზრუნველყოფს საკუთარი სახსრებით. ეროვნული ბანკი პასუხს არ აგებს საქართველოს სახელმწიფოს ვალდებულებებზე, ხოლო საქართველოს სახელმწიფო პასუხს არ აგებს ეროვნული ბანკის ვალდებულებებზე, გარდა ორგანული კანონით გათვალისწინებული შემთხვევებისა. ეროვნული ბანკი, მისი აქტივები, ქონება და შემოსავალი, აგრეთვე მის მიერ განხორციელებული საქმიანობა და ოპერაციები თავისუფლდება ყოველგვარი სახელმწიფო გადასახადის, სახელმწიფო გადასახდელის, მოსაკრებლისა და სახელმწიფო ბაჟისაგან.

ფულის ემისიის განხორციელება

ორგანული კანონი მიუთითებს, რომ მხოლოდ ეროვნულ ბანკს აქვს როგორც მიმოქცევისათვის, ისე საკოლექციო ან/და სხვა საჭიროებისათვის განკუთვნილი ლარის ბანკნოტებისა და მონეტების დამზადებისა და საქართველოს ტერიტორიაზე მათი ემისიის უფლება. ლარის ბანკნოტებსა და მონეტებზე საავტორო უფლებების მფლობელია ეროვნული ბანკი (ეროვნული ბანკის შესახებ 35-ე მუხლი) ასევე სებ-ის ფუნქციას წარმოადგებს ფულის ნიშნებისა და სხვა ფასეულობების შენახვა და განადგურება (ორგანული კანონის 36-ე მუხლი), ლარის ბანკნოტებისა და მონეტების მიმოქცევიდან ამოღება და შეცვლა (ორგანული კანონის 37-ე მუხლი).

დამატებით უნდა აღინიშნოს, რომ ფინანსური სტაბილურობის უზრუნველყოფას ემსახურება ეროვნული ბანკის სპეციალური რეზერვებიც. კანონით პირდაპირაა განსაზღვრული თუ რა მიზნითაა შესაძლებელი რეზერვების შექმნა და გამოყენება. მაგალითად, ეროვნული ბანკის წმინდა მოგებიდან შეიძლება შეიქმნას:

ეროვნული ვალუტის კურსის სხვა ქვეყნების ვალუტების მიმართ კურსის ცვლილების გამო მოსალოდნელი ზარალის დასაფარავი რეზერვი;

აქტივების ფასის ცვლილებით გამოწვეული ზარალის დასაფარავი რეზერვი;

სხვა სპეციალური რეზერვები, რომლებიც გამოიყენება შესაბამისი ზარალის დასაფარად.

ეროვნული ბანკი წარმოადგენს საფინანსო სექტორის ერთ-ერთ ძირითად მოთამაშეს, გამომდინარე იქედან, რომ ახორციელებს ისეთ საქმიანობას, როგორიცაა სადისკონტო ოპერაციები (ორგანული კანონის 30-ე მუხლი), სასესხო და სადეპოზიტო ოპერაციები (ორგანული კანონის 31-ე მუხლი) კომერციული ბანკების, არასაბანკო სადეპოზიტო დაწესებულებებისა და მნიშვნელოვანი სისტემის მონაწილეთაგან დეპოზიტების მიღება (ორგანული კანონის 32-ე მუხლი), ბოლო ინსტანციის კრედიტორის უფლებამოსილების განხორციელება (ორგანული კანონის 33-ე მუხლი). აღნიშნული და სხვა საქმიანობის შედეგად ეროვნული ბანკი არის რა ფინანსური სექტორის მნიშვნელოვანი აქტორი, განსაზღვრავს და ახორციელებს მონეტარულ პოლიტიკას, რაც ასევე თავის მხრივ ძალიან მნიშვნელოვანია საფინანსო სექტორის სტაბილური ფუნქციონირებისათვის.

საკანონმდებლო ნორმების მიმოხილვა ნათელს ხდის სებ-ის კონსტიტუციური უფლებამოსილების ფარგლებს და განხორციელების ფორმებს. რაც შეეხება საკანონმდებლო ცვლილების შემდეგ მიღებულ მოცემულობას:

სებ საფინანსო სექტორის ზედამხედველობას განახორციელებს მასთან არსებული საჯარო სამართლის იურიდიული პირის - საქართველოს საფინანსო ზედამხედველობის სააგენტოს (შემდგომში სააგენტო) მეშვეობით. სააგენტო პასუხისმგებელი ხდება საზედამხედველო პოლიტიკის განხორციელებასა და მისთვის კანონით დაკისრებული ფუნქციების შესრულებაზე. მათ შორის სააგენტო განახორციელებს კვალიფიციური საკრედიტო ინსტიტუტის საქმიანობის რეგულირებას, საგადახდო სისტემის ოპერატორისა და საგადახდო მომსახურების პროვაიდერის რეგისტრაციას და ზედამხედველობას, კომერციული ბანკებისა და არასაბანკო სადეპოზიტო დაწესებულებების ზედამხედველობას, მიკროსაფინანსო ორგანიზაციების, ფულადი გზავნილების განმახორციელებელი პირებისა და ვალუტის გადამცვლელი პუნქტების ზედამხედველობას, ფასიანი ქაღალდების ბაზრის ზედამხედველობას.

სააგენტო სებ-ის ნაცვლად განახორციელებს კომერციული ბანკის ლიცენზირებას და შექმნის დროებით ბანკს;

საერთაშორისო თათბირებზე, ყველა საბჭოსა და ორგანიზაციაში საქართველოს სებ-თან ერთად წარმოადგენს სააგენტო. ხოლო სხვა ქვეყნის შესაბამის საფინანსო სექტორის ზედამხედველობის ორგანოსთან თანამშრომლობაში სებ-ს ენაცვლება სააგენტო;

ცვლილება შედის სებ-ის სტრუქტურაში. კანონში მითითებულია, რომ სებ ერთიანი ცენტრალიზებული სისტემაა, რომელიც შედგება საკუთრივ ეროვნული ბანკისა და მასთან არსებული საჯარო სამართლის იურიდიული პირისგან - საქართველოს საფინანსო ზედამხედველობის სააგენტოსგან;

სებ-ის საბჭოს ჩამოერთმევა უფლებამოსილება განსაზღვროს საფინანსო სექტორის საქმიანობის ზედამხედველობისა და რეგულირების ძირითადი მიმართულებები. შესაბამისად, უქმდება სებ-ის საფინანსო სექტორის ზედამხედველობის კომიტეტი;

სებ უფლებამოსილი იქნება კომერციულ ბანკზე ბოლო ინსტანციის სესხი გასცეს სააგენტოს საბჭოს მიმართვის საფუძველზე;

ეროვნულ ბანკში იქმნება მინიმალური სარეზერვო მოთხოვნების დამდგენი კომიტეტი.

ნათელია, რომ საკანონმდებლო ცვლილება სებ-ის მიერ ფინანსური სექტორის სტაბილური ფუნქციონირების ხელშეწყობის კონსტიტუციური უფლებამოსილების ფარგლებში განსახორციელებელ საქმიანობას უკავშირდება. იმის გასარკვევად, ხელყოფს თუ არა ცვლილება სებ-ის კონსტიტუციურ უფლებამოსილებას, საჭიროა რამდენიმე შეკითხვაზე პასუხის გაცემა.

რა იგულისხმება ტერმინში „ხელს უწყობს ფინანსური სექტორის სტაბილურ ფუნქციონირებას“. აღნიშნული გაგებული უნდა იქნეს როგორც სებ-ის კეთილი ნება, უფლებამოსილება თუ ვალდებულება.

კეთილი ნება - ის ფაქტი, რომ საუბარი კონსტიტუციური ინსტიტუტის უფლებამოსილებას შეეხება, მისი კეთილი ნების საფუძველზე განხორციელებას და ამდენად, ვიწრო მნიშვნელობით განმარტებას გამორიცხავს. მით უფრო, რომ ამ უფლებამოსილების განხორცილების ფორმები და მეთოდები ორგანული კანონითაა განსაზღვრული. ამავე ვერსიას ამყარებს შემდეგი გარემოებებიც: სებ, როგორც ინსტიტუტი ანგარიშვალდებულია საქართველოს პარლამენტის წინაშე, ხოლო სებ-ის საბჭოს წევრები შესაძლოა იმპიჩმენტის წესით გადაყენებული იქნენ თანამდებობიდან.

უფლებამოსილება - ორგანული კანონის თანახმად (ცვლილების განხორციელებამდე არსებული რედაქცია), სებ-ს მინიჭებული აქვს სრული უფლებამოსილება, ზედამხედველობა გაუწიოს კომერციული ბანკების, არასაბანკო სადეპოზიტო დაწესებულებების, მიკროსაფინანსო ორგანიზაციების, ფასიანი ქაღალდების დამოუკიდებელი რეგისტრატორების, საბროკერო კომპანიების (გარდა სადაზღვევო ბროკერებისა), საფონდო ბირჟის, ცენტრალური დეპოზიტარის, სპეციალიზებული დეპოზიტარის, აქტივების მმართველი კომპანიების, ანგარიშვალდებული საწარმოების, საგადახდო სისტემის ოპერატორისა და საგადახდო მომსახურების პროვაიდერის, ანუ ყველა იმ სუბიექტის საქმიანობას, რომელთა ერთობლიობაც საფინანსო სექტორს ქმნის. ამავდროულად, სებ-ის ხელთ არსებული ბერკეტები, მათ შორის რეპრესიული მექანიზმები გვაფიქრებინებს, რომ სახეზეა შესაბამისი ძალაუფლებით გამაგრებული უფლებამოსილება.

ვალდებულება - შესაძლოა თუ არა სებ გახდეს ფინანსური სექტორის სტაბილურ ფუნქციონირებაზე პასუხისმგებელი სუბიექტი. მით უფრო, რომ მის მიერ ხელშეწყობის ფუნქცია ცდება კეთილ ნებას და გამაგრებულია შესაბამისი ძალაუფლებით. როგორც უკვე აღვნიშნეთ, ფინანსური სექტორი არაერთი სუბიექტისგან შედგება და თითოეული მათგანის სტაბილური ფუნქციონირება მრავალ ფაქტორზეა დამოკიდებული. მათი ნაწილი შესაძლოა სებ-ის კონტროლს დაექვემდებაროს, ხოლო ნაწილი არა. მათ შორის შესაძლოა იყოს გაუთვალისწინებელი გარემოებები, ბუნებრივი მოვლენები (სტიქიური უბედურებები, ომები), რომლებსაც საფინანსო სექტორზე არსებითი და ამავდროულად უარყოფითი გავლენა აქვთ. ამდენად, სებ ფინანსური სექტორის სტაბილურობაზე პასუხისმგებლობას/ვალდებულებას ვერ აიღებს.

დასკვნის სახით შეიძლება ითქვას, რომ ფინანსური სექტორის სტაბილურობის ხელშეწყობა სებ-ის უფლებამოსილებაა, რაც მის მიერ სხვადასხვა ღონისძიების განხორციელებას, მათ შორის საფინანსო ინსტიტუტების ზედამხედველობასა და კონტროლს გულისხმობს.

რა ფორმით ხორციელდება ეროვნული ბანკის მიერ ფინანსური სექტორის სტაბილური ფუნქციონირებისთვის ხელშეწყობა.

ფინანსური სექტორის სტაბილური ფუნქციონირების ხელშეწყობა, კომპლექსური ღონისძიებების ერთობლიობაა, რომელიც მათ შორის გულისხმობს საბანკო ზედამხედველობის განხორციელებას. საბანკო რეგულირებისა და ზედამხდეველობის მთავრია მიზანია საბანკო სისტემის სტაბილურობის შენარჩუნება, კომერციული ბანკების საიმედოობის და მდგრადობის უზრუნველყოფა, შესაძლო რისკის თავიდან აცილება და ამ გზით კომერციული ბანკების, მეანაბრეთა და სხვა კრედიტორთა ინტერესების დაცვა. საბანკო ზედამხედველობის მარეგულირებელი ორგანოს ამოცანაა, ასევე მომხმარებლის უფლებათა დაცვა, ვინაიდან მომსახურების ხარისხობრივი მაჩვენებელი არის კომერციული ბანკების მომსახურეობა ან არასაბანკო საკრედიტო დაწესებულებების საიმედოობა. ამრიგად, საბანკო ზედამხედველობის მთავარი ამოცანაა არა კონკრეტული კრედიტების და მეანაბრების დაცვა, არამედ საბანკო სისტემის სტაბილურობის შენარჩუნება (ხათუნა ბარბაქაძე საბანკო საქმიანობის რეგულირების აქტუალური საკითხები საქართველოში).

საბანკო ზედამხედველობა თავის მხრივ მოიცავს კაპიტალის ადეკვატურობის, აქტივების კლასიფიკაციის, საოპერაციო რისკების მართვის საკითხებს. განვიხილოთ თითოეული მათგანი:

კაპიტალის ადეკვატურობა - ძირითადად მოიცავს ბანკის მდგრადობისა და საიმედოობის დონეს, რომელშიც იგულისხმება დინამიკური ადეკვატურობა, ანუ ბანკის კაპიტალის შესაბამისობა რისკის მიხედვით შეწონილ აქტივებთან. კაპიტალის შეფასებისას მხედველობაში მიიღება აგრეთვე კაპიტალის ადექვატურობის კოეფიციენტის მდგომარეობა, ბანკის მიერ მინიმალური მოთხოვნების შესრულება, სხვა მაჩვენებლების ხარისხი და საერთო ფინანსური მდგომარეობა.

კაპიტალის ადეკვატურობაზე კონტროლი ბანკებში სამ ქვეამოცანამდეა დაყვანილი: 1. ბანკის დამფუძნებელთა შემადგელობაზე კონტროლი; 2. კაპიტალის მინიმალური აბსოლიტური მოთხოვნის უზრუნველყოფა; 3. საკუთარი სახსრების მინიმალური შეფარდების ოდენობის მოთხოვნა (ხათუნა ბარბაქაძე საბანკო საქმიანობის რეგულირების აქტუალური საკითხები საქართველოში).

საქართველოს ეროვნული ბანკის პრეზიდენტის 2013 წლის 28 ოქტომბრის №100/04 ბრძანებით დამტკიცებულია დებულება კომერციული ბანკების კაპიტალის ადეკვატურობის მოთხოვნების შესახებ. დებულებაში მითითებულია, რომ მისი მიზანია ხელი შეუწყოს კომერციული ბანკების გაკოტრების რისკების შემცირებასა და მთლიანი საბანკო სისტემის ფინანსურ სტაბილურობას. დებულების 23-ე მუხლში კი მითითებულია, რომ კომერციულმა ბანკმა უნდა დანერგოს ძლიერი, ეფექტიანი და ყოვლისმომცველი სტრატეგია და პროცესები, რათა შეაფასოს და მუდმივად შეინარჩუნოს შიდა კაპიტალის საკმარისი ოდენობა. ამასთან, კომერციულმა ბანკებმა მინიმუმ წელიწადში ერთხელ ეროვნულ ბანკს უნდა წარუდგინონ შიდა კაპიტალის ადეკვატურობის შეფასების პროცესის შედეგები.

აქტივების კლასიფიკაცია - კომერციული ბანკების მიერ აქტივების კლასიფიკაციისა და შესაძლო დანაკარგების რეზერვების შექმნისა და გამოყენების წესის თანახმად, გულისხმობს კომერციული ბანკების ვალდებულებას განახორციელონ აქტივების კლასიფიკაცია და შექმნან შესაძლო დანაკარგების ადეკვატური რეზერვები იმ თავიანთი წერილობითი პოლიტიკისა და პროცედურების შესაბამისად, რომლებიც დამტკიცებულია მათი სამეთვალყურეო საბჭოს მიერ და რომლებიც დაცული უნდა იყოს კრედიტების მართვის დოკუმენტებში. წესში ასევე მითითებულია, რომ მონაცემები მუდმივად ხელმისაწვდომი უნდა იყოს ეროვნული ბანკის შემმოწმებლებისათვის.

საოპერაციო რისკები - ზოგადად საოპერაციო რისკი განიმარტება როგორც იმ დანაკარგების ალბათობა, რომლებიც არაადეკვატური (როგორც შიდა, ასევე - გარე) მოვლენების შედეგად წარმოიქმნება. საოპერაციო რისკი ის ძირითადი არაფინანსური რისკია, რომელიც გულისხმობს იმ ალბათობას, რომ დანაკარგებს გამოიწვევს ან შინაგანი (არაადექვატური ან შეცდომითი შიდა პროცესები, მართვის ინფორმაციის სისტემები, ადამიანური ფაქტორი) ან გარეგანი მიზეზები. საოპერაციო რისკის განსაზღვრება ასევე მოიცავს კანონიერ რისკს, ანუ ალბათობას, რომ სახელმწიფოს, საზედამხედველო ან იურიდიული უწყებების მიერ ჯარიმების დაკისრება დანაკარგებს გამოიწვევს (გიორგი ცუცქირიძე - ლექციების კურსი, საბანკო რისკ მენეჯმენტი).

მოყვანილი განმარტებები, ადასტურებს, რომ კაპიტალის ადეკვატურობის შემოწმება, აქტივების კლასიფიკაციის და საოპერაციო რისკების კონტროლი ფინანსური სტაბილურობის ხელშეწყობის უმნიშვნელოვანესი ინსტრუმენტებია. თითოეული ამ უფლებამოსილების განხორციელება კი მოითხოვს კომერციული ბანკებისგან სტატისტიკის შეგროვებასა და ანალიზს, კომერციული ბანკების აუდიტს და ა.შ. რაც განხორციელებული საკანონმდებლო ცვლილების შემდეგ სააგენტოს გადაეცა. თვალსაჩინოებისთვის რომ განვიხილოთ, კომერციული ბანკების რეალური ფინანსური მდგომარეობის დადგენა, სებ-ის მიერ მათი აქტივების კლასიფიკაციისა და შესაძლო დანაკარგების რეზერვებთან დაკავშირებული ინფორმაციის მოპოვების/შესრულების კონტროლის გარეშე, შეუძლებელია. ბანკის რეალური ფინანსური მდგომარეობის შესახებ ინფორმაცია კი საკვანძოდ მნიშვნელოვანია არა მხოლოდ ბანკის მენეჯმენტის, არამედ ბანკის მეანაბრეების, აქციონერების, პოტენციური ინვესტორების და სხვა დაინტერესებული მხარეების მიერ სწორი გადაწყვეტილებების მისაღებად. თავის მხრივ სწორ, სრულ და რეალურ ინფორმაციაზე დაფუძნებული გადაწყვეტილებები კი საკვანძოდ მნიშვნელოვანია არა მხოლოდ ბანკის მეანაბრეების, მენეჯმენტის, აქციონერების, პოტენციური ინვესტორების და სხვა დაინტერესებული მხარეების ინტერესების დასაცავად, არამედ ფინანსური სტაბილურობის და ქვეყანაში ეკონომიკური ზრდის ხელშეწყობისთვის. შესაბამისად, ნათელია, რომ ეს არის უწყვეტი ციკლი, რომლის ფარგლებშიც სებ-ს ესაჭიროება ბერკეტები კომერციული ბანკების ფინანსური მდგომარეობის დასადგენად, რათა მიიღოს ადეკვატური გადაწყვეტილებები და ხელი შეუწყოს ფინანსური სექტორის სტაბილურ ფუნქციონირებას.

ადგილზე და დისტანციური შემოწმებები ფინანსური სტაბილურობის ხელშეწყობის ასევე ძალიან მნიშვნელოვანი ინსტრუმენტია. შემოწმებების ფარგლებში ხდება:

კომერციული ბანკის კაპიტალის წარმოშობის წყაროებისა და მისი მნიშვნელოვანი წილის როგორც უშუალო, ისე ბენეფიციარი მესაკუთრეების შესახებ ინფორმაციის მოთხოვნა და მიღება;

კომერციული ბანკისა და არასაბანკო სადეპოზიტო დაწესებულების, მათი შვილობილი საწარმოების შემოწმება როგორც დისტანციურად, ასევე ადგილზე ვიზიტის დროს, ბუღალტრული აღრიცხვის დოკუმენტების, ფინანსური ანგარიშგების კომპონენტებისა და სხვა მასალების აუდიტი და კომპეტენციის ფარგლებში მათგან ნებისმიერი ინფორმაციის მიღება.

შემოწმებების მიზანია ფინანსური სტაბილურობისადმი საფრთხის შემცველი რისკების შემცირება. ცალკეული საფინანსო ინსტიტუტის სისტემური მნიშვნელობის გათვალისწინებით მათ მიერ გაწეული რისკები შესაძლოა მთლიანად საფინანსო სექტორის და ფინანსური სტაბილურობისთვის წარმოადგენდეს საფრთხეს. რაც შეეხება ლიკვიდობის მონიტორინგის მიზანს, გამოავლინოს ლიკვიდობის სხვადასხვა რისკი - არის ბანკის რისკი გაისტუმროს ვალდებულებები დათქმულ ვადაში.

არის რა ფინანსური სექტორის ერთერთი აქტორი, შესაბამისი გარემოებების არსებობისას სებ ასევე ახორციელებს სხვადასხვა სახის ინტერვენციას. მაგალითად, მიმდინარე და მოსალოდნელ ეკონომიკურ პროცესებზე, ასევე ფინანსურ ბაზრებზე დაკვირვებით, სებ იღებს რეფინანსირების განაკვეთის ცვლილების გადაწყვეტილებას. მაგალითად, იმ შემთხვევაში, თუ პროგნოზირებული მაჩვენებელი მეტია ინფლაციის მიზნობრივ დონეზე, სებ აწევს საპროცენტო განაკვეთს, რათა შეზღუდოს ფასების დონის ზრდა. რეფინანსირების განაკვეთის აწევა და თანმდევი პროცესები ამცირებს ერთობლივ მოთხოვნას, რაც ზეგავლენას ახდენს ფასების ზრდის ტემპზე. მაშინ, როდესაც ერთობლივი მოთხოვნა არის დაბალი და ინფლაციის პროგნოზირებული მაჩვენებელი ნაკლებია მიზნობრივზე, სებ ატარებს ექსპანსიურ მონეტარულ პოლიტიკას და ამცირებს საპროცენტო განაკვეთს, რაც გარკვეული პერიოდის შემდეგ გადაეცემა სესხების საპროცენტო განაკვეთს და იწვევს ერთობლივი მოთხოვნის წახალისებას. რეფინანსირების განაკვეთის ცვლილების გადაწყვეტილების მისაღებად, როგორც აღვნიშნეთ, სებ ფინანსურ ბაზრებსაც აკვირდება მიმდინარე და მოსალოდნელ ეკონომიკურ პროცესებთან ერთად. განხორციელებული ცვლილებების შემდეგ, მას ერთმევა ფინანსურ ბაზრებზე დაკვირვების ის ინსტრუმენტები, რაც ზემოთ განვიხილეთ (კაპიტალის ადეკვატურობის კონტროლი, ადგილზე და დისტანციური შემოწმებები, აქტივების კლასიფიკაცია და შესაძლო დანაკარგების რეზერვების მართვა, საოპერაციო რისკების მართვა).

საკანონმდებლო ნორმების და ფინანსური ანალიზი ადასტურებს, რომ საფინანსო სექტორის სტაბილური ფუნქციონირების ხელშეწყობა სებ-ის კონსტიტუციური უფლებამოსილებაა, რომელიც კომპლექსური ღონისძიებების ერთობლივად განხორციელებას მოითხოვს. საკანონმდებლო ცვლილებების გათვალისწინებით, სებ-ს ამ და სხვა ღონისძიებების განხორციელების შესაძლებლობა ერთმევა. შესაძლებელია თუ არა შეკვეცილი ბერკეტების პირობებში კონსტიტუციური უფლებამოსილების განხორციელება, მსჯელობის შემდეგი ეტაპია. ბუნებრივია, ამ ნაწილში იმ საკითხებს შევეხებით, რომლებსაც ცვლილებები შეეხო.

კომერციული ბანკის ლიცენზირებისა და დროებითი ბანკის შექმნის უფლებამოსილების სააგენტოსთვის გადაცემა ახდენს თუ არა გავლენას ფინანსურ სტაბილურობაზე და შეუშლის თუ არა ხელს სებ-ს კონსტიტუციური უფლებამოსილების განხორციელებაში.

„ეროვნული ბანკის შესახებ“ კანონში არსებული განმარტების თანახმად, კომერციული ბანკი არის იურიდიული პირი, რომელიც იღებს დეპოზიტებს და მათი გამოყენებით თავისი სახელით აწარმოებს საქართველოს კანონმდებლობით განსაზღვრულ საბანკო საქმიანობას. ხოლო დროებითი ბანკი ეს არის განსაკუთრებულ შემთხვევაში საბანკო სისტემის სტაბილურობისა და დეპოზიტების უსაფრთხოების მიზნით, საგანგებოდ და დროებით შექმნილი ბანკი. საბანკო დაწესებულების ლიცენზირება, იქნება ის კომერციული ბანკი თუ უცხოური კომერციული ბანკის ფილიალი, სპეციალურად დადგენილი წესების მიხედვით ხორციელდება. ამავე წესების მიხედვით, ხორციელდება კომერციული ბანკების შერწყმა. გადაწყვეტილების მიღებისას უფლებამოსილმა სუბიექტმა (საკანონმდებლო ცვლილების განხორციელებამდე სებ ხოლო დღეის მდგომარეობით სააგენტო) უნდა განახორციელოს სისტემური რისკის კონტროლი და პოტენციური რისკების შემცირება, რათა გადაწყვეტილებას შედეგად მოყვეს საფინანსო სექტორის ფინანსური მდგრადობისა და გამჭვირვალობის ხელშეწყობა, მომხმარებელთა და ინვესტორთა უფლებების დაცვა.

აღნიშნული ნორმების ერთობლივად წაკითხვა ადასტურებს, რომ კომერციული ბანკის ლიცენზირება (ლიცენზიის გაუქმება, კომერციული ბანკების შერწყმა) და დროებითი ბანკის შექმნა არის იმ ის ბერკეტების ერთი მნიშვნელოვანი ნაწილი, რომლითაც სებ ფინანსური სტაბილურობის უზრუნველყოფას უწყობდა ხელს. პრაქტიკა ადასტურებს, რომ კომერციული ბანკის ლიცენზირების, ლიცენზიის გაუქმების და კომერციული ბანკების შერწყმის გადაწყვეტილების დაყოვნებამ შესაძლოა მნიშვნელოვანი საფრთხე შეუქმნას ქვეყანაში ფინანსურ სტაბილურობას. სებ-ის მიერ აღნიშნული უფლებამოსილების რეალიზების საუკეთესო მაგალითს წარმოადგენს ს.ს. ინტელექტბანკის ლიკვიდაციის პროცესი. კერძოდ, პროცესში ჩარევით სებ-მა მაქსიმალურად უზრუნველყო დეპოზიტარების ინტერესების დაცვა. არსებული საკანონმდებლო რეგულაციის პირობებში კი, ნათელია, რომ სებ კარგავს ყველა ზემოთ დასახელებულ უფლებამოსილებას (გამონაკლისია სააგენტოს მიმართვის საფუძველზე ბოლო ინსტანციის სესხის გაცემა) და ინარჩუნებს კონსტიტუციურ ვალდებულებას - ხელი შეუწყოს ფინანსურ სტაბილურობას, მაგრამ იმგვარად, რომ ჩამოცილებულია ამ ვალდებულების შესასრულებლად საჭირო ერთერთ უმნიშვნელოვანეს მიმართულებას.

რამდენადაა შესაძლებელი სებ-ის მიერ საფინანსო სექტორის ზედამხედველობის განხორციელება საფინანსო ზედამხედველობის სააგენტოს მეშვეობით;

საკანონმდებლო ცვლილების საფუძველზე გაუქმდა ნორმა, რომელიც ეროვნული ბანკის სრუქტურაში მოქმედი საფინანსო სექტორის ზედამხედველობის კომიტეტის უფლებამოსილებებს განსაზღვრავდა. კანონში მითითებული იყო, რომ საფინანსო სექტორის ზედამხედველობის კომიტეტის ფუნქციას წარმოადგენს საფინანსო სექტორის საქმიანობის ზედამხედველობისა და რეგულირების პოლიტიკის შემუშავება და განხორციელება. ამ მიზნით, კომიტეტი უფლებამოსილი იყო განეხილა და შეემუშავებინა საფინანსო ზედამხედველობის რეგულირებასთან დაკავშირებული სამართლებრივი აქტები, ასევე განეხილა საფინანსო სექტორის წარმომადგენელთა შენიშვნები ეროვნული ბანკის შესაბამისი სტრუქტურული ერთეულების მიერ გატარებული ღონისძიებების შესახებ. როგორც უკვე აღინიშნა, საკანონმდებლო ცვლილების საფუძველზე, ნორმა გაუქმდა. რაც შეეხება მოქმედ რეგულაციას, “ეროვნული ბანკის შესახებ” ორგანულ კანონს 461 მუხლი დაემატა, რომელიც ადგენს, რომ სააგენტო ერთადერთი სახელმწიფო ორგანოა, რომელიც ახორციელებს ზედამხედველობას საფინანსო სექტორზე, გარდა კანონმდებლობით გათვალისწინებული შემთხვევებისა. ამავდროულად, სააგენტოს საბჭოს ძირითადი ფუნქციებია:

საფინანსო სექტორის საქმიანობის ზედამხედველობისა და რეგულირების პოლიტიკის შემუშავება და განხორციელება;

სააგენტოს საქმიანობის ძირითადი მიმართულებების განსაზღვრა;

სააგენტოს ბიუჯეტის დამტკიცება;

ზედამხედველობასთან დაკავშირებული დავების განხილვა;

სააგენტოს საქმიანობის კონტროლი;

საფინანსო ზედამხედველობის რეგულირებასთან დაკავშირებული სამართლებრივი აქტების განხილვა და შემუშავება;

სააგენტოს შესაბამისი სტრუქტურული ერთეულების მიერ გატარებული ღონისძიებების შესახებ საფინანსო სექტორის წარმომადგენელთა შენიშვნების განხილვა.

კანონში ასევე მითითებულია, რომ სააგენტოს მინიჭებული აქვს სრული უფლებამოსილება, ზედამხედველობა გაუწიოს კომერციული ბანკების, არასაბანკო სადეპოზიტო დაწესებულებების, მიკროსაფინანსო ორგანიზაციების, ფასიანი ქაღალდების დამოუკიდებელი რეგისტრატორების, საბროკერო კომპანიების (გარდა სადაზღვევო ბროკერებისა), საფონდო ბირჟის, ცენტრალური დეპოზიტარის, სპეციალიზებული დეპოზიტარის, აქტივების მმართველი კომპანიების, ანგარიშვალდებული საწარმოების, საგადახდო სისტემის ოპერატორისა და საგადახდო მომსახურების პროვაიდერის საქმიანობას ორგანული კანონისა და საქართველოს სხვა ნორმატიული აქტების საფუძველზე.

ჩანაწერები კიდევ ერთჯერ ადასტურებენ, რომ ფინანსური სექტორის ზედამხედველობის კუთხით ეროვნული ბანკის უფლებამოსილება სრულად გადაეცემა საფინანსო ზედამხედველობის სააგენტოს. ამ მოსაზრებას ადასტურებს ჩანაწერიც, რომლის თანახმადაც, სააგენტო არის საქართველოს ეროვნული ბანკის უფლებამონაცვლე საფინანსო სექტორის ზედამხედველობის საკითხებში. შესაბამისად, სააგენტოს შექმნამდე მის ფუნქციებს ასრულებს საქართველოს ეროვნული ბანკი. თუმცა კანონი არ იძლევა პასუხს შეკითხვაზე, დასახელებული ფუნქციის შესრულების პროცესში, რა ფორმით ხორციელდება ან საერთოდ ხორციელდება თუ არა თანამშრომლობა ეროვნულ ბანკსა და საფინანსო ზედამხედველობის სააგენტოს შორის. ასევე არ არის რეგლამენტირებული სებ-სა და სააგენტოს შორის თანამშრომლობა გარდამავალ პერიოდში და სებ-სა და სააგენტოს შორის ურთიერთქმედება საფინანსო სექტორის სტაბილურობის უზრუნველსაყოფად.

შესაბამისად, შეკითხვაზე შესაძლებელია თუ არა სებ-ის მიერ საფინანსო სექტორის ზედამხედველობის განხორციელება საფინანსო ზედამხედველობის სააგენტოს მეშვეობით, პასუხი ბუნდოვანია. ერთი მხრივ სებ-ის დავიწროვებული უფლებამოსილება, ხოლო მეორე მხრივ არასრული რეგულაციები დადებითი დასკვნების გაკეთების შესაძლებლობას არ იძლევა.

სხვა ქვეყნების საფინანსო სექტორის ზედამხედველობის ორგანოსთან თანამშრომლობაში ეროვნული ბანკის საფინანსო ზედამხედველობის სააგენტოთი ჩანაცვლება შეუშლის თუ არა ეროვნულ ბანკს ხელს კონსტიტუციური უფლებამოსილების განხორციელებაში;

საქართველოს კონსტიტუციის თანახმად, სებ არის საქართველოს მთავრობის ფისკალური აგენტი. „ეროვნული ბანკის შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონი ფისკალურ აგენტს განმარტავს როგორც საგადახდო სისტემისა და ფასიანი ქაღალდების მიმოქცევის ორგანიზებით სახელმწიფოს ფისკალური პოლიტიკის განხორციელების მხარდამჭერ პირს, რომელიც წარმოადგენს სახელმწიფოს სხვა ქვეყნის ცენტრალურ ბანკებთან და საერთაშორისო საფინანსო ორგანიზაციებთან ურთიერთობაში.

როგორც უკვე აღვნიშნეთ, განხორციელებული საკანონმდებლო ცვლილების საფუძველზე, საერთაშორისო თათბირებზე, ყველა საბჭოსა და ორგანიზაციაში საქართველოს ეროვნულ ბანკთან ერთად წარმოადგენს სააგენტო. ხოლო, სხვა ქვეყნის შესაბამის საფინანსო სექტორის ზედამხედველობის ორგანოსთან თანამშრომლობაში, ეროვნულ ბანკს ენაცვლება სააგენტო. შესაბამისად, პრობლემა ამ კომპონენტშიც იჩენს თავს, რადგან ეროვნული ბანკი ამჯერადაც მოკლებული იქნება უფლებამოსილების სრულყოფილად განხორციელების შესაძლებლობას.

კანონის თანახმად, ეროვნული ბანკი შედგება საკუთრივ ეროვნული ბანკისა და მასთან არსებული საჯარო სამართლის იურიდიული პირისგან - საქართველოს საფინანსო ზედამხედველობის სააგენტოსგან. საინტერესოა, როგორაა გადაწყვეტილი დაქვემდებარების საკითხი.

შესაბამისი რეგულაციების თანახმად, სააგენტო დამოუკიდებელი ორგანოა და საქმიანობისას არ ექვემდებარება არც ერთ სხვა ორგანოს და თანამდებობის პირს. სააგენტო საქმიანობას წარმართავს საქართველოს კონსტიტუციის, საერთაშორისო ხელშეკრულებებისა და შეთანხმებების, ორგანული კანონის, „საჯარო სამართლის იურიდიული პირის შესახებ“ საქართველოს კანონის, სხვა ნორმატიული აქტებისა და თავისი დებულების შესაბამისად. „ეროვნული ბანკის შესახებ“ ორგანულ კანონში ასევე მითითებულია, რომ სააგენტოს აქვს დამოუკიდებელი ბალანსი, დამოუკიდებელი ანგარიში, ბეჭედი სახელმწიფო გერბის გამოსახულებით და საკუთარი სახელწოდებით. რაც შეეხება ეროვნული ბანკის სტატუსს, მას მხოლოდ სააგენტოს საჭირო შენობა-ნაგებობებით, ტექნიკური საშუალებებით, ფინანსური სახსრებითა და სხვა ქონებით უზრუნველყოფა ევალება. კანონში ასევე მითითებულია, რომ სააგენტო ანგარიშვალდებულია სააგენტოს საბჭოს წინაშე, ხოლო წლის დასრულებიდან არა უგვიანეს 4 თვისა საქართველოს პარლამენტს წარუდგენს ყოველწლიურ ანგარიშს გაწეული საქმიანობის შესახებ.

დასახელებული ნორმების ანალიზიდან ნათელია, რომ ეროვნულ ბანკს სააგენტოს მხოლოდ მატერიალურ-ტექნიკური აღჭურვა ევალება და სააგენტო ეროვნულ ბანკს არ ექვემდებარება. ამასთან, სააგენტო ანგარიშვალდებული საბჭოს წინაშეა და ანგარიშს, ეროვნული ბანკის მსგავსად, საქართველოს პარლამენტს წარუდგენს.

საბანკო ზედამხედველობაში მონაწილე ეროვნული ბანკის ხუთი დეპარტამენტი (სპეციალიზებული ჯგუფებისა და საზედამხედველო პოლიტიკის დეპარტამენტი, საბანკო ზედამხედველობის დეპარტამენტი, არასაბანკო ზედამხედველობის დეპარტამენტი, ფულის გათეთრებისა და სპეციალური ინსპექტირების დეპარტამენტი, საგადახდო სისტემების დეპარტამენტის საგადახდო სისტემების რეგულირების განყოფილება) მთლიანად გადადის სააგენტოში, მაგრამ მათ შორის არ იქნება საკანონმდებლო რეგულაციებზე დამყარებული დაქვემდებარება, რაც თანამშრომლობასა და კოორდინრებულ საქმიანობას შესაძლებელს გახდის. რაც კიდევ ერთხელ ადასტურებს, რომ სააგენტო სებ-ს არ ექვემდებარება და მისი მეშვეობით სებ-ის კონსტიტუციური ფუნქციის განხორციელება შეუძლებელი ხდება.

კომერციულ ბანკზე ბოლო ინსტანციის სესხის გაცემა საფინანსო ზედამხედველობის სააგენტოს საბჭოს მიმართვის საფუძველზე, რამდენად არის ეროვნული ბანკის კონსტიტუციურ უფლებამოსილებაში ჩარევა.

„ეროვნული ბანკის შესახებ“ საქართველოს კანონის თანახმად, ბოლო ინსტანციის სესხი ეძლევა ბანკს, რომელსაც შეექმნა ან ახლო მომავალში შეიძლება შეექმნას მნიშვნელოვანი ოდენობის ლიკვიდობის დროებითი უკმარისობა, თუმცა, ის აუცილებლად უნდა ითვლებოდეს გადახდისუნარიანად. გარდა ამისა, უნდა არსებობდეს არგუმენტირებული დასაბუთება ბოლო ინსტაციის სესხის აღების აუცილებლობის შესახებ.

როგორც წესი, ბოლო ინსტანციის სესხის გაცემა, ეროვნული ბანკის მიერ შესაბამისი პროცედურებისა და ვადის დაცვით ხორციელდება. განსაკუთრებულ შემთხვევებში, როდესაც შეიძლება საფრთხე შეექმნას ქვეყნის საფინანსო სისტემის სტაბილურობას, ეროვნული ბანკის საბჭოს გადაწყვეტილებით, დასაშვებია უფრო გრძელვადიანი, განსხვავებული საპროცენტო განაკვეთიანი და არაუზრუნველყოფილი სესხის გაცემა. საკანონმდებლო ცვლილების მიხედვით, ეროვნული ბანკი მსგავსი კატეგორიის სესხს საფინანსო ზედამხედველობის სააგენტოს მიმართვის საფუძველზე გასცემს. ეროვნულ ბანკს საკუთარი გადაწყვეტილებით ბოლო ინსტანციის სესხის გაცემა შეუძლია მხოლოდ მაშინ როცა არ აქვს მიღებული სააგენტოს დასკვნა. აღნიშნული კი ნიშნავს, რომ ეროვნული ბანკი მსგავსი კატეგორიის სესხს საკუთარი ინიციატივით პრაქტიკულად ვერ გასცემს, მაშინაც კი, როცა ეს ფინანსური სტაბილურობის უზრუნველსაყოფად აუცილებელია. ასევე ბუნდოვანია პასუხი, არის თუ არა ეროვნული ბანკი უფლებამოსილი არ დააკმაყოფილოს სააგენტოს მოთხოვნა და უარი თქვას ბოლო ინსტანციის სესხის გაცემაზე. ამასთან, ეროვნულ ბანკს ერთმევა ბოლო ინსტანციის სესხის კონტროლის ინსტრუმენტები, რაც ასევე აუცილებელია ფინანსური სტაბილურობის უზრუნველსაყოფად.

საფინანსო სექტორის სუბიექტების მიმართ განსახორციელებელ სხვადასხვა ღონისძიებაზე, მათი განხორციელებისას ამოსავალ პრინციპებზე და საფინანსო სექტორის სტაბილურობაზე ამ ღონისძიებების გავლენაზე უკვე ვისაუბრეთ. შესაბამისად, ამჯერადაც უნდა ითქვას, რომ ეროვნულ ბანკს ეცლება მისი კონსტიტუციური უფლეამოსილების განსახორციელებად საჭირო კიდევ ერთი ბერკეტი.

რამდენად შეუძლია ეროვნულ ბანკს გადაწყვეტილების მიღებაზე ზემოქმედება და დამოუკიდებლობის შენარჩუნება.

სააგენტოსთან დაკავშირებით არსებული რეგულაციები შემდეგ ინფორმაციას გვაწვდის:

სააგენტოს საქმიანობას ხელმძღვანელობს საფინანსო ზედამხედველობის სააგენტოს საბჭო (შემდგომში - სააგენტოს საბჭო). სააგენტოს საბჭოს შემადგენლობაში შედის 7 წევრი, რომელთაგან ერთერთი ეროვნული ბანკის პრეზიდენტია, ხოლო დანარჩენი - საქართველოს ან უცხო ქვეყნის მოქალაქეები, პროფესიონალები ეკონომიკის ან ფინანსების დარგში და გამორჩეულნი პატიოსნებით, რომლებსაც აქვთ საფინანსო სფეროში მუშაობის გამოცდილება;

სააგენტოს საბჭოს სხდომის ჩატარების წესებსა და პროცედურებს განსაზღვრავს სააგენტოს საბჭო. სააგენტოს საბჭოს სხდომას, როგორც წესი, იწვევს თავმჯდომარე ან მისი მოვალეობის შემსრულებელი. სხდომის მოწვევა შეიძლება აგრეთვე ნებისმიერ დროს საბჭოს ორი წევრის წერილობითი მოთხოვნის საფუძველზე;

სააგენტოს საბჭოს თითოეულ წევრს აქვს ერთი ხმა. სხდომა უფლებამოსილია, თუ მასში მონაწილეობს სააგენტოს საბჭოს წევრთა ნახევარზე მეტი, რომელთაგან ერთი უნდა იყოს სააგენტოს საბჭოს თავმჯდომარე. სააგენტოს საბჭოს სხდომას წარმართავს სააგენტოს საბჭოს თავმჯდომარე;

სააგენტოს საბჭოს გადაწყვეტილება მიიღება სააგენტოს საბჭოს სხდომაზე დამსწრე წევრების ხმათა უბრალო უმრავლესობით. ხმის უფლება აქვს მხოლოდ სხდომის მონაწილე წევრს. ხმების თანაბრად გაყოფის შემთხვევაში, გადამწყვეტია სააგენტოს საბჭოს თავმჯდომარის ხმა.

კიდევ ერთი საგულისხმო მომენტი, რომელიც ეროვნული ბანკის დამოუკიდებლობას უკავშირდება ორგანული კანონის მე-6 მუხლშია მოცემული. კანონის თანახმად, ეროვნული ბანკი ორგანული კანონის საფუძველზე განსაზღვრავს სტრუქტურული ერთეულების ჩამოყალიბების, ფუნქციონირებისა და გაუქმების წესებს. კანონში ნათლადაა განმარტებული, რომ სტრუქტურული ერთეულების ჩამოყალიბების, ფუნქციონირებისა და გაუქმების წესების განსაზღვრა სებ-ის კომპეტენციაა. რეალურად კი მივიღეთ მდგომარეობა, როცა ეროვნულ ბანკთან არსებული სააგენტოს ჩამოყალიბებას არა სებ, არამედ პარლამენტი ახდენს.

ორგანულ კანონში ასევე მითითებულია, რომ სებ-ის საქმიანობას ხელმძღვანელობასა და ზედამხედველობას უწევს ეროვნული ბანკის საბჭო, რომელიც 7 წევრისგან შედგება და ბანკის უმაღლესი ორგანოა. კანონის თანახმად, თუ სებ-ის საბჭოს წევრთა რაოდენობა 4-ზე ნაკლებია, საბჭო არ არის უფლებამოსილი, შეასრულოს თავისი ფუნქციები. აღნიშნული წესიდან გამომდინარე, ნათელია, რომ ეროვნული ბანკის მიერ გადაწყვეტილების მისაღებად, კანონმდებელი მინიმუმ 4 წევრის არსებობას მიიჩნევს საჭიროდ. იმის გათვალისწინებით, რომ სააგენტოს საბჭოში ეროვნულ ბანკს 2 სუბიექტი წარმოადგენს, აღნიშნული მონაწილეობა არ შეიძლება გაგებული იქნეს, როგორც ეროვნული ბანკის მონაწილეობა და მის მიერ გადაწყვეტილების მიღება.

შესაბამისად, სებ-ს გადაწყვეტილების მიღებაზე გავლენის მოხდენა არ შეუძლია და უფრო მეტიც, ცალკეულ შემთხვევებში იძულებული ხდება მოქმედებები სააგენტოს მოთხოვნის საფუძველზე განახორციელოს. აღნიშნული კი საბოლოოდ, ეროვნული ბანკის დამოუკიდებლოობის ხელყოფას წარმოადგენს.

საკანონმდებლო ცვლილების ანალიზის შემდეგ, მიზანშეწონილია ნორმის მიღების მიზეზებისა და პრაქტიკული გამოყენების ასპექტების განხილვა. განმარტებითი ბარათის თანახმად, კანონპროექტის მიღება განპირობებულია ფინანსური სექტორის ზედამხედველობის მიზნით, ეფექტური და დამოუკიდებელი ინსტიტუტის შექმნის აუცილებლობით, რომელიც ორიენტირებული იქნება მხოლოდ საფინანსო სექტორის ფინანსური მდგრადობისა და გამჭვირვალობის ხელშეწყობისა და მომხმარებელთა და ინვესტორთა უფლებების დაცვისაკენ. დოკუმენტში ასევე მითითებულია, რომ სებ-თან იქმნება სსიპ- საქართველოს ფინანსური ზედამხედველობის სააგენტო, რომლის ძირითადი ფუნქცია იქნება: საფინანსო სექტორის ფინანსური მდგრადობისა და გამჭვირვალობის ხელშეწყობა, მომხმარებელთა და ინვესტორთა უფლებების დაცვა. ამ მიზნით, იგი ვალდებული იქნება ხელი შეუწყოს საფინანსო სისტემის სტაბილურ და ეფექტიან ფუნქციონირებას, სისტემური რისკის კონტროლს, კონკურენტუნარიანი გარემოს ჩამოყალიბებას, პოტენციური რისკების შემცირებას.

უპირველეს ყოვლისა, უნდა აღინიშნოს, რომ საკანონმდებლო ცვლილების ინიცირებისას, საქართველოს პარლამენტის საფინანსო-საბიუჯეტო კომიტეტის მიერ წარმოდგენილი არ ყოფილა ფაქტები და არგუმენტები, რომლებიც სებ-ის მიერ საფინანსო სექტორის სტაბილური ფუნქციონირებისთვის ხელშეწყობის უგულებელყოფას და დამოუკიდებელი ინსტიტუტის შექმნის საჭიროებას დაადასტურებს. მეორე საკითხი საფინანსო ზედამხედველობის განმახორციელებელი ინსტიტუტის დამოუკიდებლად არსებობას უკავშირდება. ევროპული ქვეყნების გამოცდილება ადასტურებს, რომ საკითხი ინდივიიდუალურად გადასაწყვეტია და უნივერსალური მოდელი, რომელიც შესაბამისი ინსტიტუტის დამოუკიდებლად არსებობას უპირობოდ გაამართლებს, არ არსებობას.

კომიტეტის მიერ საკითხის არასათანადოდ შესწავლას ადასტურებს ის გარემოებაც, რომ ცვლილებების შედეგად ეროვნულ ბანკს საერთოდ აღარ ექნება მაკროპრუდენციულ რისკებზე რეაგირების შესაძლებლობა და შეეზღუდება მაკროპრუდენციული რისკების შეფასების შესაძლებლობა. ეს კი აშკარა კონფლიქტს წარმოშობს მონეტარული პოლიტიკის განხორციელებასა და პრუდენციულ რეგულირებას შორის. მაგალითად, საქართველოს პარლამენტის საფინანსო-საბიუჯეტო კომიტეტის სხდომაზე 2015 წლის 18 სექტემბერს სააგენტოს საბჭოს წევრობის კანდიდატმა განაცხადა, რომ სააგენტომ შეიძლება გაზარდოს ლიკვიდობის მოთხოვნა ეროვნული ბანკის მიერ ლარის ჭარბი მიწოდების პასუხად. შედეგად კი მივიღებთ იმას, რომ ლიკვიდობის მოთხოვნის ზრდა გაანეიტრალებს ეროვნული ბანკის მიერ მონეტარული პოლიტიკის განაკვეთის შემცირებით მიღებულ ეფექტს, რაც აშკარა წინააღმდეგობაა მონეტარულ პოლიტიკასა და საფინანსო სექტორის ზედამხედველობას შორის. სექტორის სტაბილური ფუნქციონირების პროცესში მაკროპრუდენციული ზედამხედველობის ინსტრუმენტების მნიშვნელობაზე ყურადღება გამახვილებულია პრეზიდენტის მიერ პარლამენტისთვის წარდგენილ წინადადებებშიც.

ზოგად მიმოხილვას თუ გავაკეთებთ, ცენტრალური ბანკის უფლებამოსილებას წარმოადგენს განახორციელოს:

მონეტარული სტაბილურობა

ფინანსური სტაბილურობა და მარეგულირებელი ფუნქციები

პოლიტიკის განსაზღვრა

საფინანსო სისტემის ინფრასტრუქტურის უზრუნველყოფა

მთავრობისთვის მომსახურების გაწევა

სხვა საჯარო ფუნქციები (Roles and objectives of modern central banks).

ნათელია, რომ ცენტრალური ბანკის ფუნქციები საკმაოდ მრავალფეროვანია და მათ შორის ერთერთი პირველი ფინანსური სტაბილურობის ხელშეწყობაა. რაც შეეხება უშუალოდ საფინანსო ზედამხედველობის განხორციელებას, ეს უკანასკნელი შეიძლება განხორციელდეს როგორც ცენტრალური ბანკის, ასევე მასთან ან მისგან დამოუკიდებლად მყოფი სუბიექტის მიერ. თუმცა ამ შემთხვევაშიც მთელი რიგი ფაქტორებია გასათვალისწინებელი. მაგალითად, 2008 წლამდე არსებული კონსტიტუციური ჩანაწერი ზედამხედველი ორგანოს სებ-ისგან დამოუკიდებლად არსებობის შესაძლებლობას იძლეოდა, თუმცა 2008 წლის ფინანსური კრიზისის შემდეგ გამოიკვეთა ტენდენცია, როდესაც ცხადი გახდა საბანკო ზედამხედველობის ცენტრალური ბანკებისგან გამოყოფის მანამდე გავრცელებული პრაქტიკის სისუსტეები. ამ ხაზის გაგრძელებაა ევროპის ცენტრალური ბანკისთვის საბანკო სექტორის ზედამხედველობის ფუნქციის დამატება, ხოლო გაერთიანებული სამეფოს ცენტრალურ ბანკში მონეტარული ფუნქციების და ფინანსური ზედამხედველობის გაერთიანება, მათ შორის 2009 წლის ბოლოს საქართველოშიც საბანკო ზედამხედველობის ეროვნული ბანკისთვის დაბრუნება. ქართული საბანკო და საზედამხედველო საქმიანობის ისტორიაც ადასტურებს, რომ სებ-ის მიერ ფუნქციათა ერთობლივი განხორციელება უფრო ეფექტურია და თუნდაც შესაბამისი კონსტიტუციური ჩანაწერის არსებობის შემთხვევაშიც კი, განცალკევების საჭიროება არ არსებობს.

დასკვნის სახით რომ შევაჯამოთ, განხორციელებული საკანონმდებლო ცვლილების საფუძველზე:

ეროვნულ ბანკი ინარჩუნებს საფინანსო სექტორის სტაბილურობის ხელშეწყობის კონსტიტუციურ უფლებამოსილებას, მაგრამ აღარ აქვს შესაბამისი ბერკეტები და ინსტრუმენტები;

იქმნება საფინანსო ზედამხედველობის სააგენტო, რომელიც სრულად ითავსებს ეროვნული ბანკის საფინანსო სექტორზე ზედამხედველობის ფუნქციას, მაგრამ არ წარმოადგენს ეროვნული ბანკის დაქვემდებარებაში არსებულ ერთეულს. კანონის თანამად, ეროვნული ბანკი არის ერთიანი, ცენტრალიზებული სისტემა, რომელიც შედგება საკუთრივ ეროვნული ბანკისაგან და მასთან არსებული სააგენტოსაგან (ორგანული კანონის მე-6 მუხლი) ;

ეროვნული ბანკი პასუხისმგებელია სააგენტოს მატერიალურ ტექნიკურ უზრუნველყოფაზე, თუმცა სააგენტო ეროვნული ბანკის წინაშე ანგარიშვალდებული არ არის;

ილახება ეროვნული ბანკის კონსტიტუციით გარანტირებული დამოუკიდებლობა, რადგან ბანკი ვალდებული ხდება გარკვეული მოქმედებები არა მიზანშეწონილობის არამედ სააგენტოს მიმართვის საფუძველზე განახორციელოს.

შესაბამისად, შეიძლება ითქვას, რომ საფინანსო ზედამხედველობის სააგენტოს შექმნა წარმოადგენს კვაზი ეროვნული ბანკის შექმნის მცდელობას, რომლის მიზანიც ეროვნული ბანკის საბანკო სექტორისგან ჩამოცილება და არა ზედამხედველობის ეფექტური მექანიზმის შექმნაა. ვინაიდან, საფინანსო სექტორის სტაბილური ფუნქციონირების ხელშეწყობა მხოლოდ საბანკო/საფინანსო ინსიტუტებზე ზედამხედველობის ფუნქციით არ შემოიფარგლება. შესაბამისი სამართლებრივი ნორმების ანალიზი კი ადასტურებს, რომ ცვლილება ეწინააღმდეგება კონსტიტუციას, იმდენად, რამდენადაც ავიწროვებს ეროვნული ბანკის კონსტიტუციურ უფლებამოსილებას და მას მხოლოდ ფორმალურ უფლებამოსილებებს უტოვებს.

როგორც უკვე აღინიშნა, საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს განმარტებული არ აქვს სებ-ის კონსტიტუციური უფლებამოსილების ფარგლები, ისევე, როგორც სასამართლოს პრაქტიკაში არ ყოფილა დავა სახელმწიფო ორგანოთა შორის კომპეტენციის თაობაზე. თუმცა, კონსტიტუციის მე-2 თავის საკითხებთან მიმართებით განხილულ საქმეებში კარგად ჩანს სასამართლოს ხედვა კონსტიტუციური და მიმდინარე საკანონმდებლო ნორმების მიმართების შესახებ. მაგალითად, 2009 წლის 7 დეკემბრის #2/3/423 გადაწყვეტილებაში, საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლომ სადავო აქტი არაკონსტიტუციურად ცნო იმ მოტივით, რომ ეს უკანასკნელი ავიწროებდა იმ სუბიექტთა წრეს და ავიწროებდა იმ შემთხვევებს, როდესაც შეიძლებოდა ზიანის ანაზღაურება.

შესაბამისად, „ეროვნული ბანკის შესახებ “ ორგანულ კანონსა და თანამდევ საკანონმდებლო აქტებში განხორციელებული ცვლილებები, რომლებიც ეროვნული ბანკისთვის საფინანსო ზედამხედველობის ფუნქციის ჩამოშორებას შეეხება და ავიწროვებს ამ უკანასკნელის კონსტიტუციურ უფლებამოსილებას, ცნობილი უნდა იქნეს არაკონსტიტუციურად. ვინაიდან, საქართველოს კონსტიტუცია ქვეყნის უზენაესი კანონია, ხოლო ყველა სხვა სამართლებრივი აქტი უნდა შეესაბამებოდეს საქართველოს კონსტიტუციას.