თქვენ არ ეცნობით კონსტიტუციური სარჩელის/წარდგინების სრულ ვერსიას. სრული ვერსიის სანახავად, გთხოვთ, ვერტიკალური მენიუდან ჩამოტვირთოთ მიმაგრებული დოკუმენტი

1. სადავო ნორმატიული აქტ(ებ)ი

ა. „საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონი

2. სასარჩელო მოთხოვნა

3. საკონსტიტუციო სასამართლოსათვის მიმართვის სამართლებრივი საფუძვლები

საქართველოს კონსტიტუციის 31-ე მუხლის პირველი პუნქტი და მე-60 მუხლის მე-4 პუნქტის „ა“ ქვეპუნქტი; „საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონის მე-19 მუხლის პირველი პუნქტის „ე“ ქვეპუნქტი, 31-ე და 31¹ მუხლები და 39-ე მუხლის პირველი პუნქტის „ა“ ქვეპუნქტი.

4. განმარტებები სადავო ნორმ(ებ)ის არსებითად განსახილველად მიღებასთან დაკავშირებით

კონსტიტუციური სარჩელი ფორმითა და შინაარსით შეესაბამება „საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონის 31¹ მუხლის მოთხოვნებს.

კონსტიტუციური სარჩელი საკონსტიტუციო სასამართლოში წარდგენილია უფლებამოსილი სუბიექტის მიერ. საკონსტიტუციო სასამართლოში, სხვადასხვა პოზიციაზე, დასაქმებული ვიყავი 2010 წლიდან 2025 წლამდე პერიოდში. 2016 წლის სექტემბრიდან ვიკავებდი საკონსტიტუციო სასამართლოს სამართლებრივი უზრუნველყოფისა და კვლევების დეპარტამენტის უფროსის პოზიციას და ვსარგებლობდი „საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონით პროფესიული საჯარო მოხელისადმი შეთავაზებული ყველა სამართლებრივი გარანტიით, მათ შორის, საჯარო სამსახურში განუსაზღვრელი ვადით დანიშვნისა და სამსახურიდან უსაფუძვლოდ და დაუსაბუთებლად გათავისუფლებისგან დაცვის გარანტიები.

„„საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონში ცვლილების შეტანის თაობაზე“ 2024 წლის 13 დეკემბრის საქართველოს №165-Iმს-XIმპ კანონის საფუძველზე, „საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონში განხორციელებული ცვლილებების შედეგად, რაც გულისხმობს, მათ შორის, საჯარო დაწესებულების პირველადი სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელის სამართლებრივი სტატუსის ცვლილებას, ჩავითვალე ადმინისტრაციული ხელშეკრულებით დასაქმებულ პირად და გაფორმდა ჩემთან ადმინისტრაციული ხელშეკრულება. საკონსტიტუციო სასამართლოს თავმჯდომარე მერაბ ტურავასათვის სამოსამართლო/თავმჯდომარის უფლებამოსილების ვადის ამოწურვის შემდგომ, 2025 წლის 16 აპრილს, საკონსტიტუციო სასამართლოს თავმჯდომარის თანამდებობაზე, ამავე სასამართლოს პლენუმის მიერ არჩეულ იქნა მოსამართლე რევაზ ნადარაია. შესაბამისად, 2025 წლის 17 აპრილიდან შემიწყდა უფლებამოსილება. აღნიშნულიდან გამომდინარე, მივიჩნევ, რომ წარმოვადგენ სუბიექტს, რომლის კონსტიტუციურ უფლებები და თავისუფლებები დაირღვა სადავო ნორმების მოქმედებით.

5. მოთხოვნის არსი და დასაბუთება

1. საქართველოს კონსტიტუციის 25-ე მუხლის პირველი პუნქტის მე-2 წინადადების მოთხოვნები პროფესიული ნიშნით საჯარო თანამდებობაზე განწესებული პირის საქმიანობაში ჩაურევლობის, უფლებამოსილების შეუფერხებლად განხორციელებისა და თანამდებობიდან დაუსაბუთებლად გათავისუფლებისაგან დაცვის ჭრილში

საქართველოს კონსტიტუციის 25-ე მუხლის პირველი პუნქტის პირველი წინადადებით განმტკიცებულია საქართველოს ყოველი მოქალაქის უფლება, დაიკავოს ნებისმიერი საჯარო თანამდებობა, კანონმდებლობის მოთხოვნების დაკმაყოფილების პირობით. ამავე მუხლის მე-2 წინადადების თანახმად კი საჯარო სამსახურის პირობები განისაზღვრება კანონით.[1] აღნიშნული ნორმა სახელმწიფოს ავალდებულებს, დაადგინოს საჯარო თანამდებობაზე მოქალაქის საქმიანობისათვის გონივრული პირობები და გაუმართლებლად არ შეზღუდოს მისი უფლება, მონაწილეობა მიიღოს სახელმწიფოს მართვასა და საჯაროსამართლებრივი ფუნქციების განხორციელებაში.[2]

საკონსტიტუციო სასამართლოს მყარად ჩამოყალიბებული პრაქტიკის მიხედვით, საქართველოს კონსტიტუციის 25-ე მუხლის პირველი პუნქტის მე-2 წინადადება განამტკიცებს საჯარო თანამდებობაზე საქმიანობის შეუფერხებლად განხორციელების სხვადასხვა უფლებრივ კომპონენტს, მათ შორის, დაკავებული თანამდებობიდან პირის დაუსაბუთებელი გათავისუფლებისაგან დაცვის გარანტიას.[3] შესაბამისად, სადავო ნორმის კონსტიტუციურობა, რომელიც აწესრიგებს საჯარო თანამდებობიდან პირის გათავისუფლების საკითხებს, შეფასებადია საქართველოს კონსტიტუციის 25-ე მუხლის პირველი პუნქტის მე-2 წინადადებასთან მიმართებით.[4]

საკონსტიტუციო სასამართლოს პრაქტიკა ერთმანეთისაგან განასხვავებს პოლიტიკური მიზანშეწონილობით, წმინდად პროფესიული ნიშნით შერჩეულ და შერეული ტიპის საჯარო თანამდებობებს ანუ, ერთი მხრივ, თანამდებობებს, რომელთა დაკავება სრულად პოლიტიკური პროცესის ნაწილს წარმოადგენს, ხოლო, მეორე მხრივ, თანამდებობებს, რომლებზეც პირის შერჩევა მხოლოდ პროფესიულ კრიტერიუმებზე დაყრდნობით ხდება და ამ თანამდებობაზე პირის განწესებისას უფლებამოსილი ორგანო არ ხელმძღვანელობს პოლიტიკური მიზანშეწონილობით.[5] საქართველოს კონსტიტუცია განსაზღვრავს სხვადასხვა სტანდარტებსა და გარანტიებს საჯარო თანამდებობებზე პირების დანიშვნის, უფლებამოსილების შეუფერხებლად განხორციელების, თანამდებობაში ჩაურევლობისა და თანამდებობიდან გათავისუფლებისგან დაცვის მიზნით, თავად უშუალოდ საჯარო თანამდებობების შინაარსის გათვალისწინებით. საქართველოს კონსტიტუციის საწინააღმდეგოდ მიიჩნევა, მათ შორის, პროფესიულ საჯარო თანამდებობაზე პოლიტიკური მიზანშეწონილობით პირის დანიშვნა-გათავისუფლების საკითხის გადაწყვეტა.[6]

პირის საჯარო თანამდებობიდან გათავისუფლების საკითხის მომწესრიგებელი ნორმების კონსტიტუციურობის გადაწყვეტისათვის, მნიშვნელოვან ფაქტორს ამა თუ იმ საჯარო თანამდებობის სტატუსი წარმოადგენს. თანამდებობის სტატუსის განსაზღვრისას მხედველობაში მიიღება, თანამდებობის სამართლებრივი სტატუსი, დაკომპლექტების წესი და ლეგიტიმაციის წყარო, თუმცა კიდევ უფრო მნიშვნელოვანია საჯარო თანამდებობაზე განწესებული პირის მიერ განსახორციელებელი ფუნქციების შინაარსი.[7] პროფესიული საჯარო თანამდებობის მიმართ, პოლიტიკური თანამდებობისაგან განსხვავებით, როგორც წესი, წაყენებულია საკვალიფიკაციო მოთხოვნები, რათა გადამოწმდეს თანამდებობის შესაბამისად რამდენად შეძლებენ შესაბამისი საჯაროსამართლებრივი უფლებამოსილების განხორციელებას.[8] პროფესიული საჯარო თანამდებობის პირი, პოლიტიკური თანამდებობის პირის საპირისპიროდ, არ წარმოადგენს ქვეყნის საშინაო თუ საგარეო პოლიტიკის განმსაზღვრელ სუბიექტს, არამედ მისი ფუნქციები, უმეტესად, საკანონმდებლო თუ აღმასრულებელი ხელისუფლების ორგანოების მიერ უკვე განსაზღვრული პოლიტიკის აღსრულებაში გამოიხატება, შეზღუდულია თავისუფალი მოქმედების არეალი, რომელიც შემოსაზღვრულია როგორც პროფესიული, ისე შინაარსობრივი ჩარჩოებით. ამ მკაფიოდ განსაზღვრულ ფარგლებში მოქმედებს პროფესიული თანამდებობის პირი, რომლის ფუნქციებშიც ნაკლებად არის მიზანშეწონილობით მიღებული გადაწყვეტილებები და კონკრეტული დისკრეციული უფლებამოსილებები უმთავრესად კანონით არის ზღვარდადებული, უკავშირდება კანონმდებლობით განსაზღვრულ საქმიანობას და არ გულისხმობს პოლიტიკური მიზანშეწონილობის ფარგლებში, პოლიტიკური პასუხისმგებლობით გადაწყვეტილებების მიღებას.[9] ამასთანავე, პროფესიული თანამდებობის პირებზე დაკისრებული ფუნქციები უნდა განახორციელოს სათანადო ცოდნის, პროფესიის, კვალიფიკაციისა თუ სხვა შესაბამისი მახასიათებლების მქონე ადამიანმა. საჭიროა, რომ საჯარო თანამდებობაზე, რომელიც ქვეყნის მნიშვნელოვან სტრუქტურულ ერთეულს წარმოადგენს, საქმიანობას ახორციელებდეს საკუთარი ფუნქციების საუკეთესოდ შემსრულებელი მოქალაქე. ამ კრიტერიუმების გაუთვალისწინებლობამ შესაძლოა, გამოიწვიოს პროფესიული თანამდებობის პირზე დაკისრებული ფუნქციების არაეფექტიანი განხორციელება, რის შედეგადაც საბოლოოდ მნიშვნელოვანი საჯარო ინტერესების დაზიანება.[10] შესაბამისად, სწორედ ეს გარემოებები გაითვალისწინება, ამა თუ იმ თანამდებობის პოლიტიკურ თუ პროფესიულ საჯარო თანამდებობად კვალიფიცირების პროცესში. აღნიშნული კი, თავის მხრივ, განაპირობებს განსხვავებული კონსტიტუციური სტანდარტების გამოყენებას კონკრეტული საჯარო თანამდებობის პირის საქმიანობაში ჩაურევლობის, მათ შორის, დაკავებული თანამდებობიდან უსაფუძვლოდ და დაუსაბუთებლად გათავისუფლების მოთხოვნებთან მიმართებით სადავო ნორმების კონსტიტუციურობის გადაწყვეტისას.

ყოველივე ზემოაღნიშნულიდან გამომდინარე, იმ შემთხვევაში, თუ დადგინდება, რომ კონკრეტული თანამდებობა განეკუთვნება პროფესიულ საჯარო თანამდებობას, დაუშვებლად მიიჩნევა იმგვარი ნორმატიული წესრიგის შემუშავება საკანონმდებლო ორგანოს მიერ, რომელიც შესაძლებელს გახდის პროფესიული საჯარო თანამდებობის პირის დაკავებული თანამდებობიდან გათავისუფლებას პოლიტიკური, პერსონალური, დისკრიმინაციული ან/და სხვა არასათანადო საფუძველზე დაყრდნობით.

2. სადავო ნორმების რეგულირების სფეროს, მათთან დაკავშირებული რელევანტური საკანონმდებლო ნორმების ანალიზი

„საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-3 მუხლის „დ“ ქვეპუნქტის მიხედვით, საჯარო მოსამსახურედ მიიჩნევა, მათ შორის, ადმინისტრაციული ხელშეკრულებით დასაქმებული პირი. ამავე მუხლის „ზ“ ქვეპუნქტის შესაბამისად კი ადმინისტრაციული ხელშეკრულებით დასაქმებული პირია, მათ შორის, საჯარო დაწესებულების პირველადი სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელი.

„„საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონში ცვლილების შეტანის თაობაზე“ 2024 წლის 13 დეკემბრის საქართველოს №165-Iმს-XIმპ კანონის საფუძველზე, „საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონში განხორციელებულ ცვლილებებამდე, კანონის მოთხოვნების შესაბამისად, ადმინისტრაციული ხელშეკრულებით საჯარო სამსახურში ხდებოდა იმ პირის დასაქმება, რომელიც სახელმწიფო პოლიტიკური თანამდებობის პირს (ანუ საქართველოს პრეზიდენტს, საქართველოს პარლამენტის წევრს, საქართველოს პრემიერ-მინისტრს, საქართველოს მთავრობის სხვა წევრსა და მის მოადგილეს, აფხაზეთისა და აჭარის ავტონომიური რესპუბლიკების უმაღლესი წარმომადგენლობითი ორგანოების წევრებს, აფხაზეთისა და აჭარის ავტონომიური რესპუბლიკების მთავრობების წევრებსა და მათ მოადგილეებს[11]) ხელს უწყობს საკუთარი უფლებამოსილებების განხორციელებაში დარგობრივი/სექტორული რჩევების მიცემით, ინტელექტუალურ-ტექნიკური დახმარების გაწევით ან/და ორგანიზაციულ-მენეჯერული ფუნქციების შესრულებით და რომელსაც არ უკავია ამ კანონით მოხელისა და შრომითი ხელშეკრულებით დასაქმებული პირისთვის გათვალისწინებული თანამდებობები. ამდენად, ადმინისტრაციული ხელშეკრულებით საჯარო დაწესებულებაში პირის დასაქმება, როგორც წესი, ხდებოდა სახელმწიფო-პოლიტიკური თანამდებობის პირის სუბიექტური გადაწყვეტილებით და ემსახურებოდა ამ უკანასკნელის პოლიტიკური მხარდაჭერისა და პოლიტიკური მიზნების მიღწევას.

ამასთანავე, 2024 წლის 13 დეკემბრის საკანონმდებლო ცვლილებებამდე, საჯარო დაწესებულების პირველადი სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელი განეკუთვნებოდა პროფესიულ საჯარო მოხელეს, რომლის მიმართაც ვრცელდებოდა რადიკალურად განსხვავებული ნორმატიული წესრიგი, საკანონმდებლო თუ კანონქვემდებარე ნორმატიული აქტებით დადგენილი მთელი რიგი გარანტიები, მათ შორის, განუსაზღვრელი ვადით საჯარო სამსახურში დასაქმებისა და უსაფუძვლოდ და დაუსაბუთებლად დაკავებული თანამდებობიდან გათავისუფლებისაგან დაცვის გარანტიები.[12]

2024 წლის 13 დეკემბრის საკანონმდებლო ცვლილებების შემდგომ, ადმინისტრაციული ხელშეკრულებით დასაქმებულ პირთა წრის ქვეშ მოექცა, მათ შორის, საჯარო დაწესებულების პირველადი სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელი. საჯარო დაწესებულების პირველადი სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელის ადმინისტრაციული ხელშეკრულებით დასაქმებულ პირად მოაზრების შედეგად, განსხვავებულად მოწესრიგდა მისი უფლებამოსილების ვადა და დაკავებული თანამდებობიდან გათავისუფლების წესები.

„საჯარო სამსახურის შესახებს“ საქართველოს კანონის VIII თავი არეგულირებს საჯარო სამსახურში ადმინისტრაციულ ხელშეკრულებებთან დაკავშირებულ საკითხებს. აღნიშნული კანონის 78-ე მუხლის პირველი პუნქტის „ე“ ქვეპუნქტის შესაბამისად, საჯარო სამსახურში ადმინისტრაციული ხელშეკრულებით [როგორც წესი, უკონკურსოდ] მიიღება, მათ შორის, საჯარო დაწესებულების პირველადი სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელი. ამგვარი ადმინისტრაციული ხელშეკრულების ვადა, „საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონის 81-ე მუხლის მე-2 პუნქტის მიხედვით, არ უნდა აღემატებოდეს შესაბამისი დაწესებულების ხელმძღვანელის უფლებამოსილების ვადისა და ამ ხელმძღვანელის უფლებამოსილების შეწყვეტიდან აღნიშნული დაწესებულების ხელმძღვანელის თანამდებობაზე განწესებული პირის უფლებამოსილების დაწყებამდე პერიოდის ჯამს. ამავე კანონის 82-ე მუხლის პირველი პუნქტის „დ“ ქვეპუნქტის შესაბამისად, საჯარო დაწესებულების პირველადი სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელთან დადებული ადმინისტრაციული ხელშეკრულება წყდება შესაბამისი დაწესებულების ხელმძღვანელის უფლებამოსილების შეწყვეტის შემდეგ ამ დაწესებულების ხელმძღვანელის თანამდებობაზე განწესებული პირის უფლებამოსილების დაწყებისთანავე. „საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონის 82-ე მუხლის პირველი პუნქტის „ბ“ ქვეპუნქტით დადგენილია, რომ ადმინისტრაციული ხელშეკრულებით საჯარო დაწესებულებაში დასაქმებული პირთან დადებული ადმინისტრაციული ხელშეკრულება წყდება ადმინისტრაციული ხელშეკრულების ვადის გასვლისას. გარდა ამისა, სადავო კანონის 82-ე მუხლის მე-3 პუნქტის საფუძველზე, საჯარო დაწესებულების პირველადი სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელთან ადმინისტრაციული ხელშეკრულება შეიძლება შეწყდეს, აგრეთვე ერთ-ერთი მხარის (საჯარო დაწესებულების ხელმძღვანელის, როგორც დამსაქმებლის) ინიციატივით.

ამრიგად, სადავო მოწესრიგებით, საჯარო დაწესებულების პირველადი სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელი, რომელიც ყველაზე მაღალი იერარქიული რანგის საჯარო მოსამსახურის თანამდებობად მიიჩნევა, 2024 წლის 13 დეკემბერს განხორციელებული ცვლილებების შემდგომ, აღარ სარგებლობს პროფესიული საჯარო მოსამსახურის სტატუსით და თანამდევი საკანონმდებლო გარანტიებით, საჯარო სამსახურში თანამდებობაზე ინიშნება, როგორც წესი, კონკურსის გარეშე და მისი თანამდებობრივი უფლებამოსილების ვადა მიბმულია შესაბამისი დაწესებულების ხელმძღვანელის უფლებამოსილებას. გარდა ამისა, მოქმედი კანონმდებლობით, საჯარო დაწესებულების პირველადი სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელს შესაძლოა, ადმინისტრაციული ხელშეკრულება შეუწყდეს, ცალმხრივად, საჯარო დაწესებულების ხელმძღვანელის, როგორც ადმინისტრაციული ხელშეკრულების ერთ-ერთი მხარის ინიციატივით, ყოველგვარი სამართლებრივი საფუძვლისა და დასაბუთების გარეშე.

მაშასადამე, ნათელია, რომ სადავო საკანონმდებლო მოწესრიგების პირობებში, საჯარო დაწესებულების პირველადი სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელთან მიმართებით უგულებელყოფილია საჯარო მოსამსახურის/მოხელის დაცვის ერთ-ერთი ფუნდამენტური პრინციპი − თანამდებობრივი სტაბილურობის/თანამდებობრივი უსაფრთხოების პრინციპი ანუ პრინციპი, რომ პირი დაცული იყოს დაკავებული თანამდებობიდან უსაფუძვლო, თვითნებური, პოლიტიკურად მოტივირებული ან/და პირადი მოტივებით გათავისუფლებისაგან.

3. პირველადი სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელის თანამდებობის ბუნება და ფუნქციების ანალიზი

საჯარო დაწესებულების პირველადი სტრუქტურული ერთეული არის საჯარო დაწესებულების საქმიანობის სფეროს მიკუთვნებული მიმართულების ორგანიზაციული მოწყობის ფორმა, რომელიც წარმოადგენს საჯარო დაწესებულების სტრუქტურის შემადგენელ ნაწილს.[13] ხოლო, საჯარო დაწესებულების პირველადი სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელის პასუხისმგებლობის სფეროს მიეკუთვნება: 1. სტრუქტურულ ერთეულისათვის გრძელვადიანი და მოკლევადიანი ამოცანების დასახვა, დასახული ამოცანების მიღწევის მიზნით სამუშაო გეგმების წარმართვა და კონტროლი, მათ შესრულებაზე პასუხისმგებლობა; 2. საჯარო დაწესებულების ხელმძღვანელის დავალებით/მითითებით ან/და კანონქვემდებარე აქტით მისთვის მინიჭებული უფლებამოსილების ფარგლებში მაღალი დონის კომუნიკაციის წარმართვა სამთავრობო ან/და სხვა ორგანიზაციებთან; 3. სტრუქტურული ერთეულის პოზიციის დაფიქსირება იმ საკითხებზე, რომელთა შესახებ გადაწყვეტილებას იღებს საჯარო დაწესებულების ხელმძღვანელობა; 4. მის დაქვემდებარებაში მყოფი სტრუქტურული ერთეულის თანამშრომლების შეფასებაზე, წახალისებაზე, განვითარებაზე, მოტივაციაზე, დისციპლინური ღონისძიებების ინიციირებაზე პასუხისმგებლობა, სტრუქტურული ერთეულის მიერ შესასრულებელი სამუშაოს ვადების განსაზღვრა ან/და შეთანხმება; 5. სტრუქტურული ერთეულის საქმიანობის ორგანიზების გაწევა და კონტროლი, პროფესიული და ორგანიზაციული პრობლემების დარეგულირება და გადაწყვეტა, რომლებსაც განსაკუთრებული მნიშვნელობა აქვს სტრუქტურული ერთეულის ეფექტიანი მუშაობისთვის; 6. სტრუქტურული ერთეულის მიერ მომზადებულ პროექტებზე, შედეგებზე, პროცედურებზე, დასკვნებზე, ანგარიშებზე, სხვადასხვა სახის აქტებზე და წარმოების მასალებზე შეთანხმება და პასუხისმგებლობა. კომპეტენციის ქვეფაქტორი მოიცავს ეფექტური კომუნიკაციისა და მოლაპარაკებების წარმართვის, საჯარო დაწესებულების წარმომადგენლობის, სტრატეგიული და კომპლექსური აზროვნების, სტრუქტურული ერთეულისა და ინდივიდუალური ამოცანების დასახვის, ცვლილებების/სიახლეების ინიციირებისა და მართვის, პროექტების მართვის, თათბირებისა და შეხვედრების წარმართვის, მოხელის პროფესიული განვითარების, შეფასებისა და მოტივირების, გუნდის განვითარებისა და პრობლემების გადაჭრისა და კონფლიქტების მართვის უნარებს. აღნიშნული პასუხისმგებლობებისა და კომპეტენციების ადეკვატურად შესრულების მიზნით, საჯარო დაწესებულების პირველადი სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელისათვის, ამავე დადგენილების დანართით, წაყენებულია აუცილებელი კვალიფიკაციისა და სამუშაო გამოცდილების მოთხოვნები.[14]

საჯარო მოხელეები აღასრულებენ სახელმწიფოს მიერ განსაზღვრულ პოლიტიკას პროფესიული სტანდარტების შესაბამისად. მიუხედავად იმისა, რომ „საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონი ვრცელდება საჯარო სექტორის ფართო სპექტრზე, პრეზუმფცია უნდა მოქმედებდეს, რომ საჯარო მოხელე მიიჩნევა არა პოლიტიკურ, არამედ პროფესიულ თანამდებობად, ვიდრე არ დადასტურდება საპირისპირო, თავად ამ თანამდებობის ფუნქციების შინაარსის გათვალისწინებით. საჯარო მოხელის სტატუსის განსაზღვრა არ უნდა ეფუძნებოდეს პოლიტიკურ მდგომარეობას, პირად მოსაზრებებს ან წარსულ ადმინისტრაციულ კავშირებს. სწორად ჩამოყალიბებული სამართლებრივი პრეზუმფცია უნდა განსაზღვრავდეს, რომ საჯარო მოხელე პროფესიული კადრია, თუკი არ არსებობს მკაფიო მტკიცებულება, რომ კონკრეტული თანამდებობა თავისი შინაარსით პოლიტიკურია.

„საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონი ვრცელდება მრავალ საჯარო თანამდებობაზე რომელთა ფუნქციები და საქმიანობის ბუნება შეიძლება მნიშვნელოვნად განსხვავდებოდეს ერთმანეთისაგან. თუმცა, როგორც წესი თითოეულ შემთხვევაში საჯარო მოხელის საქმიანობა ეფუძნება საქართველოს კანონმდებლობისა და უმაღლესი პოლიტიკური ორგანოების გადაწყვეტილებების აღსრულების ხელშეწყობას. ამავე დროს ვეცდები საკონსტიტუციო სასამართლოში დასაქმებული პირველადი სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელის თანამდებობის ბუნების და ფუნქციების ანალიზის საფუძველზე ნათლად წარმოვაჩინო თუ რატომ წარმოადგენს ხსენებული პოზიცია წმინდად პროფესიულ თანამდებობას და რატომ უნდა გავრცელდეს მასზე სამსახურიდან დაუსაბუთებელი გათავისუფლების აკრძალვის კონსტიტუციური გარანტია.

საკონსტიტუციო სასამართლოს საქმიანობის უზრუნველყოფის მიზნით, საკონსტიტუციო სასამართლოში შექმნილია აპარატი, რომლის სტრუქტურა, უფლებამოსილება, ფორმირებისა და საქმიანობის წესი განისაზღვრება საკონსტიტუციო სასამართლოს პლენუმის მიერ დამტკიცებული დებულებით[15]. საკონსტიტუციო სასამართლოს სამართლებრივი უზრუნველყოფისა და კვლევების დეპარტამენტის დებულება აწესრიგებს საკონსტიტუციო სასამართლოს საქმიანობასთან დაკავშირებულ სხვადასხვა საკითხს, მათ შორის, ამავე დეპარტამენტის საქმიანობის სამართლებრივ საფუძვლებს, დეპარტამენტისა თუ თანამშრომლების კომპეტენციას მიკუთვნებულ საკითხებსა და უფლებამოსილებების წრეს. შესაბამისად, საკონსტიტუციო სასამართლოში დეპარტამენტისა და მისი ხელმძღვანელის კომპეტენციები, უფლებამოსილების ფარგლები მკაცრად შემოფარგლულია საქართველოს კანონმდებლობითა და საკონსტიტუციო სასამართლოს თავმჯდომარის სამართლებრივი აქტებითა თუ მითითება-დავალებებით. შესაბამისად, დეპარტამენტისა და დეპარტამენტის უფროსის ფუნქციები და მოქმედებები დაკავშირებულია სამართლებრივი აქტების გაწერილ პროცესუალურ და შინაარსობრივ ჩარჩოებთან.

დებულების შესაბამისად, დეპარტამენტი არის საკონსტიტუციო სასამართლოს აპარატის სტრუქტურული ქვედანაყოფი, რომელიც საკუთარ საქმიანობაში შებოჭილია საქართველოს კონსტიტუციით, საკანონმდებლო და კანონქვემდებარე აქტებით, საკონსტიტუციო სასამართლოს რეგლამენტითა და ამავე სასამართლოს თავმჯდომარის აქტებით.[16] დეპარტამენტის ამოცანებია საკონსტიტუციო სასამართლოში შესული სარჩელებისა და წარდგინებების ანალიზი და მოსამართლეებისათვის სამართლებრივი რჩევების მიწოდება გადასაწყვეტ საქმესთან დაკავშირებით, განსახილველი საქმისათვის მნიშვნელოვანი შედარებითსამართლებრივი კვლევების მომზადება, ისევე, როგორც საკონსტიტუციო სასამართლოს საქმიანობასთან დაკავშირებული სამართლებრივი აქტების პროექტების მომზადება.[17] დეპარტამენტს საერთო ხელმძღვანელობას უწევს დეპარტამენტის უფროსი, რომლის პოზიციასაც, როგორც უკვე აღინიშნა, ვიკავებდი 2016 წლის სექტემბრიდან.

დებულების მიხედვით, ჩემი, როგორც დეპარტამენტის უფროსის ფუნქციას წარმოადგენდა დეპარტამენტის ხელმძღვანელობა და დეპარტამენტის საქმიანობის წარმართვა, დეპარტამენტის ამოცანებისა და უფლებამოსილებების შესრულების ორგანიზება და მათ შესრულებაზე პასუხისმგებლობა, დეპარტამენტის მოსამსახურეებს შორის მოვალეობების განაწილება და მათ მიერ თავიანთი საქმიანობის ჯეროვანი შესრულების კონტროლი. საკონსტიტუციო კონტროლთან დაკავშირებული შინაარსობრივი კომპეტენციების მიღმა, დეპარტამენტის უფროსის ვალდებულებებში შედის სხვადასხვა ორგანიზაციული საკითხები, მათ შორის, დეპარტამენტის მოსამსახურეთა წახალისების ან მათთვის დისციპლინური პასუხისმგებლობის დაკისრების საკითხები, დეპარტამენტის დებულების, საშტატო რიცხოვნობის, მუშაობის ორგანიზაციისა და დეპარტამენტის მოხელეთა კვალიფიკაციის ამაღლებისა და გადამზადების საჭიროებასთან დაკავშირებული საკითხები და სხვა.[18]

პრაქტიკაში, აღნიშნული გულისხმობდა, საკონსტიტუციო სასამართლოში რეგისტრირებული თითოეული კონსტიტუციური სარჩელის შინაარსობრივ დამუშავებას, კოლეგიებს/პლენუმს შორის განაწილებასა და მომხსენებელი მოსამართლის შერჩევაში საკონსტიტუციო სასამართლოს/კოლეგიის თავმჯდომარეებისათვის კონსულტაციის გაწევას, თითოეულ საქმეზე დეპარტამენტის თანამშრომლის მიმაგრებას, თითოეული კონსტიტუციური სარჩელის/წარდგინების არსებითად განსახილველად მიღების საკითხისა თუ საქმის არსებითად გადაწყვეტის პროცესში მოსამართლეებისათვის რჩევების მიცემასა და დეპარტამენტის თანამშრომლების მიერ მომზადებული განმწესრიგებელი თუ არსებითი სხდომის აქტის პროექტების შინაარსობრივ შემოწმებასა და შესრულებული სამუშაოს კონტროლს. ამავე დროს, პრაქტიკაში, ხშირად, საქმეების სრულფასოვანი გადაწყვეტის მიზნით, საჭირო ხდება როგორც ეროვნული, აგრეთვე შედარებითსამართლებრივი კვლევების განხორციელება, რაც მოითხოვს საკვლევი საკითხების იდენტიფიცირებას, კვლევის მეთოდებზე და სხვა, რაც, თავის მხრივ, საჭიროებს შესაბამის კვალიფიკაციას საკონსტიტუციო და ადამიანის უფლებების სამართლის სფეროში. საკონსტიტუციო და ადამიანის უფლებების სფეროში სპეციალიზებულ, მაღალ პროფესიულ ცოდნასა და გამოცდილებას მოითხოვს არა მხოლოდ საკონსტიტუციო სასამართლოში საქმეების განხილვა-გადაწყვეტის პროცესის ხელმძღვანელობა, არამედ, მათ შორის, წარმომადგენლობითი ფუნქციის განხორციელება, ეროვნულ თუ საერთაშორისო დონეზე საკონსტიტუციო სასამართლოს საქმიანობის წარმოჩენა, სამუშაო შეხვედრებში მონაწილეობისა და სხვა მასზე დაკისრებული ფუნქციების ეფექტიანად შესრულებისათვის. დეპარტამენტი, როგორც საკონსტიტუციო სასამართლოს აპარატის სტრუქტურული ქვედანაყოფი, ანგარიშვალდებულია საკონსტიტუციო სასამართლოს თავმჯდომარისა და სასამართლოს წევრების წინაშე.[19]

შესაბამისად, ნათელია რომ საკონსტიტუციო სასამართლოს სამართლებრივი უზრუნველყოფისა და კვლევების დეპარტამენტის უფროსის ფუნქციები, ძირითადად, საკონსტიტუციო სასამართლოს მიერ საკონსტიტუციო კონტროლის ეფექტიანად განხორციელების ინტელექტუალურ ხელშეწყობაში მდგომარეობს, რისთვისაც აუცილებელია, შესაბამისი პროფესიული ცოდნა, კვალიფიკაცია და სხვა შესაბამის მახასიათებლები. დეპარტამენტის უფროსის, როგორც პროფესიული თანამდებობის მქონე პირის, ფუნქციებში, არ არის მიზანშეწონილობით, მით უმეტეს, პოლიტიკური პასუხისმგებლობით, მიღებული გადაწყვეტილებები და საკუთარ უფლებამოსილებებს იგი კანონმდებლობით მკაფიოდ შემოსაზღვრულ ფარგლებში ახორციელებს. დეპარტამენტის უფროსის სამართლებრივად განსაზღვრული ფუნქციებისა და ამ ფუნქციების პრაქტიკაში აღსრულების გამოცდილება ცხადყოფს, რომ საკონსტიტუციო სასამართლოს სამართლებრივი უზრუნველყოფისა და კვლევების დეპარტამენტის უფროსის თანამდებობა წარმოადგენს პროფესიულ თანამდებობას.

ამასთანავე, დეპარტამენტისა და დეპარტამენტის უფროსის თანამდებობის არსის, ფუნქციებისა და შინაარსის გათვალისწინებით, აშკარაა, იგი არის დამოუკიდებელი ფუნქციების მქონე საჯარო თანამდებობის პირი, რომლის მიერ უფლებამოსილების კვალიფიციურად განხორციელება არ არის დამოკიდებული საკონსტიტუციო სასამართლოს თავმჯდომარის ვინაობაზე. მათ შორის, მოსამართლეებისათვის კვალიფიციური პროფესიული რჩევის მიცემის საკონსტიტუციო სასამართლოს მიერ განსახილველ და გადასაწყვეტ საკითხთან მიმართებით არსებობს იმისგან დამოუკიდებლად, ვინ იქნება საკონსტიტუციო სასამართლოს თავმჯდომარე. დეპარტამენტის უფროსის ფუნქციაა არა უშუალოდ საკონსტიტუციო სასამართლოს თავმჯდომარის საქმიანობის ადმინისტრაციული ორგანიზება, არამედ საკონსტიტუციო კონტროლის განხორციელებაში საკონსტიტუციო სასამართლოსა და მისი მოსამართლეებისათვის კვალიფიციური დახმარების გაწევა დამოუკიდებლად თუ თავისი დეპარტამენტის თანამშრომლების საქმიანობის გაძღოლის გზით, საკუთარი კომპეტენციისა და საქართველოს კანონმდებლობის ფარგლებში.

ამასთანავე, დეპარტამენტის უფროსის მიერ შესასრულებელი ფუნქციები და კომპეტენციები რჩება უცვლელი, თავმჯდომარის ცვლილების მიუხედავად. დეპარტამენტის უფროსის მიერ შესასრულებელი ფუნქციები არ არის დროებითი, დამხმარე ან განსაკუთრებული ან/და დამატებითი ხასიათის მომსახურება, არამედ მისი კომპეტენციები არის მუდმივი დაწესებულების ეფექტიანი და უწყვეტი ფუნქციონირებისათვის.

4. სადავო ნორმების არაკონსტიტუციურობა საქართველოს კონსტიტუციის 25-ე მუხლის პირველი პუნქტთან მიმართებით

საჯარო სამსახური წარმოადგენს თანამედროვე დემოკრატიული მმართველობის ქვაკუთხედს და მისი არსებობის უპირველესი და უმთავრესი მიზანი და დანიშნულება ეფექტიანი, მიუკერძოებელი და განგრძობადი მმართველობითი ღონისძიებების განხორციელებასა და საზოგადოებისათვის მნიშვნელოვანი საჯაროსამართლებრივი სერვისების მიწოდების უზრუნველყოფაში მდგომარეობს, მიუხედავად პოლიტიკური ხელისუფლების ცვლილებებისა. საჯარო სამსახურის დანიშნულების მიღწევის მიზნით, პოლიტიკა და საჯარო ადმინისტრირება, მიუხედავად მჭიდრო ურთიერთკავშირისა, ორი სრულად განსხვავებული ხასიათის, ლოგიკისა და ლეგიტიმაციის კონცეფციადაა განხილული. საჯარო სამსახურის მოდელებისა და მიდგომების სახესხვაობის მიუხედავად, საჯარო ადმინისტრირება, საჯარო საქმიანობის განხორციელება ეფუძნება დამსახურებას, საჯარო მოხელეების პროფესიულ კვალიფიკაციასა და შესაძლებლობებს, რაც მოწმდება ღია და გამჭვირვალე კონკურსით და საჯარო თანამდებობაზე განწესებული პირის უნარ-ჩვევების პერიოდული გადამოწმებით.[20]

მიუხედავად იმისა საჯარო სამსახურის როგორი კონცეფცია იქნება შერჩეული ამა თუ იმ სახელმწიფოს მიერ, საჯარო ადმინისტრირების ევროპული პრინციპების შესაბამისად, აუცილებელია, საჯარო სამსახური ჩამოყალიბდეს, როგორც ინსტიტუტი, რომელიც მოითხოვს პროფესიონალიზმისა და პატიოსნების გარკვეულ დონეს, ადმინისტრაციული და კონსტიტუციური კანონმდებლობის კარგ ცოდნას. საკონსტიტუციო სასამართლოს განმარტებით, პროფესიული თანამდებობის უმთავრეს მოთხოვნას მოსამსახურეთა პროფესიონალიზმი, გამოცდილება, პიროვნული უნარები და ყველა ის თვისება წარმოადგენს, რაც მოხელეს ხელს უწყობს მაქსიმალურად კარგად შეასრულოს დაკისრებული ამოცანები. „შესრულებული სამუშაოს ხარისხი, პირველ რიგში, უკავშირდება მოხელის განათლებას, მის პიროვნულ მახასიათებლებს, ნაკისრი მოვალეობისადმი კეთილსინდისიერ და პასუხისმგებლიან დამოკიდებულებას, კარიერული ზრდის მოტივაციას და ა. შ.“[21] საჯარო მოხელეთა კვალიფიკაციის შემოწმებისა და თანამდებობაზე მხოლოდ კვალიფიციური კადრების საქმიანობის გარეშე შეუძლებელია მიღწეულ იქნეს ამა თუ იმ საჯარო დაწესებულების ეფექტიანი ფუნქციონირების მიზანი.[22]

სამართლებრივი სივრცე კი, რომელსაც დაექვემდებარებიან საჯარო მოსამსახურეები/მოხელეები, უნდა იძლეოდეს საშუალებას, რომ მათ ეფექტიანად შეასრულონ თავიანთი ფუნქციები და კომპეტენციები, სათანადო და კანონიერი გზით, საჯარო ადმინისტრირების ყველა სფეროში. ეს სამართლებრივი პირობები, ძირითადად, დაკავშირებულია საჯარო მოსამსახურის/მოხელის უფლებებთან და მოვალეობებთან, პროფესიულ სტაბილურობასთან, პოლიტიკური ჩარევისაგან დაცვასთან, დისციპლინურ ზომებთან და დამსახურებაზე დაფუძნებულ შერჩევასთან.[23] ამავე პრინციპების მიხედვით, დამსახურებაზე დაფუძნებული დაქირავება და დაწინაურება გულისხმობს საჯარო სამსახურისთვის ყველაზე შესაფერისი კანდიდატების შერჩევას და საჯარო ადმინისტრაციის დაკომპლექტებაში მფარველობისა და კლანური დამოკიდებულების გამორიცხვას.[24]

საჯარო ადმინისტრირების ევროპული პრინციპების შესაბამისად, საჯარო მოსამსახურეების/მოხელეების სამართლებრივი მდგომარეობა განსხვავდება ჩვეულებრივ შრომითსამართლებრივ ურთიერთობაში მყოფი პირების სამართლებრივი მდგომარეობისაგან, მათ შორის, იმით, რომ აუცილებელია პოლიტიკის საჯარო სფეროს გამიჯვნა ადმინისტრირების სფეროსაგან, ისევე, როგორც საჯარო ადმინისტრირების პროცესში პროფესიული უწყვეტობის უზრუნველყოფა, რაც, თავის მხრივ, ხელს უწყობს საჯარო სამსახურში სტაბილურობის, ეფექტიანობისა და ინსტიტუციური მეხსიერების შენარჩუნებას, ახალისებს საჯარო მოსამსახურეებს/მოხელეებს შორის თანმიმდევრულ, სტანდარტიზებულ ქცევასა და გადაწყვეტილების მიღებას. ყოველივე აღნიშნული კი საჯარო ადმინისტრირებას ხდის მეტად გასაგებს, პროგნოზირებადს და სანდოს მოქალაქეების, სხვა კერძო აქტორებისა თუ ინსტიტუტებისათვის, აძლიერებს საზოგადოებაში ნდობის ჩამოყალიბებასა და საჯარო ადმინისტრირების ეფექტიანობას.[25]

იმისათვის, რომ მაღალი რგოლის საჯარო მოსამსახურეები/მოხელეები დაცულნი იყვნენ პოლიტიზირების რისკების ან/და ფავორიტიზმის ნეგატიური ეფექტებისაგან, აუცილებელია, მათთვის არსებობდეს გარანტიები იმისა, რომ შეინარჩუნებენ თავიანთ სამსახურს მოულოდნელად, დისკრიმინაციულად ან/და უსამართლოდ თანამდებობიდან გათავისუფლების საფრთხის გარეშე.[26] შესაბამისად, საჯარო მოხელეების გათავისუფლება შესაძლებელია მხოლოდ კანონით გათვალისწინებული ობიექტური კრიტერიუმების საფუძველზე, სათანადო პროცედურებისა და სასამართლო განხილვის დაცვით.[27]

იმისათვის, რომ საჯარო სამსახურის სისტემა უნარიანი იყოს, შეასრულოს მისი ძირითადი ფუნქცია და დანიშნულება, აუცილებელია საჯარო დაწესებულებაში დასაქმებული პირების თანამდებობრივი უსაფრთხოების პრინციპის გარანტირება. წინააღმდეგ შემთხვევაში, უკიდურესი საფრთხისა და სერიოზული დარტყმის ქვეშ დადგება ყველა ის მიზანი, რასაც აღნიშნული პრინციპი ემსახურება. კერძოდ: 1. საჯარო თანამდებობაზე განწესებული პირის მიუკერძოებლობა, რამდენადაც გაჩნდება ნოყიერი ნიადაგი იმისათვის, რომ საჯარო მოხელეები/მოსამსახურეები მოემსახურონ არა საზოგადოებრივ, საჯარო ინტერესებს, არამედ კონკრეტულ პოლიტიკურ ან/და ცალკეული ინტერეს ჯგუფების დღის წესრიგს; 2. მერიტოკრატიულ საწყისებზე საჯარო დაწესებულების ფუნქციონირება და პროფესიონალიზმი, რამდენადაც საჯარო მოსამსახურეებს/მოხელეებს შეფერხდებიან თავიანთი უფლებამოსილებების, ფუნქციების კომპეტენტურად შესრულებაში, შურისძიებისა თუ შემდგომი ანგარიშსწორების შიშის გარეშე;[28] 3. საჯარო სამსახურის უწყვეტობა, რამდენადაც საჯარო ადმინისტრირებაში სტაბილურობის გარეშე შეუძლებელი იქნება სახელმწიფო ხელისუფლების ორგანოების მიერ განსაზღვრული გრძელვადიანი პოლიტიკის განხორციელება, გამოცდილებისა და ინსტიტუციური მეხსიერების გამოყენების გზით.

საჯარო დაწესებულების მაღალი მმართველობითი რგოლის თანამდებობის პირის თანამდებობიდან უმიზეზოდ და დაუსაბუთებლად გათავისუფლების შესაძლებლობის არსებობა წარმოშობს უკიდურესად სერიოზულ ნეგატიურ შედეგებს: 1. სამართლის უზენაესობის პრინციპისათვის, რამდენადაც ეწინააღმდეგება ისეთ ფუნდამენტურ სამართლებრივ პრინციპებს, როგორიცაა სამართლებრივი განსაზღვრულობა და ლეგიტიმური მოლოდინი და არსებითად ასუსტებს იმ სამართლებრივ გარანტიებს, რომელიც მიმართულია საჯარო მოსამსახურეების/მოხელეების პოლიტიკური ან/და პერსონალური შურისძიებისაგან დაცვისაკენ; 2. პოლიტიკური ესტაბლიშმენთისგან დამოუკიდებლობის უზრუნველყოფისათვის, რამდენადაც, საბოლოოდ, საჯარო მოსამსახურეები/მოხელეები ემსახურებიან სახელმწიფოს და არა ხელისუფლების მოქმედ შემადგენლობას. მათი თანამდებობიდან უმიზეზოდ და დაუსაბუთებლად გათავისუფლების შესაძლებლობა წარმოშობს ბიუროკრატიის პოლიტიზირების რისკებს, რამდენადაც საჯარო თანამდებობის პირები გრძნობენ ზეწოლას, რომ საზოგადოებრივი ინტერესების დაცვის ნაცვლად პოლიტიკურ ინტერესებს მიჰყვნენ; 3. იწვევს ადმინისტრაციის დესტაბილიზაციას, ქმნის საჯარო მოხელეებში შიშისა და გაურკვევლობის კლიმატს და საჯარო ფუნქციების ეფექტიანად და უწყვეტად განხორციელების შეფერხებას; 4. ზიანს აყენებს საჯარო დაწესებულებაში მენეჯერული ფუნქციის განხორციელებისა და გადაწყვეტილების მიღების ხარისხს; 5. ხელს უწყობს კორუფციას, ფავორიტიზმს, პატრონაჟსა და ნეპოტიზმს; 5. ძირს უთხრის საზოგადოების ნდობას საჯარო სამსახურისადმი, რამდენადაც საჯარო დაწესებულებაში მაღალი მენეჯერული ფუნქციების მქონე პირების პოლიტიკური, პერსონალური ან გაურკვეველი საფუძვლით სამსახურიდან გათავისუფლების შესაძლებლობის არსებობა მიუთითებს იმაზე, რომ საჯარო ადმინისტრაცია არ არის გამჭვირვალე ან ანგარიშვალდებული საზოგადოების წინაშე.

„საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონში ცვლილების შეტანის თაობაზე“ საქართველოს კანონის პროექტზე განმარტებითი ბარათი არ შეიცავს რაიმე სახის მითითებას სადავო ნორმების ლეგიტიმური მიზნების თაობაზე.[29] ამასთანავე, განმარტებით ბარათში პრობლემად, რომლის გადაჭრასაც ისახავს კანონპროექტი მიზნად, დასახელებულია, 2025-2028 წლების სამთავრობო პროგრამის მიხედვით, საჯარო სამსახურის სფეროში მნიშვნელოვანი რეფორმების განხორციელება. კერძოდ, განმარტებით ბარათში მითითებულია, რომ „შემუშავდება საჯარო სამსახურის განვითარების სტრატეგია, რომელიც შექმნის ერთიან ხედვას მიმზიდველი საჯარო სამსახურის ჩამოყალიბების, მართვის თანამედროვე სტანდარტების დანერგვის, საჯარო სამსახურში დასაქმებული ადამიანური კაპიტალის გაძლიერების, პროფესიონალიზმის ამაღლების, ძლიერი, ანგარიშვალდებული, ქმედითი საჯარო დაწესებულებების ფუნქციონირების ხელშეწყობის, ასევე შესაბამისი პოლიტიკური დონის პასუხისმგებლობის განსაზღვრისა და რეფორმის კოორდინირებული განხორციელების მიზნით. საჯარო სამსახურის სისტემის ერთიანობის უზრუნველსაყოფად და არსებული პრაქტიკის გაუმჯობესების მიზნით, დაიხვეწება კანონმდებლობა და მკაფიოდ დადგინდება საჯარო სამსახურის ფარგლები“.[30] კანონპროექტის მოსალოდნელ შედეგებად კი მიჩნეული კეთილსინდისიერებაზე, პოლიტიკურ ნეიტრალიტეტზე, მიუკერძოებლობასა და ანგარიშვალდებულებაზე დაფუძნებული, სტაბილური, ერთიანი საჯარო სამსახურის ჩამოყალიბება და მისი ეფექტიანი ოპერირებისათვის სამართლებრივი საფუძვლების შექმნა.[31]

აღსანიშნავია, რომ განმარტებითი ბარათი არის სრულიად შაბლონური და არ გამოკვეთს პრობლემის ობიექტურობასა თუ რეალისტურობას და არ ასაბუთებს, საერთოდ რა იგულისხმება საჯარო სამსახურის მართვის თანამედროვე მოდელების დანერგვაში ან რატომ ვერ უზრუნველყოფდა მოქმედი საკანონმდებლო სივრცე საჯარო სამსახურში დასაქმებული ადამიანური კაპიტალის გაძლიერებას თუ პროფესიონალიზმის ამაღლებას. კანონპროექტის განმარტებითი ბარათი საერთოდ არ განიხილავს პრაქტიკაში რა ლეგიტიმური პრობლემები წარმოიშვა საჯარო სამსახურის იმ მოდელმა, რომელშიც საჯარო დაწესებულების პირველადი სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელი მიიჩნეოდა პროფესიულ საჯარო მოხელედ, რომელიც თანამდებობაზე ინიშნებოდა განუსაზღვრელი ვადით და რომლის უფლებამოსილებაც არ წყდებოდა საჯარო დაწესებულების ახალი ხელმძღვანელის არჩევნის მომენტიდან. კანონპროექტში არ არის დასახელებული კონკრეტული შემთხვევები, რომლებიც დაკავშირებულია საჯარო დაწესებულების პირველადი სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელის მიერ შესასრულებელი ფუნქციის შინაარსთან, რომელიც წარმოშობდა ამ თანამდებობაზე განწესებული პირის დაწესებულების ხელმძღვანელის ცვლილების პარალელურად შესვლის რეალურ საჭიროებას.

თეორიულად, სადავო ნორმებს რომც გააჩნდეს რაიმე სახის რეალური და ლეგიტიმური, და არა აბსტრაქტული ან/და შეფარული მიზანი, სრულიად გაუგებარია როგორც უზრუნველყოფს ისინი ამ ლეგიტიმური მიზნების მიღწევას პირველადი სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელის თანამდებობას ვადიან ადმინისტრაციულ ხელშეკრულებას დაქვემდებარების გზითა და მისი უფლებამოსილების დაწესებულების ხელმძღვანელის უფლებამოსილების ვადაზე მიბმით.

როგორც აღინიშნა, პროფესიული თანამდებობის მთავარი მოთხოვნა მოსამსახურეთა პროფესიონალიზმი, გამოცდილება, პიროვნული უნარები და ყველა ის თვისებაა, რაც მოხელეს ხელს უწყობს შესაძლო უმაღლესი ხარისხით შეასრულოს მასზე დაკისრებული ფუნქციები თუ ამოცანები.[32] საკონსტიტუციო სასამართლოს მითითებით, „შესრულებული სამუშაოს ხარისხი, პირველ რიგში, უკავშირდება მოხელის განათლებას, მის პიროვნულ მახასიათებლებს, ნაკისრი მოვალეობისადმი კეთილსინდისიერ და პასუხისმგებლიან დამოკიდებულებას, კარიერული ზრდის მოტივაციას და ა.შ.“[33] ამდენად, სახელმწიფო ინსტიტუტის ეფექტიანი ფუნციონირების მიზნის მიღწევა სწორედ პროფესიონალ კადრებზეა დამოკიდებული, რომლებიც შესასრულებელ ფუნქციებს მაღალი პასუხისმგებლობითა და პროფესიონალიზმით ახორციელებენ.[34] სადავო ნორმები იწვევს საჯარო დაწესებულების პირველადი სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელის უფლებამოსილების ავტომატურ შეწყვეტას ამავე დაწესებულების ახალი ხელმძღვანელის უფლებამოსილების დაწყებისთანავე, იმისაგან დამოუკიდებლად, რამდენად ობიექტურად არსებობს საჯარო დაწესებულების პირველადი სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელის პროფესიული შეუთავსებლობა თანამდებობის მიმართ კანონმდებლობით წაყენებულ ზოგად და საჯარო დაწესებულების ხელმძღვანელის მიერ დაწესებულ სპეციალურ მოთხოვნებთან. უფრო მეტიც, „საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონის 82-ე მუხლის მე-2 პუნქტის პირველი წინადადება კიდევ უფრო შორს მიდის და საჯარო დაწესებულების ხელმძღვანელის ცვლილებასთან მიბმული გათავისუფლების პარალელურად, ითვალისწინებს საჯარო დაწესებულების პირველადი სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელის ადმინისტრაციული ხელშეკრულების შეწყვეტისა და დაკავებული თანამდებობიდან გათავისუფლების შესაძლებლობას უშვებს დაწესებულების ხელმძღვანელის ინიციატივით, ნებისმიერ დროს, კანონმდებლობით გათვალისწინებული საფუძვლისა და დასაბუთების გარეშე.

საკონსტიტუციო სასამართლოს/დეპარტამენტისა და ამავე დეპარტამენტის უფროსის კომპეტენციების/ფუნქციების გათვალისწინებით, რაც ზემოთ საკმაოდ დეტალურად იქნა განხილული, გაუგებარია, როგორ უნდა უზრუნველყოს საკონსტიტუციო სასამართლოში პროფესიონალიზმის ამაღლება ან საკონსტიტუციო სასამართლოს საქმიანობის ეფექტიანობის გაზრდა საკვანძო დეპარტამენტის უფროსის პოზიციიდან ამ დეპარტამენტში საქმიანობის 15 წლიანი და დეპარტამენტის უფროსის პოზიციაზე მუშაობის თითქმის 10 წლიანი გამოცდილების მქონე პირის, შესაბამისი განათლებით, უაპელაციო გათავისუფლებამ. შესაბამისად, სადავო ნორმები, რომლებიც შესაბამისი თანამდებობის პირის კვალიფიკაციის, გამოცდილებისა თუ სხვა უნარების იგნორირებით ადგენს უფლებამოსილების ავტომატურად შეწყვეტას საჯარო დაწესებულების ახალი ხელმძღვანელის მიერ უფლებამოსილების დაწყების მომენტიდან, ისევე, როგორც ითვალისწინებს საჯარო დაწესებულების ხელმძღვანელის მიერ ამავე საჯარო დაწესებულების პირველადი სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელთან დადებული ადმინისტრაციული ხელშეკრულების ცალმხრივად შეწყვეტას სამართლებრივი საფუძვლისა და დასაბუთების გარეშე, წარმოადგენს საჯარო დაწესებულების ეფექტიანი ფუნქციონირების მიზნის მიღწევის გამოუსადეგარ საშუალებას.[35]

ყოველივე ზემოაღნიშნულიდან გამომდინარე, ვითხოვ სადავო ნორმების არაკონსტიტუციურად ცნობას საქართველოს კონსტიტუციის 25-ე მუხლის პირველ პუნქტთან მიმართებით:

[1] საქართველოს კონსტიტუციის 25-ე მუხლის პირველი პუნქტი, 1995.

[2] საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2014 წლის 11 აპრილის №1/2/569 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქეები − დავით კანდელაკი, ნატალია დვალი, ზურაბ დავითაშვილი, ემზარ გოგუაძე, გიორგი მელაძე და მამუკა ფაჩუაშვილი საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-2.

[3] საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2017 წლის 7 აპრილის №3/2/717 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქეები მთვარისა კევლიშვილი, ნაზი დოთიაშვილი და მარინა გლოველი საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-13.

[4] იქვე. იხ. საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2025 წლის 7 მარტის №3/4/1693,1700 გადაწყვეტილება საქმეზე „ეკა არეშიძე, ქეთევან მესხიშვილი, მადონა მაისურაძე, მამუკა წიკლაური, თამარ ხაჟომია და საქართველოს სახალხო დამცველი საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“; საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2025 წლის 7 მარტის №3/1/1362 გადაწყვეტილება საქმეზე „ანა დოლიძე საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“; საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2022 წლის 17 ნოემბრის №1/9/1673,1681 გადაწყვეტილება საქმეზე „ლონდა თოლორაია და საქართველოს სახალხო დამცველი საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-5-8; საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2021 წლის 23 აპრილის №3/1/1298,1313 გადაწყვეტილება საქმეზე „თამაზ მეჭიაური საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-4-11; საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2017 წლის 17 ოქტომბრის №3/5/626 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქე ოლეგ ლაცაბიძე საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-6; საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2017 წლის 17 მაისის №3/3/600 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქე კახა კუკავა საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-20-21.

[5] საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2017 წლის 17 ოქტომბრის №3/5/626 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქე ოლეგ ლაცაბიძე საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-17; საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2017 წლის 7 აპრილის №3/2/717 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქეები მთვარისა კევლიშვილი, ნაზი დოთიაშვილი და მარინა გლოველი საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-13.

[6] საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2017 წლის 7 აპრილის №3/2/717 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქეები: მთვარისა კევლიშვილი, ნაზი დოთიაშვილი და მარინა გლოველი საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-17.

[7] საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2017 წლის 17 ოქტომბრის №3/5/626 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქე ოლეგ ლაცაბიძე საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-19-20; საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2014 წლის 11 აპრილის №1/2/569 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქეები - დავით კანდელაკი, ნატალია დვალი, ზურაბ დავითაშვილი, ემზარ გოგუაძე, გიორგი მელაძე და მამუკა ფაჩუაშვილი საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-9.

[8] საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2017 წლის 17 ოქტომბრის №3/5/626 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქე ოლეგ ლაცაბიძე საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-21.

[9] იქვე, 23.

[10] იქვე, 24.

[11] „საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-3 მუხლის „თ“ ქვეპუნქტი.

[12] იქვე, 33-ე მუხლი, XII თავი.

[13] „პროფესიული საჯარო მოხელეების თანამდებობათა დასახელებებისა და იერარქიულ რანგებში განაწილების წესის, შესაბამისი იერარქიული რანგისთვის მიკუთვნებული მოხელეთა თანამდებობების იერარქიული ჩამონათვალის განსაზღვრის შესახებ“ საქართველოს მთავრობის 2017 წლის 26 აპრილის №215 დადგენილებით დამტკიცებული „პროფესიული საჯარო მოხელეების თანამდებობათა დასახელებები და იერარქიულ რანგებში განაწილების წესი, შესაბამისი იერარქიული რანგისთვის მიკუთვნებულ მოხელეთა თანამდებობების იერარქიული ჩამონათვალის“ მე-2 მუხლის პირველი პუნქტის „დ“ ქვეპუნქტი.

[14] იხ. „პროფესიული საჯარო მოხელის თანამდებობების თითოეული იერარქიული რანგისათვის აუცილებელი სპეციალური მოთხოვნების განსაზღვრის შესახებ“ საქართველოს მთავრობის 2017 წლის 28 აპრილის №218 დადგენილებით დამტკიცებული მოთხოვნების მე-2 მუხლი.

[15] „საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონის მე-3 მუხლის მე-4 პუნქტი.

[16] საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს სამართლებრივი უზრუნველყოფისა და კვლევების დეპარტამენტის დებულების პირველი მუხლის მე-2 და მე-3 პუნქტები.

[17] იქვე, მე-2 მუხლი. იხ. საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს პლენუმის 2021 წლის 28 დეკემბრის №132/1 დადგენილებით დამტკიცებული საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს აპარატის დებულების მე-7 მუხლი.

[18] იქვე, მე-4 მუხლი.

[19] საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს პლენუმის 2021 წლის 28 დეკემბრის №132/1 დადგენილებით დამტკიცებული საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს აპარატის დებულების პირველი მუხლის მე-4 პუნქტი.

[20] OECD (1999), “European Principles for Public Administration”, SIGMA Papers, No. 27, OECD Publishing, Paris, 20. იხ. [https://one.oecd.org/document/CCNM/SIGMA/PUMA(99)44/en/pdf].

[21] საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2017 წლის 17 ოქტომბრის №3/5/626 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქე ოლეგ ლაცაბიძე საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-42; საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2015 წლის 31 ივლისის №2/1/572 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს სახალხო დამცველი საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-19.

[22] საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2017 წლის 17 ოქტომბრის №3/5/626 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქე ოლეგ ლაცაბიძე საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-44.

[23] OECD (1999), “European Principles for Public Administration”, SIGMA Papers, No. 27, OECD Publishing, Paris, 22. იხ. [https://one.oecd.org/document/CCNM/SIGMA/PUMA(99)44/en/pdf].

[24] იქვე.

[25] იქვე, 23-24.

[26] OECD, SIGMA Paper No. 55, Analysis of the Professionalisation of the Senior Civil Service and the Way Forward for the Western Balkans, GOV/SIGMA(2018)1 (July 19, 2018), 30. [https://one.oecd.org/document/GOV/SIGMA(2018)1/en/pdf].

[27] OECD (2023), The Principles of Public Administration, OECD Publishing, Paris, 22. [https://doi.org/10.1787/7f5ec453-en].

[28] OECD (2019), Recommendation of the Council on Public Service Leadership and Capability, OECD/LEGAL/0445, adopted on 17 January 2019, OECD Publishing, Paris [https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0445].

[29] „საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონში ცვლილების შეტანის თაობაზე“ საქართველოს კანონის პროექტზე განმარტებითი ბარათი. იხ. [https://info.parliament.ge/file/1/BillReviewContent/373679].

[30] იქვე, „ა.ა.ა“ ქვეპუნქტი.

[31] იქვე, „ა.ბ“ ქვეპუნქტი.

[32] საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2017 წლის 17 ოქტომბრის №3/5/626 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქე ოლეგ ლაცაბიძე საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-42.

[33] საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2015 წლის 31 ივლისის №2/1/572 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს სახალხო დამცველი საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-19.

[34] საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2017 წლის 17 ოქტომბრის №3/5/626 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქე ოლეგ ლაცაბიძე საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-42.

[35] საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2017 წლის 17 ოქტომბრის №3/5/626 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქე ოლეგ ლაცაბიძე საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-45.

6. კონსტიტუციური სარჩელით/წარდგინებით დაყენებული შუამდგომლობები

შუამდგომლობა სადავო ნორმის მოქმედების შეჩერების თაობაზე: არა

შუამდგომლობა პერსონალური მონაცემების დაფარვაზე: არა

შუამდგომლობა მოწმის/ექსპერტის/სპეციალისტის მოწვევაზე: არა

შუამდგომლობა/მოთხოვნა საქმის ზეპირი მოსმენის გარეშე განხილვის თაობაზე: არა

კანონმდებლობით გათვალისწინებული სხვა სახის შუამდგომლობა: კი