1) სადავო ნორმის არსი

 

გამგებლის/მერის დისკრეციული უფლებამოსილება- თავისუფლად გაათავისუფლოს სტრუქტურული ერთეული ხელმძღვანელი - ეფუძნება ,,საჯარო სამსახურის შესახებ" კანონის მე-11 მუხლის პირველ პუნქტს. ამ ნორმის მიხედვით, გამგეობის/მერიის სტრუქტურული ერთეულების ხელმძღვანელების მიმართ გამორიცხა ,,საჯარო სამსახურის შესახებ" კანონის მე-10 თავის მოქმედება, სადაც საჯარო სამსახურიდან მოხელის გათავისუფლების ობიექტური საფუძვლები ამომწურავად არის განსაზღვრული. ,,საჯარო სამსახურის შესახებ" კანონის მე-11 მუხლის პირველი პუნქტი რომ არ არსებობდეს, ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის მე-60 მუხლის პირველი ნაწილი იმგვარად განიმარტებოდა, რომ გამგებელს/მერს მხოლოდ ,,საჯარო სამსახურის შესახებ" კანონის მე-10 თავით გათვალისწინებული საფუძვლების არსებობის შემთხვევაში ექნებოდა მერიის/გამგეობის სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელის გათავისუფლების უფლებამოსილება. ამის მიუხედავად, ერთი მხრივ, ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის მე-60 მუხლის პირველი ნაწილით გამგებლისათვის/მერისათვის მინიჭებული აბსოლუტური დისკრეციული უფლებამოსილება, თანამდებობიდან გაათავისუფლოს მერიის/გამგეობის სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელი, მეორე მხრივ, ,,საჯარო სამსახურის შესახებ" კანონის მე-11 მუხლის პირველი პუნქტი, რომელიც გამორიცხავს გამგეობის/მერიის სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელს ,,საჯარო სამსახურის შესახებ" მე-10 თავით გათვალისწინებული დაცვისაგან, წარმოადგენს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის პირველი და მეორე პუნქტით გარანტირებული სახელმწიფო თანამდებობის დაკავების უფლებაში ჩარევას.

 

2) კონსტიტუციის 29-ე მუხლის განსხვავებული შინაარსი სხვადასხვა საჯარო მოხელეებთან მიმართებაში

 

საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლომ საქმეზე დავით კანდელაკი და სხვები საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ მიღებულ გადაწყვეტილებაში კონსტიტუციის 29-ე მუხლის პირველი და მეორე პუნქტით დაცულ სფეროსთან მიმართებაში განაცხადა: ,,კონსტიტუციის აღნიშნული დებულება მოიცავს არა მხოლოდ კონკრეტული თანამდებობის დაკავების, არამედ ამ თანამდებობრივი უფლებამოსილების შეუფერხებლად განხორციელებისა და თანამდებობიდან უსაფუძვლოდ გათავისუფლებისაგან დაცვის გარანტიებს." (#1/2/569 გადაწყვეტილების პირველი პარაგრაფი). ამგვარად, კონსტიტუციის 29-ე მუხლი იცავს საქართველოს მოქალაქის უფლებას, არა მარტო დაიკავოს სახელმწიფო სამსახურში როგორც არჩევითი, ისე დანიშვნითი თანამდებობა, არამედ ეს კონსტიტუციური დებულება ადგენს გარანტიას, არ იქნას მოქალაქე თვითნებურად განთავისუფლებული დაკავებული თანამდებობიდან. ამ უკანასკნელ კონტექსტში განსხვავებულია სხვადასხვა თანამდებობის პირის თანამდებობიდან გადაყენების გარანტიები. როგორც თავად საკონსტიტუციო სასამართლომ განაცხადა: ,,მაღალი კონსტიტუციური სტანდარტის აუცილებლობა შეიძლება განსახორციელებელი საქმიანობის თავისებურებას უკავშირდებოდეს, რამდენადაც განსაზღვრული ტიპის სახელმწიფო თანამდებობა, მისი შინაარსით და დანიშნულებით განსაკუთრებულ კონსტიტუციურ დაცვას საჭიროებს. ამგვარი გარანტიების არარსებობის შემთხვევაში ზოგიერთი სახელმწიფო სამსახურის კონსტიტუციურ-სამართლებრივი გარანტიები ფიქტიურ ხასიათს მიიღებდა." ამგვარად, ყველა სახელმწიფო თანამდებობიდან გათავისუფლებისაგან დაცვის ერთნაირი სტანდარტები ვერ იქნება გამოყენებული. თანამდებობიდან გათავისუფლებისაგან დაცვის თავისებურების გათავალისწინებით ერთმანეთისაგან უნდა განვასხვაოთ ე.წ. პოლიტიკური თანამდებობის პირები და პროფესიონალი მოსამსახურეები (ბიუროკრატია).

 

3) პოლიტიკური თანამდებობის პირები

 

თანამდებობიდან გადაყენების კონტექსტში განსხვავებულია კონსტიტუციის 29-ე მუხლით დადგენილი გარანტიების შინაარსი თავად ე.წ. პოლიტიკურ თანამდებობის პირებთან მიმართებაშიც. ამ კატეგორიას, პირველ რიგში, მიეკუთვნებიან პარლამენტის წევრები, პრეზიდენტი, პრემიერ-მინისტრი, მთავრობის წევრები, სახელმწიფო რწმუნებული-გუბერნატორები. ამ პირების თანამდებობიდან გადაყენების დაცვის გარანტიები არა ძირითადად კონსტიტუციის 29-ე მუხლში, არამედ კონსტიტუციის სხვა შესაბამის დებულებებში უნდა ვეძიოთ. ზოგიერთ შემთხვევაში, კონსტიტუციის სხვა დებულებები შესაბამის პოლიტიკურ თანამდებობის პირს სთავაზობს დაცვის ადეკვატურ და ძალიან მაღალ გარანტიებს, რაც ხშირად 29-ე მუხლით გათვალისწინებულ დაცვის ღონისძიებებსაც აღემატება. სხვა შემთხვევაში ეს სამართლებრივი გარანტია ან ძალიან სუსტია ან უბრალოდ არ არსებობს.

 

პარლამენტის წევრის შემთხვევაში არსებობს არჩევით თანამდებობაზე ყოფნის 4 წლიანი გარანტია. ეს უკანასკნელი ვადაზე ადრე იზრუდება კონსტიტუციის სხვა და არა 29-ე მუხლით დადგენილი წესით. შესაძლოა, პარლამენტი ვადაზე ადრე დაითხოვონ (და შესაბამისად, დეპუტატებს 4 წელზე ადრე მოუხდეს მანდატის დათმობა), თუკი ვერ მოხდება მთავრობისათვის ნდობის გამოცხადება, მთავრობის უნდობლობის პროცედურის წარმატებით არ დასრულება და ბიუჯეტი არ დამტკიცდება. რა თქმა უნდა, კონსტიტუციის სხვადასხვა მუხლში მრავლად მოიპოვება პროცედურა, რომელიც აფერხებს პარლამენტის დათხოვნას, მაგრამ ეს პროცედურა არ არის კონსტიტუციის 29-ე მუხლის შემადგენელი ნაწილი.

 

კონსტიტუციით, გარდა ამისა, შესაძლებელია პარლამენტის წევრს შესაძლოა ინდივიდუალურად დაეკისროს თანამდებობრივი პასუხისმგებლობა. კერძოდ, კონსტიტუციის 54-ე მუხლის მე-2 პუნქტის თანახმად, პარლამენტის წევრს, მისი სურვილის საწინააღმდეგოდ, პარლამენტი შეუწყვეტს უფლებამოსილებას თუ მის მიმართ დადგა გამამტყუნებელი განაჩენი, სასამართლომ ცნო ქმედუუნაროდ, გარდაცვლილად, უგზო-უკვლოდ დაკარგულად, დაიკავა პარლამენტის წევრის სტატუსთან შეუთავსებელი თანამდებობა ან ეწევა შეუთავსებელ საქმიანობას, დაკარგა საქართველოს მოქალაქეობა, არასაპატიო მიზეზით ზედიზედ ოთხი თვის განმავლობაში არ მონაწილეობდა პარლამენტის საქმიანობაში. გარდა საფუძვლების მკაცრად გაწერისა, კონსტიტუცია ადგენს პარლამენტის წევრის უფლებამოსილების ვადამდე შეწყვეტისაგან დაცვის საპროცესო გარანტიას. კერძოდ, პარლამენტის დადგენილება პარლამენტის წევრისათვის უფლებამოსილების შეწყვეტის შესახებ საჩივრდება საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოში. ეს არის პარლამენტარის დაცვის მნიშვნელოვანი გარანტია, თუმცა ეს უკანასკნელი არ გამომდინარეობს კონსტიტუციის 29-ე მუხლიდან.

 

თუკი პარლამენტის წევრის მიმართ, თუნდაც კონსტიტუციის 29-ე მუხლით დადგენილზე უფრო მაღალი დაცვის გარანტიები ვრცელდება, თითქმის დაუცველია სახელმწიფო მინისტრი, მინისტრები, სახელმწიფო რწმუნებული-გუბერნატორი, მინისტრის მოადგილე. ისევე როგორც პარლამენტის წევრის შემთხვევაში, ზემოხსენებულ კონსტიტუციური თანამდებობის პირებზეც კონსტიტუციის 29-ე მუხლის გარანტიების მოცულობა და შინაარსი არის ძალიან ვიწრო. მთავრობის კოლექტიური პასუხისმგებლობა ხდება უნდობლობის პროცედურის მეშვეობით. პარლამენტის მხრიდან ამ პროცედურის დაწყებას რაიმე ფაქტობრივი საფუძველი არ სჭირდება. ეს პროცედურა ზუსტად არის კონსტიტუციით გაწერილი.

 

შესაძლებელია, მინისტრების ინდივუდუალური პასუხისგებლობაც. საქართველოს კონსტიტუციის 79-ე მუხლის მე-5 ნაწილის თანახმად, პრემიერ-მინისტრი, რომელსაც ნიშნავს საქართველოს პარლამენტი პოლიტიკური შეხედულების გათვალისწინებით, თანამდებობიდან ათავისუფლების მთავრობის წევრს. ამ უფლებამოსილების განსახორციელებლად პრემიერ-მინისტრს არ სჭირდება რაიმე მიზეზზე მითითება და თავისი გადაწყვეტილების რაიმე ფაქტობრივი გარემოებით დასაბუთება (როგორც ამას კონსტიტუციის 29-ე მუხლი მოითხოვს). ეს პოლიტიკური გადაწყვეტილებაა. პრემიერ-მინისტრი არაფრით, მათ შორის არც კონსტიტუციის 29-ე მუხლით, არ არის შეზღუდული ერთი მინისტრი სხვით ჩაანაცვლოს, სანამ შეცვლილი მთავრობის წევრების რაოდენობა მთავრობის საერთო შემადგენლობის 1/3-ს არ მიაღწევს. ისევე როგორც პარლამენტი არ არის შეზღუდული ნდობა არ გამოუცხადოს ისეთ მთავრობას, რომლის შემადგენლობაც ერთი მესამედით განახლდა. პრემიერ-მინისტრის საკადრო გადაწყვეტილებები პოლიტიკური ხასიათისაა და არავითარ სასამართლო კონტროლს არ ექვემდებარება. პირის გასათავისუფლებად ობიექტური საფუძვლის არსებობა და ჯეროვანი პროცედურის დაცვა კი არსებითია მაშინ, როცა კონსტიტუციის 29-ე მუხლი გამოიყენება. მთავრობის წევრების შეცვლისას კი არც სათანადო მატერიალური საფუძველზე მითითებაა არაა აუცილებელი, არც ჯეროვანი პროცედურის დაცვა. მთავრობის წევრის თანამდებობაზე ყოფნა მთლიანად პრემიერ-მინისტრის ან პარლამენტის პოლიტიკურ შეხედულებებზეა დამოკიდებულებულია. ამ დროს არ არსებობს მატერიალურ-სამართლებრივი შეზღუდვა, პროცესუალური შეზღუდვა კი ძალიან მინიმალური, თეორიული და ილუზორულია (პრემიერ-მინისტრმა შეიძლება გამოსცეს ბრძანება მინისტრის თანამდებობიდან გადაყენების შესახებ, პარლამენტმა დადგენილება მთავრობისათვის უნდობლობის გამოცხადების შესახებ. მაგრამ ეს აქტები სასამართლოში ვერ გასაჩივრდება).

 

საქართველოს კონსტიტუციის 81 მუხლის მე-3 პუნქტის თანახმად, სახელმწიფო რწმუნებულს-გუბერნატორს ყოველგვარი სამართლებრივი საფუძვლისა და ჯეროვანი პროცედურის გარეშე თანამდებობიდან ათავისუფლებს პრემიერ-მინისტრი, როდესაც ეს უკანასკნელი ასეთი გადაწყვეტილების მიღებას საჭიროდ ჩათვლის. მართალია, კონსტიტუციაში ამის შესახებ არაფერია ნათქვამი, მაგრამ კონსტიტუციის 29-ე მუხლით დაცული სფეროს მიღმა არის დარჩენილი მინისტრის მოადგილეც. ამ უკანასკნელს თანამდებობის დასაკავებლად სჭირდება მინისტრისა და პრემიერ-მინისტრის მხრიდან პოლიტიკური ლოიალობა, ვინაიდან ცალკეულ შემთხვევაში, მან შეიძლება მინისტრის მოვალეობის შესრულებაც შეითავსოს და განახორციელოს ის უფლებამოსილებები, რისთვისაც პარლამენტის მხრიდან ნდობის მოპოვება არის აუცილებელი. ამიტომ კონსტიტუციის 29-ე მუხლის მოქმედების ფარგლები მინისტრის მოადგილესთან მიმართებაში ისეთივე ვიწროა, როგორც ეს მინისტრის და სახელმწიფო რწმუნებულის-გუბერნატორის შემთხვევაში ხდება. ,,მთავრობის სტრუქტურისა და საქმიანობის წესის შესახებ“ კანონის 24-ე მუხლის პირველი პუნქტის თანახმად, მინისტრის მოადგილეს თანამდებობიდან ათავისუფლებს პრემიერ-მინისტრი მინისტრის წარდგინებით რაიმე ობიექტური საფუძვლის არსებობის მიუხედავად.

 

მინისტრის მოადგილესთან მიმართებაში მსგავსი მიდგომა დადასტურებულია საქართველოს უზენაესი სასამართლოს პრაქტიკითაც. 2007 წლის 18 სექტემბერს საქართველოს უზენაესი სასამართლოს ადმინისტრაციულ და სხვა კატეგორიის საქმეთა პალატამ მიიღო გადაწყვეტილება ბს-270-255(კ-07) საქმეზე (http://prg.supremecourt.ge/DetailViewAdmin.aspx). აღნიშნულ საქმეში კასატორი სადავოდ ხდიდა პრემიერ-მინისტრის და მინისტრის მიერ მომჩივანის მინისტრის მოადგილის თანამდებობიდან გათავისუფლების კანონიერებისა და დასაბუთებულობის საკითხს. კასატორი მიუთითებდა იმას, რომ, შრომითი კანონმდებლობის დარღვევით, წინასწარ არ იქნა გაფრთხილებული სამსახურიდან გათავისუფლების თაობაზე, არ მიეცა შესაძლებლობა თავისი მოსაზრება წარედგინა, რათა მინისტრის მოადგილეს ამ გზით თავიდან აეცილებინა დისციპლინური პასუხისმგებლობა (ჯეროვანი პროცედურა). კასატორი ასევე მიუთითებდა, რომ პრემიერ-მინისტრსა და მინისტრს არ დაუსაბუთებიათ, რომ მინისტრის მოადგილემ სამსახურებრივი მოვალეობა უხეშად დაარღვია და ამით ჩაიდინა ,,საჯარო სამსახურის შესახებ“ კანონით გათვალისწინებული გადაცდომა.

 

საქართველოს უზენაესმა სასამართლომ აღნიშნულ საქმეში განაცხადა:

,,საკასაციო სასამართლო განმარტავს, რომ მინისტრის მოადგილის თანამდებობაზე პირის დასანიშნად საჭიროა, პირველ ყოვლისა, ამის თაობაზე მინისტრის ნება-სურვილი და წარდგინება პრემიერ-მინისტრის სახელზე, რომლის გარეშეც შეუძლებელია მინისტრის მოადგილის თანამდებობაზე პირის დანიშვნა. გარდა ამისა, მინისტრის მოადგილის თანამდებობაზე პირის მუშაობა მთლიანად დამოკიდებულია მინისტრის მუშაობაზე, ანუ მინისტრის მოადგილემ ამ თანამდებობაზე შეიძლება იმუშაოს მინისტრის უფლებამოსილების ვადით, ხოლო მინისტრის უფლებამოსილების შეწყვეტის მომენტიდან მინისტრის მოადგილესაც უწყდება უფლებამოსილება. აქედან ნათლად ჩანს ის მჭიდრო კავშირი და ურთიერთმიმართება, რაც არსებობს მინისტრსა და მის მოადგილეს შორის, რამაც, საბოლოო ჯამში, უნდა უზრუნველყოს სამინისტროს გამართული და სტაბილური ფუნქციონირება. ამდენად, მინისტრის მოადგილე, აღნიშნული თავისებურებების გამო, წარმოადგენს სპეციფიკური სამართლებრივი სტატუსის მქონე საჯარო მოხელეს. მინისტრის მოადგილის თანამდებობაზე დანიშვნის ინიციატორს სწორედ მინისტრი წარმოადგენს, რომელიც აღნიშნულ თანამდებობაზე შეარჩევს ისეთ პირს, რომელთან მუშაობაც არ გაუჭირდება და მისი დახმარებით წარმართავს კონკრეტული დარგის მმართველობას.“ თუკი მინისტრს მიაჩნია, რომ უჭირს თავის მოადგილესთან მუშაობა, მას უნდა ჰქონდეს ასეთი მოადგილის გათავისუფლების შესაძლებლობა.

 

საქართველოს უზენაესმა სასამართლომ ასევე განაცხადა: ,,საქართველოს მთავრობის სტრუქტურის, უფლებამოსილებისა და საქმიანობის წესის შესახებ" საქართველოს კანონის თანახმად, საქართველოს პრემიერ-მინისტრი მინისტრის მოადგილის თანამდებობაზე პირს ერთპიროვნულად კი არ ნიშნავს, არამედ ამისათვის საჭიროა ჯერ მინისტრის წარდგინება .. ამდენად, მინისტრის მოადგილის დანიშვნა შეიძლება ჩაითვალოს დასახელებული სახელმწიფო-პოლიტიკური თანამდებობის პირების ერთობლივ გადაწყვეტილებად. შესაბამისად, ამის თაობაზე საქართველოს პრემიერ-მინისტრის დისკრეციული უფლებამოსილება სპეციფიკური ხასიათისაა _ მისი მოცულობა შეზღუდულია დასახელებული ელემენტებით. ამდენად, აღნიშნული გადაწყვეტილება წარმოადგენს პოლიტიკური ხასიათის საკადრო გადაწყვეტილებას, რადგან საქართველოს პრემიერ-მინისტრი ერთპიროვნულად, მინისტრის შესაბამისი წარდგინების გარეშე, ვერ მიიღებს გადაწყვეტილებას პირის მინისტრის მოადგილის თანამდებობაზე აღდგენის (დანიშვნა)შესახებ. აქედან გამომდინარე, სასამართლოს არ გააჩნია უფლებამოსილება, ჩაერიოს მინისტრისა და საქართველოს პრემიერ-მინისტრის ზემოხსენებულ დისკრეციულ უფლებამოსილებებში, თანხმობა მისცეს საქართველოს პრემიერ-მინისტრს პირის მინისტრის მოადგილის თანამდებობაზე დანიშვნაზე ან ამ თანამდებობიდან პირის გათავისუფლებაზე."

 

მინისტრის მოადგილისაგან განსხვავებით, საქმეზე გიორგი უგულავა საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს მიერ მიღებული გადაწყვეტილებით კონსტიტუციის 29-ე მუხლით დადგენილი ფართო გარანტიები და ჯეროვანი პროცედურა ვრცელდება ადგილობრივი თვითმმართველობის თანამდებობის პირების, ხალხის მიერ არჩეული - მერებისა და გამგებლების თანამდებობიდან გათავისუფლების შემთხვევაზე. კონსტიტუციის 29-ე მუხლის ამ კატეგორიის პოლიტიკურ თანამდებობის პირებზე გავრცელების მიზეზი არის სახალხო სუვერენიტეტისა და ადგილობრივი თვითმმართველობის დაცვა სახელმწიფო ხელისუფლების ჩარევისაგან. როგორც საკონსტიტუციო სასამართლომ განაცხადა:

 

,,დავა შეეხება სპეციფიკურ საკითხს – საყოველთაო, პირდაპირი და თანასწორი საარჩევნო უფლების საფუძველზე, ფარული კენჭისყრით არჩეული ქ.თბილისის მერის თანამდებობიდან გადაყენებას ..." (გიორგი უგულავა საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ გადაწყვეტილების მე-მეორე თავის 5 პარაგრაფი).

 

,,ადგილობრივი მნიშვნელობის საქმეების გადაწყვეტისთვისაც მოქალაქეებთან დაახლოებული მმართველობა, პირველ რიგში, მიიღწევა ლეგიტიმაციის უშუალოდ ხალხისგან მიღებით. სწორედ ხელისუფლების ასეთი ლეგიტიმაცია თავისთავად მოითხოვს მეტ დამოუკიდებლობას, რათა გარანტირებული იყოს ამომრჩეველთა მიერ დელეგირებული ხელისუფლების შეუფერხებლად განხორციელების შესაძლებლობა. ხელისუფლების შეუფერხებლად განხორციელების შესაძლებლობა. ხალხის მიერ არჩეული ხელისუფლების წარმომადგენლები არა მხოლოდ საკუთარ უფლებას განახორციელებენ, არამედ, პირველ რიგში, ხალხის მანდატის მატარებლები არიან, მათი სახელით მოქმედებენ და საკუთარი სამსახურებრივი უფლებამოსილება ამომრჩეველთა ინტერესებისთვის უნდა გამოიყენონ. ეს ფუნქცია მათ დემოკრატიული სახელმწიფოსგან აქვთ დაკისრებული. სწორედ დემოკრატიის მოთხოვნაა, რომ არ მოხდეს ხალხის ნების იგნორირება, მათ მიერ მინიჭებული მანდატი არ იქნეს დაძლეული." (გიორგი უგულავა საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ გადაწყვეტილების მეორე თავის მე-13 პარაგრაფი).

 

,,ხალხის მიერ არჩეული პირების თანამდებობრივი უფლებამოსილების შეჩერება/შეწყვეტა, იმავდროულად, გულისხმობს ხალხის მანდატის შეჩერება/შეწყვეტას და წარმოადგენს თვითმმართველობის ავტონომიაში ყველაზე უხეშ ჩარევას (გიორგი უგულავა საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ გადაწყვეტილების მე-14 პარაგრაფი).

 

3) პროფესიონალი მოსამსახურეები

 

კონსტიტუციის 29-ე მუხლის მიზნებისათვის ასევე მრავალფეროვანია ე.წ. ,,პროფესიონალი საჯარო მოსამსახურეების" წრე. ამ ჯგუფში შედის ყველა სხვა თანამდებობის პირი, რომელიც შეიძლება ერთმანეთისაგან მკვეთრად განსხვავდებოდეს იმის მიხედვით ხელშეკრულებით იქნა თანამდებობაზე დანიშნული თუ ადმინისტრაციული აქტით. შესაძლოა, ამ კატეგორიის პროფესიონალი მოსამსახურეების მიერ საკუთარი უფლებამოსილების განსახორციელბლად საჭირო იყოს სპეციალური ნებართვის მიღება (მაგალითად ნოტარიუსი) თუ რაიმე სპეციფიკური, კომპლექსური პროცედურის დაცვა. ამ კატეგორიაში შედიან სამართალდამცავი ორგანოს წარმომადგენლები, ასევე რიგითი საჯარო მოხელე, დამხმარე და ტექნიკური საჯარო მოსამსახურე და სხვა საჯარო ფუნქციის განმახორციელებელი პირი. მრავალი განსხვავების მიუხედავად, ამ კატეგორიის თანამდებობის პირებს აერთიანებს შემდეგი საერთო ნიშანი: მათი თანამდებობაზე დანიშვნა ხდება არა არჩევნებში გამარჯვებული პოლიტიკური ძალის მიმართ კუთვნილების ან მის მიმართ ლოიალობის გამო, არამედ პროფესიული, მორალური და ფიზიკური უნარების გამო, რაც აუცილებელია აღნიშნული თანამდებობით გათვალისწინებული მოვალეობების შესასრულებლად.

 

ამ კატეგორიის მოსამსახურეებს აერთიანებთ მხოლოდ პოლიტიკური ნეიტრალიტეტი. სხვა საკითხთან მიმართებაში ისინი ერთმანეთისაგან შესაძლოა მკვეთრად განსხვავდებოდნენ ერთმანეთისაგან. მათ შორის შესაძლოა განსხვავებული იყოს ამ კატეგორიას მიკუთვნებული პროფესიონალი მოსამსახურის 29-ე მუხლით გარანტირებული უფლების შეზღუდვის ფარგლები და ლეგიტიმური მიზნები. ეს, პირველ რიგში, დამოკიდებულია შესასრულებელი საქმიანობის სპეციფიკური ბუნებით. ამ კატეგორიის მოსამსახურეებიდან ჩვენი ინტერესის საგანს წარმოადგენს ადგილობრივი თვითმმართველობის პროფესიონალი საჯარო მოსამსახურე, რომელმაც თანამდებობა დაიკავა კონკურსის საფუძველზე უვადოდ, არა კონკრეტული პარტიის მიმართ ლოიალური დამოკიდებულების გამო, არამედ პროფესიოული ცოდნისა და გამოცდილების გამო.

 

საქართველოს უზენაესმა სასამართლომ 2014 წლის 18 თებერვლის გადაწყვეტილებაში საქმეზე მაისურაძე ბს-463-451(კ-13), რომელიც ეხებოდა ქარელის მუნიციპალიტეტის ფცის ტერიტორიული ორგანოს რწმუნებულის, ნინო მაისურაძის თანამდებობიდან გათავისუფლების საკითხს, განაცხადა: ,,პროფესიული საჯარო მოხელე, ევროპული გამოცდილების მიხედვით, არის პირი, რომელიც უვადოდ ინიშნება ან აირჩევა საჯარო მმართველობის განმახორციელებელ დაწესებულებაში შტატით გათვალისწინებული საჯარო მოხელის თანამდებობაზე. აღნიშნული კატეგორიის მოხელე თავის პროფესიულ კარიერას იწყებს საჯარო სამსახურში ქვედა პოზიციიდან და მიიწევს ზევით თავისი პროფესიული ცოდნის, გამოცდილებისა და შეფასების სისტემის შედეგების გათვალისწინებით. პროფესიული საჯარო მოხელის ინსტიტუტი დაფუძნებულია კარიერის პრინციპზე და აღნიშნული სტატუსის მქონე მოხელეები დაცული არიან სახელმწიფო პოლიტიკური თანამდებობის პირების პოლიტიკური გადაწყვეტილებებისაგან. პროფესიული საჯარო მოხელის ინსტიტუტი არის საჯარო სამსახურის სტაბილურობის გარანტი (საქართველოს უზენაესი სასამართლოს გადაწყვეტილების 25-ე გვარდი იხილეთ დანართი)."

,,... საჯარო სამსახურში ხელმძღვანელის შეცვლა საქართველოში იწვევს საჯარო მოხელეთა მთელი კორპუსის შეცვლას, რასაც თან სდევს დაწესებულების პარალიზება, არაეფექტური მუშაობა და ადამიანის უფლებების შელახვა ... პოლიტიკური ხელმძღვანელობის ცვლილება ხელს არ უნდა უშლიდეს ორგანიზაციის სტაბილური და ეფექტური ფუნქციონირების განგრძობადობას, ახალი პოლიტიკური დღის წესრიგით გამოწვეული მკვეთრი ცვლილებები ორგანიზაციული მართვის პროცესში ეფექტიანად უნდა აისახოს ძვირფასი დროისა და რესურსების დამატებითი ხარჯვის გარეშე. საჯარო მოხელეთა ამგვარი აკუმულირებული ცოდნისა და გამოცდილების, ასევე დაწესებულების ინსტიტუციური მეხსიერების პრაქტიკული გამოყენება შეუძლებელია მოხელეთა უვადოდ დანიშვნის, მისი დაცვის სამართლებრივი გარანტიების რეალურად პრაქტიკაში დამკვიდრების გარეშე, რაც უზრუნველყოფს სწორედ საჯარო მმართველობის განხორციელების უწყვეტობას და მოხელის გამოცდილების, როგორც ძვირადღირებული რესურსით სარგებლობას (საქართველოს უზენაესი სასამართლოს 2014 წლის 18 თებერვლის გადაწყვეტილების 26-ე გვერდი)."

 

იქვე უზენაესი სასამართლო ხაზს უსვამს იმას, რომ პროფესიონალი ბიუროკრატიის მიმართ გამოყენებული უნდა იყოს პოლიტიკური ნეიტრალიტეტის პრინციპი: ,,მიუხედავად იმისა, რომ საჯარო სამსახურის სისტემას ორი ათეული წლის გამოცდილება უკვე გააჩნია, ჯერ კიდევ მიუღწეველია საჯარო მოხელეების პოლიტიკური ნეიტრალიტეტი. ასევე არ არსებობს პოლიტიკური ხელისუფლების ცვლილებებისაგან მათი შრომის უფლების დაცვის გარანტია."

 

ამერიკის უზენაესმა სასამართლომ საქმეზე ჰამფრის აღმასრულებელი შეერთებული შტატების წინააღმდეგ მიღებულ გადაწყვეტილებაში (საქმე ეხებოდა პრეზიდენტის შეცვლის შემდეგ წინა ადმინისტრაციის მიერ დანიშნული მოხელის თანამდებობიდან გათავისუფლებას ახლადარჩეული პრეზიდენტის მიერ. პრეზიდენტი ვერ ასაბუთებდა იმას, რომ თანამდებობიდან გათავისუფლებული მოხელე ეფექტურად ვერ ასრულებდა თავის მოვალეობას, გულგრილად ეკიდებოდა სამუშაოს ან ჩადენილი ჰქონდა დისციპლინური გადაცდომა. პრეზიდენტი რუზველტი აცხადებდა, რომ მას ამ თანამდებობაზე, სურდა ეხილა თავისი რჩეული). განაცხადა: ,,აღნიშნული თანამდებობა არაპარტიულია. კანონით დადგენილი ვალდებულებიდან გამომდინარე, თანამდებობა მთლიანად ნეიტრალურია. ამ თანამდებობის პირი არავითარ სხვა პოლიტიკას არ ახორციელებს კანონით დადგენილი პოლიტიკის გარდა... ამ თანამდებობის პირები მოქმედებენ მათი განათლების შესაბამისად... ეს მოხელეები წარმოადგენენ სათანადო ცოდნის მქონე პირებს, რომლებიც თანამდებობაზე ინიშნებიან კანონის საფუძველზე და გამოცდილების შედეგად იღებენ ცოდნას... ასეთი თანამდებობის პირები თავისუფალნი არიან პოლიტიკური დომინირებისა და კონტროლისაგან, სათანადო ცოდნით შეიარაღებულნი, მრავალწლიანი მუშაობის შედეგად იღებენ გამოცდილებას... ასეთი მოხელეები დაცულნი უნდა იყვნენ იმისგან, რომ უსაფუძვლოდ ან ვადაზე ადრე არ იყვნენ გათავისუფლებულნი თანამდებობიდან პოლიტიკური ხელმძღვანელის სურვილის გამო ... ეს აუცილებელია იმისათვის, რომ სახელმწიფო დაწესებულებამ ეფექტურად შესძლოს თავისი უფლებამოსილების განხორციელება." (https://supreme.justia.com/cases/federal/us/295/602/case.html)

 

4) სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელი, პოლიტიკური თანამდებობის პირი თუ პროფესიონალი მოსამსახურე

 

სადავო ნორმით ხდება გამგეობის/მერიის სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელის გადაყვანა პროფესიონალი საჯარო მოხელის კატეგორიიდან პოლიტიკური თანამდებობის პირის კატეგორიაში. ამით მერიის/გამგეობის სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელი ისევე დაუცველია მერის/გამგებლის სურვილით თანადებობიდან გადაყენებისაგან, როგორც მინისტრის მოადგილე, რომელიც შესაძლოა გათავისუფლებული იქნეს მაშინ, როდესაც მინისტრი და პრემიერ-მინისტრი ამას საჭიროდ ჩათვლიან, ყოველგვარი სამართლებრივი საფუძველის არსებობისა და ჯეროვანი პროცედურის დაცვის გარეშე. ამ ეტაპზე უნდა განვსაზღვროთ, რამდენად გააჩნია მერიის/გამგეობის სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელს ისეთივე დამოკიდებულება მერის/გამგებლის მიმართ, როგორც მინისტრის მოადგილეს პრემიერ-მინისტრისა და მინისტრის მიმართ. ამისათვის, პირველ რიგში, უნდა განისაზღვროს ის, რამდენად გააჩნია მერიის/გამგეობის სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელს, მის მიერ შესასრულებელი საქმიანობიდან გამომდინარე, დამოუკიდებელი პოლიტიკის განხორციელების შესაძლებლობა. ამისათვის უნდა გავარკვიოთ, მერიის/გამგეობის სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელის უფლებამოსილების თავისებურება.

 

როგორც ზემოთ აღვნიშნეთ, მინისტრის პირველ მოადგილეს ან მოადგილეს, შესაძლოა მოუწიოს პოლიტიკური უფლებამოსილების - მინისტრის მოვალეობის შესრულება. ეს ის უფლებამოსილებაა, რისთვისაც აუცილებელია სათანადო პოლიტიკური ლეგიტიმაცია: პრემიერ-მინისტრის მხრიდან თანამდებობაზე დანიშვნა და, კონსტიტუციით განსაზღვრულ შემთხვევაში და დადგენილი წესით, პარლამენტის მხრიდან ნდობის მოპოვება. მინისტრის მოვალეობის შესრულების პერიოდში მინისტრის მოადგილე ისეთივე დამოუკიდებელ პოლიტიკას ახორციელებს, როგორსაც პრემიერ-მინისტრის მიერ დანიშნული და პარლამენტის მხრიდან ნდობაგამოცხადებული მინისტრი შეასრულებდა. ამიტომ აუცილებელია მინისტრის მოადგილეს ჰქონდეს, თუნდაც სათანადო ლეგიტიმაცია სახალხო სუვერენიტეტის არაპირდაპირი მატარებლისაგან, პრემიერ-მინისტრისაგან და მინისტრისაგან, როლებსაც ნდობა გამოუცხადა, პირდაპირი სახალხო წესით არჩეულმა პარლამენტმა. მინისტრის მოადგილე უნდა ტოვებდეს თანამდებობას, როდესაც ამგვარ ლეგიტიმაციას კარგავს და ამისათვის არ არის აუცილებელი კონსტიტუციის 29-ე მუხლით გათვალისწინებული სათანადო ობიექტური მიზეზის არსებობა და ჯეროვანი პროცედურის დაცვა.

 

იგივე შეიძლება ითქვას, მერის მოადგილეზეც. ,,ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ" საქართველოს ორგანული კანონის 56-ე მუხლის მე-5 პუნქტის თანახმად, გამგებლის/მერის უფლებამოსილების შეჩერებისა და შეწყვეტის შემთხვევებში მის მოვალეობას ასრულებს გამგებლის/მერის პირველი მოადგილე. ამგვარად, გამგებლის/მერის როგორც პირველ მოადგილეს, ასევე სხვა მოადგილეებს (იქიდან გამომდინარე, რომ თუკი მერს/გამგებელს და მის პირველ მოადგილეს ერთდროულად შეუწყდათ უფლებამოსილება, შესაძლოა მოუწიოთ მერის/გამგებლის უფლებამოსილების შესრულება და ამისათვის ესაჭიროებათ სათანადო სახალხო ლეგიტიმაცია მერის/გამგებლის მხრიდან, რომელმაც, თავის მხრივ, მანდატი მიიღო პირდაპირი წესით მუნიციპალიტეტის მოსახლეობის მიერ). მას შემდეგ, რაც მერის/გამგებელის არჩევნებში დამარცხება და ახალი მერის/გამგებლის არჩევა მოხდება, პირველი მოადგილე და მოადგილეები ძველ მერთან/გამგებელთან ერთად სახალხო ლეგიტიმაციას კარგავენ და ამით, ძველი გამგებლის/მერის მოადგილეები მოკლებულნი ხდებიან შესაძლებლობას, მერის/გამგებლის მოვალეობის შესრულებით დამოუკიდებელი პოლიტიკა განახორციელონ.

 

მინისტრის მოადგილისა და მერის/გამგებლის პირველი მოადგილისაგან განსხვავებით, მერიის/გამგეობის სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელი ვერასოდეს იქნება დამოუკიდებელი პოლიტიკის გამტარებელი. ასეთი ხელმძღვანელი, მისდამი რწმუნებულ სტრუქტურულ ერთეულში დასაქმებულ სხვა საჯარო მოხელეებთან ერთად, უნდა დაეხმაროს არჩეულ მერსა და გამგებელს მისი აღმასრულებელი ხელისუფლების განხორციელებაში. სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელი მერისაგან/გამგებლისგან დამოუკიდებლად არავითარ უფლებამოსილებას არ ახორციელებს, ეს თანამადებობის პირი, თუ არ იქნება დანიშნული მერის/გამგებლის პირველი მოადგილის თანამდებობაზე, ვერც მერის/გამგებლის მოვალეობას ვერ განახორციელებს.

 

,,ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ" საქართველოს ორგანული კანონის მე-60 მუხლის მე-2 ნაწილის ,,ზ" ქვეპუნქტის თანახმად, მერიის/გამგეობის სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელი გამგეობის/მერიის დებულების შესაბამისად, თავისი უფლებამოსილების ფარგლებში გამოსცემს ინდივიდუალურ ადმინისტრაციულ-სამართლებრივ აქტს. ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის 54-ე მუხლის პირველი ნაწილის ,,აბ" ქვეპუნქტის თანახმად, გამგეობის/მერიის დებულებას გამგებლის/მერის წარდგინებით ამტკიცებს საკრებულო. ხოლო, ამავე ნაწილის ,,ავ" ქვეპუნქტის შესაბამისად, მერს/გამგებელს უფლება აქვს, მოახდინოს თავისი ცალკეული უფლებამოსილების დელეგირება მერიის/გამგეობის თანამდებობის პირებზე. ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის 52-ე მუხლის პირველი ნაწილის ,,დ" ქვეპუნქტის თანახმად, თანამდებობის პირად ითვლება სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელი. ამგვარად, მერიის/გამგეობის სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელი ვერ გამოსცემს ინდივიდუალურ-ადმინისტრაციულ-სამართლებრივ აქტს, თუ ეს არ არის გათვალისწინებული მერიის/გამგეობის დებულებით, რომლის შემუშავებაზეც გადამწყვეტ გავლენას ახდენს მერი/გამგებელი. მერს/გამგებელს აქვს საკუთარი უფლებამოსილების სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანეზე დელეგირების უფლება (რაც ასევე გულისხმობს ამ უფლებამოსილების ჩამორთმევასაც), მაგრამ ამ უფლებამოსილების განსახორციელებლადაც კი სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელი ვერ გამოსცემს ინდივიდუალურ ადმინისტრაციულ-სამართლებრივ აქტს, თუკი არ დააკმაყოფილებს გამგეობის/მერიის დებულების მოთხოვნებს. საკუთარი უფლებამოსილების განსახორციელებლად ბრძანების (კოდექსის 61-ე მუხლის მე-3 ნაწილის ,,ა"ქვეპუნქტით განსაზღვრული მერის/გამგებლის ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტი) გამოსაცემად მერი/გამგებელი არ იზღუდება დებულებით (თუ ეს შეზღუდვა მერის/გამგებლის ინიციატივით საკრებულომ არ დააწესა მერიის/გამგეობის დებულებით).

 

ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის მე-60 მუხლის ,,გ" ქვეპუნქტის თანახმად, მერიის/გამგეობის სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელი გამგებელს/მერს წარუდგენს წინადადებებს სტრუქტურული ერთეულის საკადრო საკითხებთან დაკავშირებით; სტრუქტურული ერთეულის მოსამსახურეთა წახალისების, დისციპლინური პასუხისმგებლობის, შვებულების, სამსახურებრივი მივლინების, კვალიფიკაციის ამაღლებისა და სწავლების შესახებ. ამგვარად, ზემოხსენებულ საკითხებთან დაკავშირებით საბოლოო გადაწყვეტილებას მაინც მერი/გამგებელი იღებს. უფრო მეტიც, მერს/გამგებელს უფლება აქვს, ადგილობრივი კოდექსის 54-ე მუხლის პირველი პუნქტის ,,აზ" ქვეპუნქტის თანახმად, სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელის გვერდის ავლით, წაახალისოს ან დისციპლინური პასუხისმგებლობა დააკისროს მოცემულ სტრუქტურულ ერთეულში დასაქმებულ საჯარო მოხელეს.

 

კოდექსის მე-60 მუხლის მეორე ნაწილის ,,ბ" ქვეპუნქტის თანახმად, ხელმძღვანელი ანაწილებს ფუნქციებს სტრუქტურული ერთეულის მოსამსახურეებს შორის. შესაძლოა, საკითხები თემატურად სტრუქტურულ ერთეულში დასაქმებულ მოსამსახურეებს შორის გადანაწილებული იყოს მერიის/გამგეობის დებულებით, რასაც ვერ შეცვლის სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელი და ამ შემთხვევაში კოდექსის მე-60 მუხლის მეორე ნაწილის ,,ბ" ქვეპუნქტით სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელისათვის მინიჭებული უფლებამოსილების განსახორციელბლად უბრალოდ ადგილი აღარ დარჩება. იმავდროულად, 54-ე მუხლის პირველი ნაწილის ,,აე" ქვეპუნქტის, თანახმად, მერიის/გამგეობის მოსამსახურეებს შორის ფუნქციების განაწილების უფლებამოსილება გააჩნია ასევე მერს/გამგებელს. ამავე ნაწილის ,,აა" ქვეპუნქტის შესაბამისად, მერი/გამგებელი ახორციელებს მერიის/გამგეობის საერთო ხელმძღვანელობას. ეს გულისხმობს იმას, რომ მერს/გამგებელს, სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელის გვერდის ავლით, შეუძლია კონკრეტული დავალებები მისცეს სტრუქტურულ ერთეულში დასაქმებულ თვითმმართველობის მოსამსახურეებს.

 

კოდექსის მე-60 მუხლის მეორე ნაწილის ,,ვ" ქვეპუნქტის თანახმად, სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელი პერიოდულ ანგარიშს წარუდგენს მერს/გამგებელს სტრუქტურული ერთეულის მიერ გაწეული საქმიანობის შესახებ. ამავე ნაწილის ,,თ" ქვეპუნქტის თანახმად, სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელი ანგარიშვალდებულია გამგებლის/მერის წინაშე. ამავე მუხლის მე-3 ნაწილის თანახმად, ,,გამგეობის/მერიის სტრუქტურული ერთეულის საქმიანობაზე სამსახურებრივ ზედამხედველობას ახორციელებს გამგებელი/მერი." ამგვარად, მერს/გამგებელს უფლება აქვს, ნებისმიერ დროს, გააუქმოს ანდა შეცვალოს სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელის მიერ მიღებული ნებისმიერი გადაწყვეტილება, აღმოფხვრას ის შედეგები, რაც გამოიწვია სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელის ქმედებებმა, არ მისცეს თანხმობა სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელს ამა თუ იმ ქმედების განხორციელებაზე (თუნდაც ამისათვის კანონი არ მოითხოვდეს მერის/გამგებლის თანხმობის აუცილებლობას).

 

აქედან გამომდინარე, სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელს არა აქვს, მერისგან/გამგებლისგან დამოუკიდებელი უფლებამოსილებები. ეს თანამდებობის პირი არავითარ დამოუკიდებელ პოლიტიკას არ ახორციელებს. სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელი, ისევე როგორც სხვა საჯარო მოხელე, ვალდებულია თავისი კვალიფიკაციით და გამოცდილებით, დაეხმაროს ხალხის მიერ არჩეულ მერს/გამგებელს თავისი უფლებამოსილების განხორციელებაში. თუკი სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელი არ იზიარებს ახლდაარჩეული მერის პოლიტიკას, მან ნებაყოფლობით უნდა დატოვოს თანამდებობა. თუ სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელი არ ტოვებს თანამდებობას, იმავდროულად, არ ახორციელებს მერის/გამგებლის დავალებას, მას შესაძლოა დაეკისროს დისციპლინური პასუხისმგებლობა და ამ გზით გადაყენებული იქნეს დაკავებული თანამდებობიდან.

 

სადავო ნორმით მერიის/გამგეობის სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელისათვის პოლიტიკური თანამდებობის პირის სტატუსის მიცემით, კანონმდებელმა შეამცირა სტრუქტურული ერთეულების ხელმძღვანელებისათვის პროფესიონალი მოსამსახურეებთან დაკავშირებით კონსტიტუციის 29-ე მუხლით დადგენილი ფარგლები, რაც გულისხმობს პროფესიონალი მოსამსახურის უსაფუძლოდ საჯარო სამსახურიდან გათავისუფლებისაგან დაცვის გარანტიას და ჯეროვანი პროცესს. სადავო ნორმა ახდენს კონსტიტუციური უფლების შინაარსის დავიწროებას, გამორიცხავს რა ამ მუხლით დადგენილი გარანტიებიდან პროფესიონალ მოსამსახურეთა განსაზღვრულ წრეს - მერიის/გამგეობის სტრუქტურული ერთეულების ხელმძღვანელებს (რომლებიც იმავე მდგომარეობაში იმყოფებიან, როგორშიც სამინისტროების სტრუქტურული ერთეულების - დეპარტამენტების ხელმძღვანელები, რომლებზეც ვრცელდება ,,საჯარო სამსახურის შესახებ" კანონი მე-10 თავი). შემდგომ თავში განვიხილავთ, რამდენად გააჩნია ამ შეზღუდვას ლეგიტიმური მიზანი და რამდენად აკმაყოფილებს სადავო ნორმით დადგენილი ღონისძიება თანაზომიერების მოთხოვნებს.

 

 

5) ლეგიტიმური მიზნები

 

საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლომ საქმეზე დავით კანდელაკი და სხვები საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ მიღებული გადაწყვეტილების მეორე თავის 31-ე პარაგრაფში აღნიშნულია: ,, სტაბილურობა, სახელმწიფო თანამდებობის პირების საქმიანობის დამოუკიდებლობის აუცილებელი პირობაა, ხოლო უფლებამოსილების განსაზღვრული ან განუსაზღვრელი ვადით განხორციელება, საქმიანობის სტაბილურობისა და დამოუკიდებლობის ერთ-ერთი არსებითი კომპონენტია. ამ თვალსაზრისით, განსხვავებულ კონსტიტუციურ-სამართლებრივ შეფასებას საჭიროებს კონსტიტუციითა და კანონით ამა თუ იმ თანამდებობისთვის განსაზღვრული უფლებამოსილების ვადა. მაგალითისთვის, საქართველოს კონსტიტუციით საქართველოს სახალხო დამცველის უფლებამოსილება განსაზღვრულია 5 წლის ვადით, ხოლო მოსამართლე, რომლის უფლებამოსილების ვადა შესაბამის კონსტიტუციურ ცვლილებებამდე 10 წლით განისაზღვრებოდა, უვადოდ ინიშნება. ასეთ შემთხვევაში უფლებამოსილების ვადის ბოლომდე თანამდებობაზე ყოფნას განსაკუთრებული კონსტიტუციურ-სამართლებრივი მნიშვნელობა ენიჭება. სახელმწიფო თანამდებობის პირის განთავისუფლება კონსტიტუციით დადგენილი უფლებამოსილების ვადის გასვლამდე მკაცრი კონსტიტუციურ-სამართლებრივი სტანდარტით უნდა შემოწმდეს კონსტიტუციის იმ ნორმებთან კავშირში, რომლებიც უფლებამოსილების ვადას და ფარგლებს განსაზღვრავს."

 

მოცემულ შემთხვევაში, სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელი უვადოდ იქნა დანიშნული თანამდებობაზე. ამის მიუხედავად, სადავო ნორმამ ახალი გამგებლის/მერის არჩევის ფაქტით დაურღვია ის მოლოდინი, რაც მოცემულ კატეგორიას მიკუთვნებულ პირს ჰქონდა, იმის თაობაზე რომ უვადოდ დაიკავებდა გამგეობის/მერიის სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელის თანამდებობას. როგორც საკონსტიტუციო სასამართლომ განაცხადა: ,,განსაზღვრული ან განუსაზღვრელი ვადით სახელმწიფო თანამდებობაზე განწესება მოქალაქეს უჩენს ლეგიტიმურ მოლოდინს, რომ იგი ამ თანამდებობაზე საქმიანობას განახორციელებს უფლებამოსილების ვადით - განსაზღვრული ვადით ან - უვადოდ. შესაბამისად, კანონით განსაზღვრული ვადის ფარგლებში საქმიანობის განხორციელების უფლების შეზღუდვა დასაშვებია მხოლოდ მნიშვნელოვანი საჯარო ინტერესის არსებობის შემთხვევაში, იმგვარად, რომ გაუმართლებლად და დაუსაბუთებლად არ შეიზღუდოს სახელმწიფო თანამდებობის პირთა ლეგიტიმური მოლოდინები და არ შეირყეს მათი ნდობა არსებული კანონმდებლობის მიმართ." (დავით კანდელაკი და სხვები საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ საკონსტიტუციო სასამართლოს გადაწყვეტილების 33-ე პარაგრაფი).

 

აღსანიშნავია ის გარემოება, რომ როდესაც სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელი კონკურსის გზით დაინიშნა მოცემულ თანამდებობაზე, შესაძლოა არ არსებობდა/ძალაში არ იყო შესული სადავო ნორმატიული აქტი. შესაბამისად, ასეთ მოქალაქეს ჰქონდა ლეგიტიმური მოლოდინი იმასთან დაკავშირებით, რომ სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელის თანამდებობა უვადოდ ექნებოდა დაკავებული. სადავო ნორმამ მოსარჩელის ლეგიტიმური მოლოდინები შეცვალა. აღნიშნულის კონსტიტუციურ-სამართლებრივი გამართლებისათვის აუცილებელია მნიშვნელოვან ლეგიტიმურ მიზეზზე მითითება, ვინაიდან თანამდებობის დაკავების სტაბილურობის პრინციპის დარღვევა მკაცრ შეფასებას ექვემდებარება.

 

ლეგიტიმური მიზნის ამოკითხვა შესაძლებელია საერთო სასამართლოს გადაწყვეტილებაშიც, რომლითაც მოხდა სადავო ნორმის ცხოვრებაში გატარება. კერძოდ, ხაშურის რაიონულმა სასამართლომ (მოსამართლე მევლუდ ხათაშვილი) შეზღუდვის დაწესების ლეგიტიმურ მიზნად მიიჩნია სახალხო სუვერენიტეტის პრინციპის დაცვა და პირდაპირი წესით არჩეული გამგებლის მიერ იმ პოლიტიკის გატარება, რისთვისაც მან მიიღო ხალხისაგან მანდატი. ხაშურის რაიონული სასამართლოს 2014 წლის 22 ოქტომბრის გადაწყვეტილების 7.14 პარაგრაფში (მე-9 გვერდი) აღნიშნულია:

 

,,ზოგადად, არჩევითი თანამდებობის პირი მეტი ლეგიტიმურობით ხასიათდება ვიდრე დანიშვნითი. ამის გამო კანონმდებელმა არჩევით გამგებელს მიანიჭა უფლებამოსილება თავისი შეხედულებით განსაზღვროს ხელმძღვანელ თანამდებობის პირთა კონკრეტული რაოდენობა, რომლებმაც მასთან ერთად უნდა განახორციელონ იმ დაპირებების შესრულება, რაც მათ მიერ მიცემული იქნა ამომრჩევლებისათვის. ამ მიზნების შესრულებისათვის საჭიროა, არჩეულ გამგებელს მიეცეს მეტი თავისუფლება. ამიტომ კანონმდებელმა მას მიანიჭა უფლებამოსილება, კონკურსის გარეშე, დანიშნოს მოადგილეები და სტრუქტურული ერთეულების ხელმძღვანელები და გაათავისუფლოს ისინი ,,საჯარო სამსახურის შესახებ" საქართველოს კანონით დადგენილი შეზღუდვების გარეშე."

 

 

6) თანაზომიერების ტესტი

 

საქმეზე კოტე კანდელაკი და სხვები საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ მიღებული გადაწყვეტილების 42-ე პარაგრაფში საკონსტიტუციო სასამართლომ განაცხადა: ,,თანაზომიერების პრინციპის მოთხოვნაა, რომ უფლების მზღუდავი საკანონმდებლო რეგულირება უნდა წარმოადგენდეს ღირებული საჯარო (ლეგიტიმური) მიზნის მიღწევის გამოსადეგ და აუცილებელ საშუალებას. ამავე დროს, უფლების შეზღუდვის ინტენსივობა მისაღწევი საჯარო მიზნის პროპორციული, მისი თანაზომიერი უნდა იყოს. დაუშვებელია ლეგიტიმური მიზნის მიღწევა განხორციელდეს ადამიანის უფლების მომეტებული შეზღუდვის ხარჯზე”

 

პირველ ეტაპზე მოწმდება, რამდენად გამოსადეგია შემზღუდველი ღონისძიება ლეგიტიმური მიზნის მისაღწევად. ამ დროს უნდა გაირკვეს, შემზღუდველი ღონისძიების გამოყენებით რამდენად შესაძლებელია ლეგიტიმური მიზნის მიღწევა, მოცემულ შემთხვევაში, ყოველგვარი საფუძვლის მითითების გარეშე, სტრუქტურული ერთეული ხელმძღვანელის გათავისუფლება რამდენად უზრუნველყოფს მერის/გამგებლის მხრიდან მისი წინასაარჩევნო პროგრამის შესრულებას.

 

როგორც ზემოთ აღვნიშნეთ, სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელი მოკლებულია მერისაგან/გამგებლისაგან დამოუკიდებელი გადაწყვეტილების მიღების ან ქმედების განხორციელების შესაძლებლობას. მერს/გამგებელს შეუძლია, გამოიყენოს სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელის კვალიფიკაცია და გამოცდილება საკუთარი წინაასაარჩევნო დაპირების შესასრულებლად. ამგვარად, დამოუკიდებელი გადაწყვეტილების მიღების უფლებამოსილების არქონის გამო სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელს არ გააჩნია მერისათვის/გამგებლისათვის საარჩევნო დაპირების შესასრულებლად ხელის შეშლის შესაძლებლობა. ამის გამო დაწესებული შეზღუდვა გამოუსადეგარია ლეგიტიმური მიზნის მისაღწევად.

 

აქვე მუნიციპალიტეტების (თემების გამგეობები და თვითმმართველი ქალაქის მერიები) სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელები უნდა განვასხვაოთ საქართველოს დედაქალაქის - თბილისის მერიის სტრუქტურული ერთეულების ხელმძღვანელებისაგან, რომლებსაც აქვთ თბილისის მერისაგან დამოუკიდებლად გადაწყვეტილების მიღების და ამგვარად, მერისაგან დამოუკიდებელი პოლიტიკის განხორციელების შესაძლებლობა. ამის მიზეზია ის, რომ ქალაქ თბილისში, მუნიციპალიტეტებისაგან განსხვავებით, არსებობს ისეთი ინსტიტუტი, როგორიცაა ქალაქ თბილისის მთავრობა.

 

ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის 74-ე მუხლის პირველი ნაწილის თანახმად, თბილისის მთავრობა (შემდგომ – მთავრობა) არის კოლეგიური აღმასრულებელი ორგანო, რომელიც საქართველოს კანონმდებლობით განსაზღვრული უფლებამოსილების ფარგლებში უზრუნველყოფს თბილისის საკრებულოს გადაწყვეტილებათა აღსრულებას. ამავე მუხლის მე-2 ნაწილის თანახმად, ,,მთავრობა შედგება თბილისის მერის, მისი პირველი მოადგილის (ვიცე-მერის) და მოადგილეების, თბილისის მერიის სტრუქტურული ერთეულების ხელმძღვანელებისგან (გარდა თბილისის მერიის სისტემაში შემავალი, კონტროლისა და ზედამხედველობის განმახორციელებელი სტრუქტურული ერთეულების ხელმძღვანელებისა) და თბილისის რაიონების გამგებლებისგან." ამავე მუხლის მე-4 ნაწილის თანახმად, ,,მთავრობის სხდომა უფლებამოსილია, თუ მას ესწრება სრული შემადგენლობის ნახევარზე მეტი. გადაწყვეტილება მიიღება მთავრობის სხდომაზე დამსწრეთა უმრავლესობით."

 

ამგვარად, იმისათვის, რომ თბილისის მთავრობამ გადაწყვეტილება მიიღოს, თბილისის მერს აქვს ერთი ხმა. თუკი თბილისის ვიცე-მერი, მერის მოადგილეები, სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელები, თბილისის რაიონის გამგებლები არ იქნებიან იმავე პოლიტიკური გუნდის წევრები, რომელსაც თბილისის მერი მიეკუთვნება, ასეთ შემთხვევაში თბილისის არჩეული მერი აღმოჩნდება თბილისის მთავრობის უმცირესობაში. ამ შემთხვევაში წინა ხელისუფლების ან კონკურსის წესით შერჩეულ ბიუროკრატიას ექნება შესაძლებლობა, მთავრობის მეშვეობით ხელი შეუშალოს მერს იმ პოლიტიკის განხორციელებაში, რასაც თბილისის მოსახლეობამ გამოუცხადა ნდობა. თუკი თბილისის ახალი მერის არჩევის შემთხვევაში ძველი მერის მიერ დანიშნული სტრუქტურული ერთეულების ხელმძღვანელებს, ისევე როგორც ვიცე-მერს, მერის მოადგილეებს და რაიონის გამგებლებს, ავტომატურად არ შეუწყდათ უფლებამოსილება და ახლადარჩეულ მერს არ მიეცა ზემოხსენებულ თანამდებობაზე მისი ნდობით აღჭურვილი პირების დანიშვნის შესაძლებლობა, რომლებსაც ასევე ადვილად გაათავისუფლებს თბილისის მერი თუ განსახორციელებელ პოლიტიკასთან დაკავშირებით აზრთა სხვადასხვაობა წარმოიშობა, არათუ ამომრჩევლებისათვის მიცემული წინასაარჩევნო დაპირების შესრულება იქნება შეუძლებელი თბილისის მთავრობაში არსებული ბიუროკრატიული უმრავლესობის გამო, არამედ აზრი დაეკარგება მერის პირდაპირი წესით არჩევის, სახალხო სუვერენიტეტისა და თვით წარმომადგენლობითი დემოკრატიის იდეასაც კი (რაც უმრავლესობის მიერ არჩეული წარმომადგენელის მიერ ხელისუფლების განხორციელებას გულისხმობს).

 

ამიტომ საჭიროა ერთმანეთისაგან განვასხვაოთ, ერთი მხრივ თბილისის მერიის სტრუქტურული ერთეულების ხელმძღვანელები, რომლებიც წარმოადგენენ პოლიტიკურ თანამდებობის პირებს, ხოლო მეორე მხრივ, მუნიციპალიტეტების გამგეობების/მერიის სტრუქტურული ერთეულების ხელმძღვანელები, რომლებიც არიან არა პოლიტიკური თანამდებობის პირები, არამედ პროფესიონალი მოსამსახურეები, ვინაიდან არ არიან რაიმე კოლეგიური ორგანოს წევრები, სადაც გააჩნიათ გადამწყვეტი ხმის უფლება.

 

ამგვარად, სადავო ნორმა არ აკმაყოფილებს თანაზომიერების პრინციპის ისეთ მოთხოვნას, როგორიცაა შემზღუდველი ღონისძიების გამოსადეგობა და ამის გამო, არღვევს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის პირველ და მეორე პუნქტებს.