თქვენ არ ეცნობით სასამართლოს მეგობრის სააპლიკაციო ფორმის სრულ ვერსიას. სრული ვერსიის სანახავად, გთხოვთ, ვერტიკალური მენიუდან ჩამოტვირთოთ მიმაგრებული დოკუმენტი

1. საქმე/საქმეები რომლებთან დაკავშირებითაც სასამართლოს მეგობრის წერილობითი მოსაზრებაა შემოტანილი

ა. კახი სამხარაძე, მიხეილ შარაშიძე, თამთა კაჭახიძე, გიგა სოფრომაძე და სხვები (სულ 12 მოსარჩელე) საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ, კონსტიტუციური სარჩელი №1859

2. სასამართლოს მეგობრის მოსაზრება

წარმოდგენილი დოკუმენტის შინაარსი

1. სადავო საკითხის მოკლე აღწერა

2. სასამართლოს მეგობრის მოსაზრების წარდგენის მიზანი

3. სასამართლოს მეგობრის მოსაზრების შინაარსი

3.1. საჯარო სამსახურის შესახებ კანონში სადავო ცვლილებების მიღების პროცესი

3.2. სადავო ნორმების სისტემური განმარტება და ახალი ცვლილებების შეთავსებადობა საჯარო სამსახურის შესახებ საქართველოს კანონთან

3.2.1. ადმინისტრაციულ ხელშეკრულებაზე გადასვლის წესი და მისი თანმდევი შედეგები

3.2.2. რეორგანიზაციის შედეგად სამსახურიდან დათხოვნილთა მობილობის წესის გაუქმება

3.2.3. ადმინისტრაციული ხელშეკრულებებით დასაქმებული პირები, მოხელეების ჩანაცვლების შესაბამისობა კონსტიტუციის 25-ე მუხლთან და საჯარო სამსახურის რეფორმის სულისკვეთებასთან

3.3. სადავო ნორმების საერთაშორისო განზომილება და მისი შესაბამისობა საქართველოს კონსტიტუციის 78-ე მუხლთან

3.3.1. ევროკავშირთან ასოცირების ხელშეკრულებაზე, და მისი სამოქმედო გეგმა

3.3.2. სადავო ნორმების შესაბამისობა საქართველოს კონსტიტუციის 78-ე მუხლთან

3.3.3. ევროპის მართლმსაჯულების სასამართლოს პრაქტიკა

3.3.4. გერმანიის ფედერალური საკონსტიტუციო სასამართლოს პრაქტიკა

3.4. ხელისუფლების დანაწილების პრინციპის დარღვევის საფრთხე, სასამართლოსადმი მიმართვის და ზიანის ანაზღაურების საფრთხეები სადავო ნორმების მიხედვით.

3.5. საჯარო მოსამსახურის შრომით სამართლებრივი ურთიერთობის არსი და საჯარო სამსახურის ორმაგი დატვირთვა

3.6. კანონიერი ნდობის პრინციპი სადავო ნორმებთან მიმართებით

4. შეჯამება და დასკვნები

1. სადავო საკითხის მოკლე აღწერა

2024 წლის 13 დეკემბერს „საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონში შეტანილი იქნა ცვლილებები. აღნიშნული საკანონმდებლო ცვლილებების შედეგად განსხვავებულად მოწესრიგდა შემდეგი 3 საკითხი:

1. საჯარო დაწესებულების პირველადი სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელისა და მისი მოადგილის სამართლებრივი სტატუსი. საჯარო დაწესებულების პირველადი სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელის და მისი მოადგილის თანამდებობაზე განმწესებული პირები ამ ცვლილებათა საფუძველზე ჩაითვალნენ ადმინისტრაციული ხელშეკრულებით დასაქმებულ პირებად. შესაბამისად, მათზე აღარ ვრცელდება „საჯარო სამსახურის შესახებ“ კანონით გათვალისწინებული საჯარო მოხელის უვადოდ დანიშვნის წესი და სამსახურიდან უსაფუძვლოდ განთავისუფლების სამართლებრივი გარანტიები;

2. საჯარო დაწესებულებაში განხორციელებული რეორგანიზაციის საფუძველზე მოხელის განთავისუფლების წესი. გაუქმდა მობილობა და ის სამართლებრივი გარანტიები, რომლებიც მოხელისთვის ხელმისაწვდომი იყო მისი რეორგანიზაციის საფუძვლით განთავისუფლების შემთხვევაში; და ბოლოს,

3. მოხელის შეფასების წესები. კერძოდ, კი, წლის განმავლობაში მოხელე, ერთის ნაცვლად, შეფასდება ორჯერ; უარყოფითი შეფასების შემთხვევაში, კანონმა ასევე გაითვალისწინა ხელფასის 20% დაქვითვა მომდევნო 6 თვის განმავლობაში, ხოლო, დაწესებულების ხელმძღვანელს კი, უფლება მიენიჭა, 1 თვის განმავლობაში შეცვალოს მოხელის შეფასება.

2. სასამართლოს მეგობრის მოსაზრების წარდგენის მიზანი

წინამდებარე „სასამართლოს მეგობრის მოსაზრება“ წარმოდგენილია საქართველოს უნივერსიტეტის სამართლის სკოლის საკონსტიტუციო სამართალწარმოების კლინიკაში ჩართული სტუდენტების და კლინიკის ხელმძღვანელის, ანა ფირცხალაშვილის მიერ.

ჩვენი აზრით, მიმდინარე საქმე არის ძალიან მნიშვნელოვანი, რადგან მისი შინაარსიდან გამომდინარე იგი არამხოლოდ საჯარო სამსახურში დასაქმებულ 300 000-ზე მეტ პირს ეხება, არამედ ყველა იმ ადამიანს, რომელიც იღებს სახელმწიფოსგან ნებისმიერ სერვისს, ასეთი კი არის საქართველოს ყველა მოქალაქე.

სასამართლოს მეგობრის მოსაზრების მიზანია სახელწმიფოსთვის უმნიშვნელოვანესი საკითხების აკადემიურ დისკურსად ქცევა და მასში სტუდენტების აქტიური ჩართულობით შექმნილი დოკუმენტის საკონსტიტუციო სასამართლოსათვის წარდგენა. წარმოდგენილი მოსაზრება დაფუძნებულია საკითხის სიღრმისეულ მოკვლევაზე, ანალიტიკურ მსჯელობასა და შედარებით სამართლებრივ ანალიზზე. გარდა ამისა, „სასამართლოს მეგობრის მოსაზრებაში“ განსაკუთრებული აქცენტები კეთდება იმ საკითხებზე, რომლებზეც თავად მოსარჩელე საკონსტიტუციო სარჩელის სპეციფიკიდან გამომდინარე ნაკლებად აპელირებს. თუმცა, ჩვენი აზრით, Amicus Curiea-ს ზოგადი კონცეპტუალური დანიშნულებიდან გამომდინარე , საკითხის ფართო გააზრებისთვის მნიშვნელოვან აკადემიურ არგუმენტებად მიგვაჩნია.

3. სასამართლოს მეგობრის მოსაზრების შინაარსი

3.1. საჯარო სამსახურის შესახებ კანონში სადავო ცვლილებების მიღების პროცესი

მოსარჩელეების მიერ სადავოდ გახდილი კანონის პროექტი, ამავე კანონპროექტის განმარტებითი ბარათის თანახმად, განხილული იქნა დაჩქარებული წესით. მიუხედავად იმისა რომ, ბარათის თანახმად ეს ცვლილებები საჯარო სამსახურის სფეროში, 2025-2028 წლების სამთავრობო პროგრამის მიხედვით, დაგეგმილ მნიშვნელოვან რეფორმის განხორციელებას ემსახურებოდა. კონკრეტულად რეფორმის არსის და საჭიროების შესახებ ბარათში არაფერი წერია. პირველ კითხვას სწორედ ეს აჩენს საზოგადოებაში, თუ კი რეფორმები დიდი ხნის დაგეგმილი იყო, რატომ შევიდა პარლამენტში დაჩქარებული წესით მისი განხილვის ცვლილება? დაგეგმილ რეფორმას ყოველთვის თან ახლავს რეგულირების გავლენის შეფასება (RIA). იგი წარმოადგენს განსახილველად წარმოდგენილი რეგულაციის მოსალოდნელი დადებითი და უარყოფითი გავლენის შეფასების სისტემურ ჩარჩოს და საერთაშორისო პრაქტიკით, განიხილება, როგორც პოლიტიკის შემუშავების მტკიცებულებაზე დაფუძნებული მიდგომის ერთ-ერთი მნიშვნელოვანი ელემენტი. საკანონმდებლო ინიციატივების კარგი დასაბუთების და მისი საფუძვლიანი წინარე შემოწმების როლიდან გამომდინარე, ჯერ კიდევ 2015 წლიდან აშშ განვითარების სააგენტოს (USAID) და ევროკავშირის ტექნიკური დახმარების პროექტის მხარდაჭერით საქართველოს პარლამენტმა ამ მიმართულებით საკმაოდ მნიშვნელოვანი ნაბიჯები გადადგა. დღეის მდგომარეობით შემუშავებულია მრავალი მხარდამჭერი მეთოდოლოგიური მექანიზმი, რომლის თანახმადაც, ყველა მნიშვნელოვანი რეგულაცია, „რეგულაციის შეფასების ზეგავლენის“ მეშვეობით ფასდებოდა. შესაბამისად, 2017 წლიდან მრავალი სხვადასხვა მნიშვნელოვანი კანონპროექტი გადიოდა მსგავს შეფასებას. საგულისხმოა, რომ სადავო ნორმების შემთხვევაში ასეთი შეფასება არ ჩატარებულა. მასში არ ყოფილა ჩართული არც საჯარო სამსახურის ბიურო, რომლის ძირითადი ფუნქცია (მის ლიკვიდაციამდე) სწორედ რეფორმების მხარდაჭერა იყო და არც სხვა რომელიმე გუნდი, რომელიც საკითხის შეფასებაზე იმუშავებდა.

შესაბამისად, ჩნდება კითხვა, თუ რა იყო ცვლილებების მიზეზი. აღსანიშნავია, რომ საკანონმდებლო ცვლილებებს წინ უძღვოდა მაღალი პოლიტიკური თანამდებობის პირების ოფიციალური განცხადებები იმის შესახებ, რომ საჯარო სამსახურში მოხდებოდა „თვითწმენდა“, ან ასევე საჯარო მოსამსახურეთა მიერ გავრცელებული პროდასავლური პეტიცია იყო „საბოტაჟის მცდელობა“.[1] შესაბამისად, მყარია საფუძვლიანი ეჭვები იმის შესახებ, რომ საკანონმდებლო ცვლილებები არა სახელმწიფოებრივი, არამედ პარტიული ინტერესებით იმართებოდა.

მნიშვნელოვანია, რომ საკონსტიტუციო სასამართლომ სწორედ მისი კომპეტენციიდან გამომდინარე გაითვალისწინოს და შეაფასოს კანონის ცვლილებების მიღების პროცესი და თუ რა თანმდევი მოვლენები უძღვოდა წინ კანონმდებლობის ცვლილებას.

განმარტებით ბარათში არ არის დასახელებული კონკრეტული ლეგიტიმური მიზანი, თუ რას ემსახურება ახალი ცვლილებები. თუმცა, თუ სახელმწიფო (პარლამენტი) არ ასახელებს საჯარო თანამდებობის დაკავების უფლებაში ჩარევის მიზანს და მას ვერც საკონსტიტუციო სასამართლო ადგენს კანონმდებლობის ანალიზისა და საქმისათვის მნიშვნელოვან გარემოებათა გამოკვლევის საფუძველზე, შეზღუდვა ითვლება თვითმიზნურად და არაკონსტიტუციურად.[2]

საქმეთა მსგავსების გამო, საკონსტიტუციო სასამართლომ სავარაუდოდ მიჰყვება თავის პრაქტიკას, როდესაც საკონსტიტუციო სასამართლომ არ გაიზიარა ლეგიტიმურ მიზანთან დაკავშირებით სახელმწიფოს მიერ წარმოდგენილი ვერსია. მაგალითად, ახალი მერის (გამგებლის) არჩევისას მერიის (გამგეობის) სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელის უფლებამოსილების ავტომატური შეწყვეტის ერთ-ერთ ლეგიტიმურ მიზნად მოპასუხე მხარემ დაასახელა თანამდებობის პირების ჩანაცვლებადობის უზრუნველყოფა, რაც, მისი აზრით, დემოკრატიული ხელისუფლების არსებითი მახასიათებელი იყო.[3] საკონსტიტუციო სასამართლომ ხაზი გაუსვა, რომ არჩევნების შემდეგ მოხელეთა ჩანაცვლება ახლადარჩეული თანამდებობის პოლიტიკური გუნდის წევრებით დემოკრატიის პრინციპს ეწინააღმდეგებოდა და არ წარმოადგენდა კონსტიტუციის მოთხოვნას, რადგან დემოკრატიულ სახელმწიფოში პროფესიული კადრების ცვლილება პოლიტიკურ პროცესებზე არ უნდა ყოფილიყო დამოკიდებული. ამდენად, პროფესიული კადრების თვითნებური ჩანაცვლებადობა ვერ გამოდგა უფლების შეზღუდვის ლეგიტიმურ მიზნად. [4] ამ საქმეში საკონსტიტუციო სასამართლომ იმსჯელა ლეგიტიმური მიზნის გამოსადეგობაზე. მისი აზრით, გამოსადეგობის კრიტერიუმს არ აკმაყოფილებს ჩარევა, რომელიც არა თუ ემსახურება, არამედ ართულებს ან შეუძლებელს ხდის ლეგიტიმური მიზნის მიღწევას. მაგალითად, ადგილობრივი თვითმმართველობის გამართული და ეფექტიანი ფუნქციონირების მიზნის მიღწევისათვის გამოუსადეგარ საშუალებად ჩაითვალა მერიის (გამგეობის) სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელის უფლებამოსილების ავტომატური შეწყვეტა ახალი მერის (გამგებლის) უფლებამოსილების დაწყების მომენტიდან. საკონსტიტუციო სასამართლომ ხაზი გაუსვა პროფესიონალი კადრების მნიშვნელობას დაწესებულების ეფექტიანი ფუნქციონირებისათვის. სადავო ნორმები არ ტოვებდნენ შესაბამისი თანამდებობის პირების კვალიფიკაციის, გამოცდილებისა და სხვა უნარების შემოწმებისა და შეფასების შესაძლებლობას. ამის გარეშე თანამდებობიდან პროფესიული კადრების ავტომატური გათავისუფლებით, შეუძლებელი იყო ადგილობრივი თვითმმართველობის ეფექტიანი ფუნქციონირების მიზნის მიღწევა.[5]

პრაქტიკულად იგივე შინაარსი აქვს სადავო ნორმების საფუძველზე საჯარო სამსახურში დასაქმებული პირველი და მეორე რანგის, (ანუ მაღალი და საშუალო მმართველობითი დონის საჯარო მოხელეების), ადმინისტრაციულ ხელშეკრულებაზე გადაყვანას.

3.2. სადავო ნორმების სისტემური განმარტება და ახალი ცვლილებების შეთავსებადობა საჯარო სამსახურის შესახებ საქართველოს კანონთან

საქართველოს მთავრობის ინიციატივით განხორციელდა საჯარო ადმინისტრირების რეფორმა, რომლის ერთ-ერთ მნიშვნელოვან კომპონენტს წარმოადგენს საჯარო სამსახურის რეფორმა. აღნიშნული რეფორმის სახელმძღვანელო დოკუმენტი - საჯარო სამსახურის რეფორმის კონცეფცია დამტკიცდა საქართველოს მთავრობის 2014 წლის 19 ნოემბრის N627 დადგენილებით, რომელსაც წინ უძღვოდა ორწლიანი ინკლუზიური, ღია და გამჭვირვალე საკანონმდებლო პროცესი და მასში აქტიურ მონაწილეობას იღებდნენ, როგორც ადგილობრივი, ასევე საერთაშორისო ორგანიზაციები და ექსპერტები. მთავრობის მიერ პარლამენტს საკანონმდებლო ინიციატივის სახით წარედგინა ახალი კანონი საჯარო სამსახურის შესახებ. იგი საქართველოს პარლამენტმა მიიღო და მას 2015 წლის ოქტომბერში პრეზიდენტმა მოაწერა ხელი. აღნიშნული კანონპროეტით მნიშვნელოვანი და ამბიციური რეფორმა დაიწყო და წლების მანძილზე, ევროკავშირისა და ა.შ.შ-ს განვითარების სააგენტოს მიერ იყო მხარდაჭერილი. მათ შორის არის ის სადავოდ გამხდარი ნორმები და პრინცები, რომლებსაც დღეს ხელისუფლება უარყოფს.

მაგალითად, ასეთი არის „საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონის პროექტზე განმარტებითი ბარათის თანახმად ჩამოყალიბებული კანონპროექტის 12 მიზნიდან შემდეგი 5:

1. საჯარო სამსახურის სფეროს მარეგულირებელი მკაფიო სამართლებრივი ჩარჩოს ფორმირება, რომელიც უზრუნველყოფს დემოკრატიული სახელმწიფოს მშენებლობისა და ეფექტიანი მმართველობის განხორციელების პროცესის წარმატებას.

2. საჯარო სამსახურის არსის გააზრება და სწორად გაგება, საჯარო სამსახურის სისტემის გამჭვირვალედ ჩამოყალიბება, რომელიც შესაძლებლობას მოგვცემს ნათლად გაიმიჯნოს საჯარო სამსახურში დასაქმებულთა კატეგორიები და მათი სამართლებრივი სტატუსი; ასევე პროფესიული საჯარო მოხელის ინსტიტუტის ჩამოყალიბება და მათთვის შესაბამისი გარანტიების შექმნა.

3. გამართული საჯარო სამსახურის სისტემის ჩამოყალიბება, რომელიც მერიტოკრატულ პრინციპზე იქნება დაფუძნებული და უზრუნველყოფს პროფესიონალიზმის წახალისებას, ხელშეწყობასა და დაფასებას; საჯარო სამსახურის მართვის ცენტრალიზებული სისტემის გაძლიერება და პროფესიული საჯარო მოხელეების უფლების დაცვის სამართლიანი მექანიზმის შექმნა.

9. საჯარო სამსახურში დასაქმებული პირების უფლებებისა და მოვალეობების მკაფიო ჩარჩოს დადგენა, საჯარო სამსახურის პრინციპების დაცვის მიზნით დისციპლინური წარმოების გამჭვირვალე წესების შემუშავება.

10. პროფესიული საჯარო მოხელეების საჯარო სამსახურიდან განთავისუფლების საფუძვლების დეტალურად ჩამოყალიბება.[6]

ეს დასახელებული მიზნები იქცა კანონმდებლობაში საჯარო სამსახურის პრინციპებად. კანონის სისტემური განმარტებით კი, სწორედ ამ პრინციპებს ეწინააღმდეგება სადავოდ გამხდარი საკანონმდებლო ცვლილებები. ამ განმარტების მეთოდის მიხედვით, შემდეგი სამი საკითხი არის განსაკუთრებით პრობლემური:

3.2.1. ადმინისტრაციულ ხელშეკრულებაზე გადასვლის წესი და მისი თანმდევი შედეგები

საჯარო დაწესებულების პირველადი სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელისა და მისი მოადგილის სამართლებრივი სტატუსის ცვლილება. კერძოდ, საჯარო დაწესებულების პირველადი სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელის და მისი მოადგილის თანამდებობაზე უკვე დასაქმებული პირების ადმინისტრაციული ხელშეკრულებით დასაქმებულ პირებად გადაყვანა ეწინააღმდეგება კანონის მე-16 მუხლს (კარიერული განვითარება). ასევე მე-11 მუხლს, რომლის თანახმადაც, „დამსახურებაზე დაფუძნებული საჯარო სამსახური მოხელის სამსახურში მიღების შესახებ გადაწყვეტილება და მის კარიერულ განვითარებასთან დაკავშირებული სხვა გადაწყვეტილება მიუკერძოებლად უნდა იქნეს მიღებული და უნდა ეფუძნებოდეს მოხელის კომპეტენციისა და სამუშაოს შესრულების უნარის სამართლიან და გამჭვირვალე შეფასებას, რომლის მიზანია საუკეთესო კანდიდატის შერჩევა“ ცვლილებების შესაბამისად კი მათზე აღარ ვრცელდება „საჯარო სამსახურის შესახებ“ კანონით გათვალისწინებული საჯარო მოხელის უვადოდ დანიშვნის წესი და სამსახურიდან უსაფუძვლოდ განთავისუფლების სამართლებრივი გარანტიები.

ადმინისტრაციული ხელშეკრულებით დასაქმებულ პირს არ მოეთხოვება რაიმე განსაკუთრებული კომპეტენციები. ადმინისტრაციული ხელშეკრულება არის საჯარო სამსახურში საჯარო მოსამსახურის დასაქმების სამართლებრივი ფორმა, რომელიც ემსახურება არა პროფესიული მოხელის მიერ საჯარო სამსახურის განხორციელების უზრუნველყოფას, არამედ სახელმწიფო პოლიტიკური თანამდებობის პირის მხარდაჭერას მისი უფლებამოსილებების განხორციელებაში დარგობრივი/სექტორული რჩევების მიცემით, ინტელექტუალურ-ტექნიკური დახმარების გაწევით ან/და ორგანიზაციულ-მენეჯერული ფუნქციების შესრულებით. თვით კანონის ტერმინთა განმარტების მიხედვით (მე-3 მუხლის ზ. ქვეპუნტი). ადმინისტრაციული ხელშეკრულებით დასაქმებული პირი – პირი, რომელიც სახელმწიფო-პოლიტიკური თანამდებობის პირს ხელს უწყობს მისი უფლებამოსილებების განხორციელებაში დარგობრივი/სექტორული რჩევების მიცემით, ინტელექტუალურ-ტექნიკური დახმარების გაწევით ან/და ორგანიზაციულ-მენე ჯერული ფუნქციების შესრულებით.

აღნიშნული ცვლილება, როგორც სისტემური წესი, საჯარო სამსახურისთვის, წინააღმდეგობაში მოდის საქართველოს კონსტიტუციის 25-ე მუხლთან. კონსტიტუციის 25-ე მუხლით – „საქართველოს ყოველ მოქალაქეს აქვს უფლება დაიკავოს ნებისმიერი საჯარო თანამდებობა, თუ იგი აკმაყოფილებს კანონმდებლობით დადგენილ მოთხოვნებს.“ უფლების სუბიექტის თვალსაზრისით, საქართველოს კონსტიტუციის 25-ე მუხლით დაცული უფლება, არ ეკუთვნის ყველა ადამიანს. ამ უფლების სუბიექტი მხოლოდ საქართველოს მოქალაქეა. აღნიშნული ნათლად გამომდინარეობს თავად კონსტიტუციის დასახელებული მუხლის ტექსტიდან.

თავისი არსით ადმინისტრაციულ თანამდებობაზე დასაქმებული პირი ემსახურება არა პროფესიული მოხელის მიერ საჯარო სამსახურის განხორციელების უზრუნველყოფას, არამედ სახელმწიფო პოლიტიკური თანამდებობის პირის მხარდაჭერას მისი უფლებამოსილებების განხორციელებაში. რადგან ასეთი პირები იქნებიან პირველადი სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელები, დავალებები,რომლებიც უშუალოდ მათდამი დაქვემდებარებულ პროფესიულ საჯარო მოხელეებს უნდა მისცენ, იქნება პოლიტიკურ ინტერესებზე მორგებული და არა საჯარო ინტერესებიდან გამომდინარე. სწორედ ამ საკითხებს მიჯნავს ერთმანეთისგან საჯარო სამსახურის პრინციპები. პროფესიულ საჯარო მოხელეს, შრომითი ხელშეკრულებით დასაქმებულ პირს, ევალება პოლიტიკური ნეიტრალიტეტის დაცვა – მან თავი უნდა შეიკავოს პოლიტიკური აქტივობისაგან სამუშაო საათებში, მისი სამსახურეობრივი ფუნქციების განხორციელების დროს. („საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონი, მუხლი 68), თუმცა იგივე ვალდებულება არ აქვს ადმინისტრაციული ხელშეკრულებით დასაქმებულ პირს. უფრო მეტიც, მისი პირდაპირი ფუნქცია არის სახელმწიფო პოლიტიკური თანამდებობის პირის მხარდაჭერა. შესაბამისად, აღნიშნული საკანონმდებლო ცვლილება ასევე არღვევს პოლიტიკური ნეიტრალიტეტის პრინციპს.

2012 წელს ხელისუფლების ცვლილებების შემდეგ, ახალი ხელისუფლების აზრით „საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონის ერთ-ერთ მთავარ მონაპოვარს, სწორედ, პოლიტიკური ნეიტრალიტეტის პრინციპი წარმოადგენს. საჯარო სამსახურის რეფორმის კონცეფციაში, რომელიც საფუძვლად დაედო ახალ კანონს. გამოთქმულია მოსაზრება“[7] რომ იმ დროისათვის საქართველოს საჯარო სამსახურში არსებული მთავარი პრობლემა იყო საჯარო სამსახურის პოლიტიზება. სწორედ ამიტომ, პოლიტიკური და ადმინისტრაციული ნაწილის ერთმანეთისგან გამიჯვნის შედეგად, საჯარო სამსახურის რეფორმის მთავარ მიზნად პოლიტიკური თვალსაზრისით ნეიტრალური საჯარო სამსახურის ჩამოყალიბება იქნა დასახული. შესაბამისად, კანონის მე-15 მუხლით გარანტირებული „პოლიტიკური ნეიტრალიტეტის“ პრინციპი წარმოადგენდეს საჯარო სამსახურის კონცეფციის იდეის ლოგიკურ გაგრძელებას.

საჯარო ადმინისტრაციის ნეიტრალიტეტის პრინციპის ქართული, საბჭოთა გამოცდილების ისტორია ეწინააღმდეგება თანამედროვე სახელმწიფოს კონცეფციას. საბჭოთა კავშირის საჯარო სამსახურის ფორმა არ ითვალისწინებდა პარტიისა და სახელმწიფოს ერთმანეთისაგან გამიჯვნას. პირიქით, საჯარო სამსახურში დასაქმებული პირები უშუალოდ კომუნისტური პარტიის მეთვალყურეობის ქვეშ იმყოფებოდნენ. ერთადერთ პოლიტიკურ პარტიას საბჭოთა რეალობაში მმართველი, კომუნისტური პარტია წარმოადგენდა და იგი სახელმწიფო ხელისუფლებასთან იყო გაიგივებული. სახელმწიფო ადმინისტრაცია კი, მხოლოდ კომუნისტური პარტიის გადაწვეტილებებს ასრულებდა[8]. შესაბამისად საჯარო სამსახური იყო არა სახელმწიფოს, არამედ კომუნისტური პარტიის სამსახურში. მსგავსი ტრადიცია, კომუნისტური წარსულის შემდეგ, არ აღმოჩნდა მარტივად აღმოსაფხვრელი. პირველად, სუვერენული საქართველოს ისტორიაში 2012 წელს, საჯარო სამსახურის რეფორმის კონცეფციით დეკლარირებული იქნა პოლიტიკური ნეიტრალიტეტის პრინციპი, ხოლო 2015 წლის „საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-15 მუხლით, მოხდა მისი კანონით გამყარება და მიენიჭა მას სავალდებულო ძალა.[9] თუმცა, ცხადია, რომ თუ კი, საკონსტიტუციო სასამართლო საფრთხეებს სათანადოდ არ შეაფასებს, ქართულ საჯარო სამსახურს მოუწევს გადადგას ნაბიჯი უკან, ნაკლოვანი და ცუდი წარსულისაკენ.

აქვე უნდა განიმარტოს, რომ განსხვავება საჯარო და პოლიტიკურ ინტერესებს შორის. კანონის სისტემურ განმარტებას თუ დავუბრუნდებით, უნდა აღინიშნოს, საჯარო მოსამსახურის საჯარო ინტერესებისადმი ერთგულების პრინციპი (მუხლი 8.) საჯარო ინტერესებისადმი ერთგულების პრინციპი მჭიდრო კავშირშია ამავე კანონის მე-15 მუხლით გარანტირებულ პოლიტიკური ნეიტრალიტეტის პრინციპთან, რადგან პოლიტიკური მიუკერძოებლობა საჯარო მოხელეთა მხრიდან ნიშნავს სახელმწიფოსადმი და არა რომელიმე კონკრეტული პარტიისადმი ერთგულებას. საჯარო ინტერესებისადმი ერთგულების პრინციპი საჯარო სამსახურში დასაქმებულ პირებს განსაკუთრებულ სტატუსს სძენს. იგი გამოიხატება სახელმწიფოსადმი განსაკუთრებული, გაძლიერებული ერთგულების ვალდებულებით,[10] ვიდრე ეს კერძო სექტორში[11] დასაქმებულ პირებს აქვთ. საჯარო სამსახურში არსებული ეს განსაკუთრებული დამოკიდებულება არ უნდა გადაიფაროს ადმინისტრაციული ხელშეკრულებით დასაქმებული პირების პოლიტიკური ინტერესებით მოქმედებით.

შესაბამისად, აღნიშნული ცვლილება ძირს უთხრის საჯარო სამსახურის რეფორმით განხორციელებულ იმ პრინციპებს, რომლებიც ბოლო ათწლეულის მონაპოვრად ითვლებოდა და იმავდროულად ეწინააღმდეგება კონსტიტუციის 25-ე მუხლის სულისკვეთებას.

3.2.2. რეორგანიზაციის შედეგად სამსახურიდან დათხოვნილთა მობილობის წესის გაუქმება

როგორც უკვე აღინიშნა, ცვლილებების შედეგად, განსხვავებულად მოწესრიგდა საჯარო დაწესებულებაში განხორციელებული რეორგანიზაციის საფუძველზე მოხელის განთავისუფლების წესი. გაუქმდა მობილობა და ის სამართლებრივი გარანტიები, რომლებიც მოხელისთვის აქამდე ხელმისაწვდომი იყო მისი რეორგანიზაციის საფუძვლით განთავისუფლების შემთხვევაში.

თავად კანონმდებელი, ნაცვლად იმისა რომ განმარტებით ბარათში ხსნიდეს, თუ რამ გამოიწვია რეორგანიზაციით დათხოვნილ პირთათვის მობილობის წესის გაუქმება, მხოლოდ კანონპროექტის მოსალოდნელი ფინანსურ შედეგებზე მიუთითითებს, იმ პირთათვის, რომელთა მიმართაც ვრცელდება კანონპროექტის მოქმედება. მისი განმარტებით, მოხელეები ვეღარ შეძლებენ მობილობით სარგებლობას რეორგანიზაციის შემთხვევაში, შესაბამისად, აღნიშნულს ფინანსური გავლენა ექნება შესაბამის პირებზე. განმარტებით ბარათში მითითებულია, რომ „რეორგანიზაციის შემთხვევაში დასაქმებულის სამსახურიდან გათავისუფლებისას, აღნიშნულს გავლენა ექნება შესაბამის პირებზე, როგორც სამსახურიდან გათავისუფლების, ასევე რეორგანიზაციის შედეგად მათზე 3 თვის ოდენობის კომპენსაციის, ასევე შემდგომში შესაბამის პოზიციაზე არ აღდგენის თვალსაზრისით“ [12].

მობილობის სამართლებრივი ინსტიტუტი დადებით სიახლეს წარმოადგენს საჯარო სამსახურის სფეროს მარეგულირებელი კანონმდებლობისათვის და მნიშვნელოვანი წინგადადგმული ნაბიჯია საჯარო სამსახურის უწყვეტობის, სტაბილურობისა და საჯარო სამსახურში პროფესიონალი კადრების შესანარჩუნებლად. მობილობის ინსტიტუტის შემოღება ეხმიანება პროფესიული საჯარო მოხელის ინსტიტუტის დამკვიდრების მიზანს, რომელიც საჯარო სამსახურის რეფორმის ამოსავალი წერტილი იყო. ითვალისწინებს მოხელეებისათვის ისეთი სამუშაო გარემოს შექმნას, რომელიც ხელს შეუწყობს მათი სამსახურში ყოფნის მუდმივობას, სამუშაოსა და მისაღწევ შედეგებზე ორიენტირებულობას და გაანთავისუფლებს საჯარო დაწესებულების რეორგანიზაციის, ლიკვიდაციისა თუ შერწყმის დროს არსებული სტრესისა და დაძაბულობისგან.[13]

უნდა აღინიშნოს, რომ საჯარო სამსახურის შესახებ კანონის ერთ-ერთი ძირითადი პრინციპია ეკონომიურობა და ეფექტიანობა. (მუხლი 10). ამ პრინციპის ისტორიული განმარტება, ისევ ევროპული საჯარო სამსახურის იდეებამდე და საქართველოს საჯარო სამსახურის რეფორმის კონცეფციამდე მიგვიყვანს.[14] ევროკავშირმა 2001 წელს ევროპული მმართველობის ე.წ. „თეთრი წიგნი“[15] შექმნა, რომელშიც „კარგი მმართველობის“ ძირითადი პრინციპებია ჩამოყალიბებული. მოცემულ დოკუმენტში ხაზგასმით არის აღნიშნული საჯაროობის, ეფექტიანობისა და ეკონომიურობის პრინციპების მნიშვნელობა. ხოლო ქართული კონცეფცია მიუთითებს განვითარებული, დასავლური ქვეყნების საჯარო მმართველობის სისტემაში დამკვიდრებულ ღირებულებებზე, რომ საქართველოში ხელისუფლების ყველა შტოს წარმომადგენელი და პოლიტიკური ძალა ვალდებულია დაიცვას ის ფასეულობები, რომლებიც საფუძვლად უდევს ადმინისტრაციულ მმართველობას ევროპისა და ტრანსატლანტიკური თანამეგობრობის ქვეყნებში. აღნიშნული ზოგადი პრინციპიდან „საჯარო სამსახურის კონცეფციაში“ ერთ-ერთ პრინციპად ასახულია სწორედ ეფექტიანობა. 1997 წლის 31 ოქტომბრის „საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-13 მუხლით დასახელებულ ძირითად პრინციპის ჩამონათვალში არ მოიპოვება მოქმედი კანონის მე-10 მუხლით გარანტირებული ეკონომიურობისა და ეფექტიანობის პრინციპი. ეს კი იმაზე მიანიშნებს, რომ აღნიშნული პრინციპი სწორედ ევროპული საჯარო სამსახურის რეგულაციების ზეგავლენით აისახა საქართველოს საჯარო სამსახურის მარეგულირებელ კანონმდებლობაში. „საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-10 მუხლით გამყარებული ეკონომიურობისა და ეფექტიანობის პრინციპის მიზანია სახელმწიფო რესურსის, სახელმწიფო ბიუჯეტის სწორი და კოორდინირებული, ეკონომიური ხარჯვით, მაღალი ეფექტიანობის მოტანა.

საჯარო მოსამსახურეების კომპეტენციების შეძენაში, მათ მომზადება, გადამზადება და ასევე მათ უწყვეტ განათლებაში სახელწმიფო საკმაოდ მნიშვნელოვან თანხებს დებს. გარდა ამისა, საჯარო მოხელეების მიერ დაგროვილი გამოცდილება და „ისტორიული მეხსიერება“ საკმაოდ დიდი არამატერიალური სიმდიდრეა, რომელსაც დადებითი ზეგავლენა აქვს საჯარო სერვისების მიწოდებაში, და ზოგადად საჯარო სამსახურის ეფექტიან ფუნქციონირებაში.

მობილობის უფლების „ჩამორთმევა“ რეორგანიზაციის წესით დათხოვნილი საჯარო მოხელეებისათვის ასევე ეწინააღმდეგება საქართველოს კონსტიტუციის მე-11 მუხლის პირველ პუნქტს. რადგან სადავო ნორმის - კანონის 52-ე მუხლის პირველი პუნქტის ცვლილებების თანახმად, საჯარო მოხელეთა ის კატეგორია რომელიც დათხოვნილი იქნა საჯარო დაწესებულების ლიკვიდაციის ან/და მისი სხვა საჯარო დაწესებულებასთან შერწყმის გამო შტატის შემცირებისას და ის კატეგორია, რომელიც დათხოვნილი იქნა საჯარო დაწესებულების რეორგანიზაციისას, კანონმდებლის მიერ სრულიად სხვადასხვა სამართლებრივ რეჟიმში ექცევიან. მიუხედავად იმისა რომ ორივე მიზეზით დათხოვნილი მოხელეები არსებითად თანასწორნი არიან. მათი სტატუსი არაფრით განსხვავდება ერთმანეთისგან, თუმცა პირთა ერთი წრე სარგებლობს მობილობის უფლებით ხოლო მეორე არა. რა შეიძლება იყოს მსგავსი დიფერენციაციის მიზეზი, სრულიად გაუგებარია, და მას არ ასახელებს არც კანონმდებელი კანონის განმარტებით ბარათში. ასეთი დიფერენციაცია არის თვითნებური, და ამიტომ, სასამართლომ ეს ჩარევა მე-11 მუხლში უნდა შეაფასოს არათანაბარი მოპყრობის მკაცრი ტესტით.

3.2.3. ადმინისტრაციული ხელშეკრულებებით დასაქმებული პირები, მოხელეების ჩანაცვლების შესაბამისობა კონსტიტუციის 25-ე მუხლთან და საჯარო სამსახურის რეფორმის სულისკვეთებასთან

პირველი და მეორე რანგის ადმინისტრაციული ხელშეკრულებით მიღების წესი, ასევე ზღუდავს საჯარო სამსახურში კონკურსის წესით მიღების დებულებას. მაშინ როცა, საქართველოს კონსტიტუციის 25-ე მუხლის თანახმად, საჯარო სამსახურში თანამდებობის დაკავებას საქართველოს მოქალაქეთა უფლებად აღიარებს.

აღნიშნული კონსტიტუციური უფლება განამტკიცებს მოქალაქის შესაძლებლობას, მიიღოს მონაწილეობა სახელმწიფოს მართვაში, რაც დემოკრატიული საზოგადოების არსებობისათვის უმნიშვნელოვანეს წინაპირობას წარმოადგენს. ხოლო „საჯარო სამსახურის შესახებ კანონის“ მე-16 მუხლით, კარიერული განვითარება საჯარო სამსახურში ემყარება შეფასების სამართლიან სისტემას და სხვა მექანიზმებზე დაფუძნებულ პროფესიულ განვითარებას. ზოფადად, მსოფლიოში საჯარო სამსახურის ორ ძირითად მოდელს განასხვავებენ. ეს არის კარიერული (career service) და პოზიციაზე დაფუძნებული (contractual service) მოდელები. საქართველომ, მსგავსად გერმანიის, ავსტრიის, იაპონიისა, პირველი მოდელი აირჩია. კარიერაზე დაფუძნებული მოდელის შესაბამისად: ა) საჯარო მოხელე ინიშნება უვადოდ, ბ) საჯარო სამსახური გამოირჩევა მაღალი სტაბილურობით, გ) ეს მოდელი კადრების როტაციის კუთხით ნაკლებად მოქნილია, დ) აღნიშნული მოდელი ფოკუსირებულია მოხელეთა საერთო ფასეულობებსა და შეთანხმებულ მოქმედებაზე, ე) სამსახურში აჰყავთ ღია კონკურსით, საწყის, დაბალ თანამდებობაზე, ვ) აწინაურებენ სამუშაო სტაჟისა და წინასწარ გაწერილი შეფასების სისტემის მიხედვით.

2012 წელს საქართველოს მთავრობის მიერ ჩამოყალიბებული ხედვით,[16] საჯარო მმართველობის და საჯარო სამსახურის რეფორმის მიზანი იყო ქმედითი საჯარო სამსახურის ჩამოყალიბება. კერძოდ, კარიერულ წინსვლაზე დაფუძნებული პროფესიული საჯარო მოხელის ინსტიტუტი, რომელიც საჯარო მოხელეს მუდმივი განვითარებისა და კვალიფიკაციის ამაღლების საშუალებას აძლევს. ეს ყველაფერი კარიერულ წინსვლაზე, დამსახურებასა და პროფესიულ განვითარებაზე დაფუძნებული საჯარო სამსახურის არსებობის საფუძველია. კარიერული პრინციპით სამსახურებრივი წინსვლა დამოკიდებული უნდა იყოს პროფესიულ მომზადებასა და პროფესიულ უნარ-ჩვევებზე[17] და არა პოლიტიკურ ნება-სურვილზე. ამ მოდელის ძირითადი ასპექტების გათვალისწინება შესაძლებლობას იძლევა შეიქმნას პოლიტიკური ზეგავლენისაგან დამოუკიდებელი მართვის განხორციელების მექანიზმები, რადგან საჯარო სამსახურის გამართული მუშაობის აუცილებელი ელემენტია კადრების სტაბილურობა, მათი უვადო დანიშვნა და არა ერთწლიანი ადმინისტრაციული ხელშეკრულებით მათი მუდმივი როტაცია, პოლიტიკური პარტიების ცვალებადობის მიხედვით. ადმინისტრაციული ხელშეკრულებით პირების დასაქმება კი კანონმდებლობითვე არის გაწერილი, რომ სწორედ ამას ემსახურება.

შესაბამისად, ადმინისტრაციული ხელშეკრულებით პირველი და მეორე სტრუქტურული ერთეულის პირების დასაქმება, ერთის მხრივ ართმევს შესაძლებლობას კომპეტენტურ პირებს რომ კარიერული განვითრების და მათი დამსახურებების მიხედვით დაინიშნონ მაღალ თანამდებობებზე, თუ ისინი არ იქნებიან მმართველი პოლიტიკური პარტიის მიმართ ლოიალურნი, და მეორეს მხრივ კი აღნიშული ცვლილება საფუძველს აცლის საქართველოში დამკვიდრებული საჯარო სამსახურის იდეას, რომელიც სწორედ მოქმედი პოლიტიკური ძალის დამსახურებად ითვლება, და რომელიც არაერთხელ ყოფილა ევროკავშირის ქვეყნების მიერ სამაგალითო რეფორმად მიჩნეული. [18]

3.3. სადავო ნორმების საერთაშორისო განზომილება და მისი შესაბამისობა საქართველოს კონსტიტუციის 78-ე მუხლთან

3.3.1. ევროკავშირთან ასოცირების ხელშეკრულებაზე, და მისი სამოქმედო გეგმა

„საქართველო-ევროკავშირის ასოცირების შესახებ შეთანხმებას“ ხელი მოეწერა და რატიფიცირებულ იქნა 2014 წლის ივლისში, ხოლო ძალაში შევიდა 2016 წლიდან. იგი მიზნად ისახავს საქართველოსა და ევროკავშირს შორის პოლიტიკური და ეკონომიკური ურთიერთობების გაღრმავებას.

ასოცირების შესახებ შეთანხმება ადგენს, რომ მთავრობა განახორციელებს სიღრმისეულ რეფორმებს მთელ რიგ, ძირითად სფეროებში, რაც ხელს შეუწყობს ევროინტეგრაციის პროცესს. ასოცირების შესახებ შეთანხმების პრეამბულა ადგენს: „[....] სურთ რა, წვლილი შეიტანონ საქართველოს პოლიტიკური, სოციალურ-ეკონომიკური და ინსტიტუციური განვითარების პროცესში, საერთო ინტერესთა სფეროების ფართო სპექტრში მრავალი მიმართულებით თანამშრომლობის გზით, როგორიცაა სამოქალაქო საზოგადოების განვითარება, კარგი მმართველობა, მათ შორის საგადასახადო სფეროში, სავაჭრო ინტეგრაცია და გაღრმავებული ეკონომიკური თანამშრომლობა, ინსტიტუციური განვითარება, საჯარო მმართველობისა და საჯარო სამსახურის რეფორმა და კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლა, სიღარიბის შემცირება და თავისუფლების, უსაფრთხოებისა და მართლმსაჯულების სფეროში თანამშრომლობა, რაც აუცილებელია წინამდებარე შეთანხმების ეფექტური განხორციელებისათვის და აღნიშნავენ რა ევროკავშირის მზადყოფნას, ხელი შეუწყოს საქართველოში შესაბამისი რეფორმების განხორციელებას [...]“. ნაკისრი ვალდებულების შესასრულებლად, საქართველოს მთავრობის ადმინისტრაციას დაევალა საჯარო მმართველობის რეფორმის კოორდინაცია, რომელიც ხორციელდება ევროკავშირისა და OECD/SIGMA-ს მხარდაჭერით. შესაბამისად, საჯარო მმართველობა არის, განსაკუთრებული, კონსტიტუციურ-სამართლებრივი ვალდებულება ქვეყნის ევროპულ და ევროატლანტიკურ სტრუქტურებში საქართველოს სრული ინტეგრაციის უზრუნველსაყოფად.

ასოცირების ხელშეკრულების მე-4 მუხლით სახელწმიფომ აიღო ვალდებულება, რომ „განაგრძონ საჯარო მმართველობის რეფორმა და შექმნან ანგარიშვალდებული, ეფექტიანი, ქმედითი, გამჭვირვალე და პროფესიონალური საჯარო სამსახური;“ ხოლო მე-13 მუხლით მისი ვალდებულებაა განსაკუთრებულ ყურადღება გაამახვილოს მათ შორის „სასამართლოს დამოუკიდებლობაზე, მართლმსაჯულების ხელმისაწვდომობასა და სამართლიანი სასამართლოს უფლებაზე“. იმავდროულად 229-ე მუხლით საქართველოს იღებს შრომითი სტანდარტების უზრუნველყოფის ვალდებულებას.მე-5 პუნქტის თანახმად, იგი იღებს ვალდებულებას, რომ არ დაარღვევს შრომის ფუნდამენტურ პრინციპებისა და უფლებებს სამუშაო ადგილზე.

სწორედ აღნიშული ჩანაწერები ქმნის იმის შესაძლებლობას რომ ითქვას, რომ საჯარო მოსამსახურეების შრომითი უფლებები დარღვეულია, იმით რომ მათ ახალი ცვლილებების შესაბამისად, საჯარო სამსახურიდან დათხოვნილი პირებს ერთმევათ შესაძლებლობა სასამართლომ აღადგინოს ისინი საჯარო სამსახურში, მიუხედავად იმისა რომ ისინი უკანონოდ განთავისუფლებულებად შეიძლება იყვნენ მიჩნეულნი.

3.3.2. სადავო ნორმების შესაბამისობა საქართველოს კონსტიტუციის 78-ე მუხლთან

დასავლურმა პოლიტიკურმა კურსმა დიდი ზეგავლენა მოახდინა საქართველოს კონსტიტუციის 2017 წლის ცვლილებებზე. 2018 წელს ძალაში შევიდა კონსტიტუციის ახალი რედაქცია, რომლის 78-ე მუხლი, ევროატლანტიკურ სტრუქტურებში ქვეყნის ინტეგრაციის ვალდებულებას უზრუნველყოფს. „კონსტიტუციურმა ორგანოებმა თავიანთი უფლებამოსილების ფარგლებში მიიღონ ყველა ზომა ევრო პის კავშირსა და ჩრდილოატლანტიკური ხელშეკრულების ორგანიზაციაში საქართველოს სრული ინტეგრაციის უზრუნველსაყოფად“. აღნიშნული ჩანაწერის ადრესატია სახელმწიფო ხელისუფლების ყველა შტო და იგი პირდაპირ ვრცელდება ქვეყანაში არსებულ ყველა, სახელმწიფოებრივი მნიშვნელობის, მმართველობითი გადაწვეტილების მიღების პროცესზე. მათ შორის მმართველობით ორგანოებსა და ადმინისტრაციულ წარმოებაზე. „ვინაიდან საქართველოში საჯარო მმართველობა ხორციელდება სწორედ კონსტიტუციის საფუძველზე და კონსტიტუციით დადგენილი ფარგლებით, მნიშვნელოვანია მმართველობის რეფორმირებისას ევროპული და ევროატლანტიკური სტრუქტურებისათვის დადგენილი საჯარო მმართველობის დებულებებისა და პრინციპების დანერგვა და იმპლემენტაცია.“ [19]

საჯარო მოხელეთა სავალდებულო ტრენინგისათვის 2020 წელს, საჯარო სამსახურის ბიუროს მიერ (GIZ მხარდაჭერით) მომზადებული მასალებიდან ვკითხულობთ რომ „კონსტიტუციის 78-ე მუხლი, კონსტიტუციურ ორგანოებს, და მათ შორის საჯარო სამსახურს, განსაკუთრებულ დავალებას განუსაზღვრავს. საქართველოს კონსტიტუცია ავალდებულებს ხელისფლებას, რომ თავისი უფლებამოსილების ფარგლებში მიიღოს ყველა ზომა, ევროპულ და ევროატლანტიკურ სტრუქტურებში საქართველოს სრული ინტეგრაციის უზრუნველსაყოფად. ადმინისტრაციული ორგანოს, თანამდებობის პირის, ან ნებისმიერი საჯარო მოსამსახურის მიერ მიღებული გადაწვეტილება უნდა გამომდინარეობდეს საქართველოს კონსტიტუციის 78-ე მუხლსა და ასოცირების შეთანხმებიდან. საქართველოს კონსტიტუციის მე-4 მუხლის მე-5 პუნქტი ადგენს ნორმატიული აქტების იერარქი ას საქართველოში. „საქართველოს კანონმდებლობა შეესაბამება საერთაშორისო სამართლის საყოველთაოდ აღიარებულ პრინცი პებსა და ნორმებს. საქართველოს საერთაშორისო ხელშეკრულებას, თუ იგი არ ეწინააღმდეგება საქართველოს კონსტიტუციას, ან კონსტიტუციურ შეთანხმებას, აქვს უპირატესი იურიდიული ძალა შიდასახელმწიფოებრივი ნორმატიული აქტის მიმართ“. აქედან გამომდინარე საქართველოში დადგენილი სამართლებრივი აქტების იერარქიის თანახმად, საქართველოს ტერიტორიაზე მოქმედი სამართლებრივი აქტები უნდა შეესაბამებოდეს საქართველოს კონსტიტუციასა და საქართველოს საერთაშორისო ხელშეკრულებასა და შეთანხმებას“.[20] მათ შორის არის კანონმდებლობა, და ასევე ინდივიდუალურ სამართლებრივი აქტები“.

საქართველომ ევროკავშირში სრულ ინტეგრაციაზე ვალდებულება აიღო არა კონსტიტუციის პრეამბულაში, სადაც ხშირად ქვეყნების მიერ მხოლოდ ზოგადი მიზნებისა და პრინციპების მითითება ხდება, არამედ თვით კონსტიტუციის, ტექსტში „გარდამავალ დებულებაში”, ეს ადასტურებს იმას, რომ კონსტიტუციაში რეგულირებული ყველაფერი სხვა, კონკრეტულ მოვლენამდეა მიმართული, და ეს უმთავრესი მიზანი არის ევროპული ინტეგრაცია. იგი ავალდებულებს სამივე შტოს - საკანონმდებლო, აღმასრულებელი და სასამართლო ხელისუფლებებს. შესაბამისად, სასამართლომ, აღმასრულებელი და საკანონმდებლო ხელისუფლების მსგავსად, უნდა მიუთითოს სახელმწიფო მიზნების დებულებებზე, როდესაც ნორმების ინტერპრეტაციას ახდენს. შესაბამისად, მნიშვნელოვანია, გაირკვეს რამდენად დაირღვა შესაბამისი მოქმედებებით კონსტიტუციის 78-ე მუხლი.

სადავოდ გამხდარი ნორმების საფუძველზე განთავისუფლებული საჯარო მოსამსახურეების რიცხვი (2024 წლის დეკემბრიდან 2025 წლის მაისამდე პერიოდში) 700-ზე მეტია.[21] ადგილობრივი და საერთაშორისო ორგანიზაციების შეფასებით განთავისუფლებები უკავშირდება მთავრობის კრიტიკას, მისი ანტი- ევროპული კურსის გამო, მათ პრო-ევროპულ განცხადებებს.[22] საერთაშორისო საზოგადოებამ მკაცრად გააკრიტიკა ეს ცვლილებები. ევროკავშირის საგარეო პოლიტიკის სამსახურმა განაცხადა, რომ ეს ცვლილებები უარყოფითად აისახება საქართველოს ევროკავშირთან გაწევრიანების პროცესზე.[23]

ასევე ინდივიდუალურად, ევროსაბჭოსა თუ ევროპარლამენტის წევრმა გააკეთა საჯარო განცხადება საქართველოში საჯარო სამსახურის შესახებ კანონში ცვლილებაზე. ევროპარლამენტის წევრმა მარია მეისნერიმ თქვა:“ საჯარო სამსახურის პოლიტიზაცია საქართველოს ევროპულ პერსპექტივას აფერხებს. ეს არის რეგრესი, რომელიც ამცირებს მოქალაქეთა ნდობას ინსტიტუტების მიმართ“[24].

საერთაშორისო ორგანიზაციების ინფორმაციით, აქამდე განხორციელებული რეპრესიის ყველა ფორმა საჯარო სამსახურში დასაქმებული პირების მიმართ პირდაპირ არის დაკავშირებული მათ მიერ 2024 წლის 28 ნოემბრიდან მიმდინარე მოვლენებთან დაკავშირებით (იგულისხმება, როგორც “ქართული ოცნების” მიერ ევროკავშირთან მოლაპარაკებების შეჩერება, ისე, ადამიანის უფლებების მძიმე დარღვევები) დაფიქსირებულ კრიტიკულ პოზიციასთან, რის გამოც, 2024 წლის დეკემბერში შევიდა მთელი რიგი ცვლილებები “საჯარო სამსახურის შესახებ” კანონში, ხოლო 2024 წლის მიწურულსა და 2025 წლის დასაწყისში, აქტიურად დაიწყო მათი აღსრულება“[25]

კონსტიტუციის 78-ე მუხლის დარღვევად სადავო ცვლიელბები შეიძლება პირდაპირ მივიჩნიოთ. 2025 წლის 10 აპრილს ევროპის საბჭოს საპარლამენტო ასამბლეის (PACE) რეზოლუცია №2585 (2025) მიხედვით.

აღნიშნულ დოკუმენტში, სხვა მნიშვნელოვან საკითხებთან ერთად, მე-9 პუნქტით ასამბლეა გამოხატავს ღრმა შეშფოთებას საქართველოში საჯარო მოხელეთა მიმართ განხორციელებული ზეწოლისა და შურისძიების ფაქტებზე. განსაკუთრებით აღინიშნება საჯარო მოხელეების ფართომასშტაბიანი განთავისუფლებები ხელისუფლებისადმი კრიტიკული დამოკიდებულების გამო, რაც უკავშირდება ქვეყანაში არსებულ სოციალურ კრიზისზე რეაგირების პროცესს. საპარლამენტო ასამბლეა, სხვა საკითხებთან ერთად, მკაცრად გმობს იმ სადავო საკანონმდებლო ცვლილებებს, რომლებიც მნიშვნელოვნად ამცირებს საჯარო მოხელეთა სამართლებრივი დაცვის გარანტიებს; რეზოლუციის ფარგლებში, განსაკუთრებული ყურადღება ეთმობა საჯარო მოხელეთა მიმართ მიმდინარე სისტემურ რეპრესიებს.[26]

აღსანიშნავია, რომ 2023 წლის 16 ოქტომბრის საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს გადაწყვეტილებაში, მითითებულია, რომ „ევროკავშირში ინტეგრაცია წარმოადგენს საქართველოს კონსტიტუციის, პარლამენტის, მთავრობისა და ქართველი ხალხის დიდი უმრავლესობის მიერ გაცხადებულ ეროვნულ ინტერესს. ევროინტეგრაციის პროცესის ურყევი მხარდაჭერა უნივერსალურად დეკლარირებულია ყველა სახელმწიფო ორგანოს მიერ, რაც, ასევე ნაკარნახებია საქართველოს კონსტიტუციის 78-ე მუხლით, რომელიც მიუთითებს, საკუთარი კომპეტენციის ფარგლებში, სახელმწიფო ორგანოების მიერ ინტეგრაციის ხელშესაწყობად ზომების მიღების საჭიროების შესახებ.” საქართველოსთვის მინიჭებული ევროკავშირის კანდიდატის სტატუსის კონტექსტის გათვალისწინებით, აღნიშნული განსაკუთრებით მნიშვნელოვანი არგუმენტია 78-ე მუხლით დადგენილი სახელმწიფოს ვალდებულების სავალდებულო ძალასთან დაკავშირებით.

შესაბამისად, ხაზგასმით უნდა ითქვას, რომ სადავო ნორმებით ირღვევა საქართველოს კონსტიტუციის 78-ე მუხლის ჩანაწერი, რადგან ამით საფრთხე ექმნება ქვეყნის ევროატლანტიკურ ინტეგრაციას და რომელიც ფორმალურად, განცხადებების დონეზე, მხარდაჭერილია, საქართველოს ხელისუფლების მიერ.

3.3.3. ევროპის მართლმსაჯულების სასამართლოს პრაქტიკა

მნიშვნელოვანია, რომ ევროკავშირის სამართალი საჯარო სამსახურის კანონმდებლობას ძირითადად ეროვნულ საკითხად მიიჩნევს. თუმცა გამონაკლისი მისთვის არის 2 საკითხი. საჯარო სამსახურში დისკრიმინაცია და საჯარო სამსახურში თანმიმდევრული ვადიანი კონტრაქტების საკითხი.

ევროპის მართლმსაჯულების სასამართლო (ECJ) საჯარო სამსახურში თანმიმდევრული ვადიანი კონტრაქტების აკრძალვასთან დაკავშირებით მნიშვნელოვანი პრაქტიკა განავითარა საქმეში ანგელიდაკი და სხვ. (C-378/07-დან C-380/07-მდე)[27]. ევროპის მართლმსაჯულების სასამართლომ დაადგინა, რომ საჯარო სამსახურში ვადიანი დასაქმების ხელშეკრულებების განმეორებითი გახანგრძლივება ობიექტური მიზეზის გარეშე, არღვევს 1999/70/EC დირექტივას.[28]

ანგელიდაკის საქმე ეხება ევროკავშირის საბჭოს დირექტივას 1999/70/EG, კონკრეტულად მე-5 და მე-8 პუნქტებს, რომლებიც აწესრიგებენ დროებითი შრომითი ხელშეკრულებების შესახებ შეთანხმებას. ამ დირექტივის მიზანია (მათ შორის საჯარო სამსახურში) დასაქმებულთა დაცვა, რომლებიც მუშაობენ დროებითი ხელშეკრულებით, და თავიდან აცილება ბოროტად გამოყენებისა, როდესაც ასეთი ხელშეკრულებები მუდმივად ახლდება. საქმის ფაქტობრივი გარემოებები: მოსარჩელეები იყვნენ საბერძნეთში საჯარო სექტორში დასაქმებულები დროებითი, ადმინისტრაციული ხელშეკრულებებით. ბერძნული კანონმდებლობით, შეუძლებელი იყო ამ დროებითი კონტრაქტების უვადოდ გადაქცევა.

მათ წარადგინეს სარჩელი, რომ ეს შეზღუდვა არღვევდა ევროკავშირის დირექტივას, რომლის მიხედვითაც, დასაქმებელმა უნდა აირიდოს დროებითი კონტრაქტების ბოროტად გამოყენება. ამ შემთხვევაში საჯარო სამსახურში, კიდევ უფრო დიდია საფრთხე იმისა, რომ დროებითი ხელშეკრულებით დანიშნული პირი, არის იმ ფაქტორით შეკავებული, რომ იგი უნდა იყო დამსაქმებლისადმი პოლიტიკურად ლოიალური. ევროპის მართლმსაჯულების სასამართლომ 2009 წლის 23 აპრილის გადაწვეტილებით, დაადგინა, რომ მართალია კონკრეტულ საქმეში ის მე-5 და მე-8 მუხლებს, მისი ზოგადი ხასიათის გამო ვერ გამოიყენებდა, თუმცა სასამართლომ დაავალდებულა ეროვნულ სასამართლოებს მოახდინონ საკუთარი კანონმდებლობის ინტერპრეტაცია ისე, რომ ეს შეესაბამებოდეს ევროკავშირის სამართალს.

ამასთან, სასამართლომ თქვა, რომ ეროვნული კანონმდებლობა, რომელიც აწესებს საჯარო სექტორში, კონკრეტულ თანამდებობზე/სამუშაო ადგილებზე მხოლოდ ვადიანი კონტრაქტის არსებობას, და ასეთი კანონმდებლობის მიხედვით უვადოდ ვერ გადაიქცევა, არღვევს ევროკავშირის შესაბამის დირექტივას, რადგან იგი ამცირებს დასაქმებულის დაცვის ხარისხს. მნიშვნელოვანია, რომ საქართველოს შემთხვევაში, სადავო ნორმებით, სწორედ იგივე ცვლილებები ხდება საჯარო სამსახურში. განსაზღვრული კატეგორიის პირები მხოლოდ ადმინისტრაციული ხელშეკრულებით საქმდებიან და შესაბამისი ხელშეკრულების პირობები, მათ შორის ვადა, დადგენილია კანონმდებლობით და საქართველოს მთავრობის დადგენილების მიხედვით. ადმინისტრაციული ხელშეკრულებების სტანდარტული ფორმების დამტკიცების შესახებ. [29] შესაბამისი ცვლილებები დადგენილებაში 2025 წლის 24 თებერვალს შევიდა.

მართალია, რადგან საქართველო არ არის ევროკავშირის წევრი ქვეყანა, მასზე პირდაპირ და სავალდებულოდ არ ვრცელდება აღნიშნული გადაწყვეტილება, თუმცა იგი სწორედ კონსტიტუციის 78-ე მუხლის გავლით ბოჭავს ხელისფლებას.

3.3.4. გერმანიის ფედერალური საკონსტიტუციო სასამართლოს პრაქტიკა

საქართველოს საჯარო სამსახურის კონცეფციაში გერმანული მოდელის მახასიათებლები ჭარბობს. ამ რეფორმაში ჩართული ექსპერტებიც სწორედ გერმანული მოდელის სტაბილურობასა და მის მდგრადობაზე აპელირებდნენ, როცა საქართველოში საჯარო სამსახურის რეფორმა იგეგმებოდა. საქართველომ რეფორმების გატარების გზით შეცვალა საჯარო სამსახურის მოდელი, რომლის საკანონმდებლო ჩარჩო მეტად იყო მიახლოებული პოზიციაზე დაფუძნებულ მოდელთან. ხოლო მოქმედი კანონმდებლობით დამტკიცებული კონცეფცია იმაზე მეტყველებს, რომ საქართველომ აირჩია საჯარო სამსახურის სისტემა, რომელიც ძალიან მიახლოებულია კარიერაზე დაფუძნებულ მოდელთან.[30] გერმანიის ძირითადი კანონის მიხედვით, პროფესიული საჯარო მოხელეებისათვის, საჯარო სამსახურში გარანტირებულია უვადოდ მუშაობის პრინციპი. [31] შესაბამისად, რელევანტურია გერმანიის ფედერალური საკონსტიტუციო სასამართლოს (BVerfG) გადაწყვეტილებების შედარება ქართულ საჯარო სამსახურის სისტემასთან და შესაბამისად, კონკრეტულ სადავო საკითხებთან.

ამ მხრივ მნიშვნელოვანი გერმანიის ფედერალური საკონსტიტუციო სასამართლოს 2015 წლის 16 დეკემბრის გადაწყვეტილება 2 BvR 1958/13.[32] ამ საქმეში მოსარჩელე იყო გერმანელი საჯარო მოხელე, რომელიც არაკონსტიტუციურად თვლიდა, რომ მისი მაღალ თანამდებობაზე დაწინაურება, არ მოხდა სამართლიანად, შედარებით კანდიდატების სათანადო უნარების, კვალიფიკაციისა და პროფესიული წარმატების მიხედვით. ფედერალურმა საკონსტიტუციო სასამართლომ ხაზგასმით აღნიშნა, რომ უვადო დასაქმება და სტატუსთან დაკავშირებული თანამდებობის შეუცვლელობა პროფესიული საჯარო სამსახურის ცენტრალური ელემენტებია, რომლებიც უზრუნველყოფენ საჯარო მოხელეების დამოუკიდებლობას. შესაბამისად მაღალ თანამდებობაზე გადაყვანაც უნდა მოხდეს მხოლოდ კონკურსის წესით, საუკეთესო კანდიდატის შერჩევის პრინციპით გამჭვირვალედ და სამართლიანად.

გერმანიის სამოხელეო სამართლის მიხედვით, არ შეიძლება მოხელის შეფასება (dienstliche Beurteilung)[33] ისე რომ ეს იწვევდეს ხელფასის შემცირებას, რადგან ეს არ არის დასჯის მექანიზმი, არამედ მხოლოდ პერსონალის შეფასების ინსტრუმენტი. ის ძირითადად გამოიყენება კარიერული განვითარებისთვის, და არა ხელფასის ცვლებისათვის. ხელფასის დაკლება, მხოლოდ მაშინ არის დაშვებული, როცა სახეზეა რაიმე დისციპლინარული დარღვევა და ამისთვის მხოლოდ შესაბამისი დისციპლინარული პროცედურების (ადმინისტრაციული წარმოების) გავლა არის სავალდებულო.[34]

ერთ-ერთი ცნობილი საქმე, რომელიც ეხება მოხელის შეფასების შედეგად ხელფასის შემცირებას, იყო მიუნხენის ადმინისტრაციული სასამართლოს გადაწყვეტილება (Az. M 3 K 14.3740) 2015 წლის 14 დეკემბერს.[35] საქმე ეხებოდა მოხელეს, რომელიც უარყოფითად შეაფასეს, არ მიენიჭა შესაბამისი კლასი, რაც პირდაპირ გავლენას ახდენდა მის ხელფასზე. სასამართლო გადაწყვეტილებით, ხელფასის შემცირება არ იყო ლეგიტიმური, რადგან მხოლოდ უარყოფითი შეფასება არ იყო საკმარისი იმისთვის, რომ მოხელის ხელფასი შემცირებულიყო.

სასამართლოს ასეთი გადაწყვეტილება ეყრდნობოდა იმას, რომ ადგილზე არ იყო დისციპლინარული დარღვევა. ხელფასის შემცირება შეიძლება მხოლოდ იმ შემთხვევაში, როდესაც ხდება დისციპლინარული ზომების მიღება (მაგალითად, თუ მოხელე არღვევს სამსახურის მოვალეობებს). სამსახურის შეფასება მხოლოდ მოხელის შესრულების შეფასებაა და ის არ წარმოადგენს დისციპლინარული პასუხისმგებლობის საფუძველს. სასამართლომ დაადგინა, რომ ხელფასის შემცირება ვერ იქნებოდა დამოკიდებული მხოლოდ სამსახურის შეფასებაზე, რადგან დაწინაურება ან პირიქით დაქვეითებაა არ უნდა იყოს დაკავშირებული ფინანსურ სანქციებთან. მოხელის შეფასება წარმოადგენს მხოლოდ მოხელის საქმიანობის შესრულების შეფასებას, რომელიც არ უნდა იქნას გამოყენებული სტრატეგიული ან ფინანსური დასჯის მექანიზმად. შესაბამისად, ხელფასის შემცირება არ შეიძლება იყოს პირდაპირი შედეგი უარყოფითი შეფასების. სასამართლოს აზრით, მოხელის შეფასების პროცედურების განსაზღვრა, რომ შეფასების დროს არ ხდება პირდაპირი ფინანსური დასჯა, რაც გამომდინარეობს კონსტიტუციური პრინციპიდან (Art. 33 Abs. 5 GG) და ითვალისწინებს საჯარო მოხელეთა დაცულობას.

ადმინისტრაციული სასამართლოს გადაწყვეტილება მიუთითებს, რომ ხელფასის შემცირება არ შეიძლება ყოფილიყო მხოლოდ უარყოფითი სამსახურის შეფასების საფუძველზე. თუ მოხელეს არ აქვს დისციპლინარული დარღვევა და არ არის სხვა სამსახურის შეცდომები, მაშინ შეფასების შედეგი არ უნდა ახდენდეს გავლენას ფინანსურ მდგომარეობაზე.

ასევე მნიშნელოვანია შეფასდეს, სადავო ნორმების საფუძველზე, საჯარო სამსახურში დასაქმებული პირველი და მეორე რანგის, (ანუ მაღალი და საშუალო მმართველობითი დონის საჯარო მოხელეების), ადმინისტრაციული ხელშეკრულებით დასაქმებულ პირებად ჩათვლა. ისე რომ მათი თანხმობა ამაზე საჭირო საერთოდ არ ყოფილა. მსგავსად ქართული სამოხელეო სისტემისა, გერმანიის საჯარო სამსახურში მოხელის სტატუსი ბევრად მეტია, ვიდრე (ადმინისტრაციული ან შრომითი) ხელშეკრულებით დასაქმების ფორმა. პროფესიულ მოხელედ დასაქმება (მსგავსად ქართული სისტემისა) წარმოადგენს განსაკუთრებულ საჯარო-სამართლებრივ ურთიერთობას სახელმწიფოსა და მოხელეს შორის, რომელიც ეფუძნება ერთგულებას, მოვალეობებსა და სახელმწიფოს მხრიდან სპეციალურ გარანტიებს. სწორედ ამ ფონზე დგება კითხვის ნიშანი: სამართლიანია თუ არა, რომ დამსაქმებელმა (ანუ სახელმწიფომ) არსებული მოხელის სტატუსი ცალმხრივად – მოხელის ნების გარეშე – შეცვალოს და მას მისცეს (ადმინისტრაციული) ხელშეკრულებით დასაქმებულის სტატუსი?

ასეთი გარდაქმნა გერმანიის სამოხელეო სამართალში დაუშვებელია. არც ხელისუფლების რომელიმე შტოს, და არც საკანონმდებლო ორგანოს არ აქვს უფლება მოხელის თანხმობის გარეშე არსებული სტატუსი გარდაქმნას სხვა შრომით ურთიერთობად. ამ პოზიციის მყარი იურიდიული საფუძველი არსებობს – კერძოდ, გერმანიის ძირითად კანონში (GG მუხლი 33, პუნქტი 5). ეს „დამკვიდრებული პრინციპები“ მოიცავს მოხელის სტატუსის დაცვის გარანტიას. მოხელეობა ეფუძნება უნიკალურ სამართლებრივ ურთიერთობას, რომელშიც ის იღებს სპეციალურ მოვალეობებს (ერთგულება, ნეიტრალობა) და სანაცვლოდ იღებს განსაკუთრებულ გარანტიებს (პენსია, ხელშეუხებლობა, სტაბილურობა). ამ უფლებების უეცარი და ცალმხრივი შეცვლა სახელმწიფოს მხრიდან, მათ შორის სტატუსის შეცვლა, წარმოადგენს სერიოზულ ჩარევას კონსტიტუციით დაცულ უფლებებში.

ამიტომაც, მოხელის სტატუსის დასაქმებულად ცალმხრივად გარდაქმნა დაუშვებელია და არაკონსტიტუციურია. მოხელის სტატუსის შეცვლა დაშვებულია მხოლოდ საკუთარი ნებით.[36] გერმანიის უზენასი ადმინისტრაციული სასამართლოს პრაქტიკა ნათლად აყალიბებს მიდგომას, რომ საჯარო მოხელის სტატუსის ცალმხრივი შეცვლა საჯარო მოხელის თანხმობის გარეშე დაუშვებლად ითვლება.[37]

გერმანიის ფედერალური საკონსტიტუციო სასამართლოს პრაქტიკა მიუთითებს საჯარო მოხელის კანონიერ ნდობაზე.[38] საქმე ეხებოდა გერმანიაში 1999-2000 წლებში ჩატარებული საჯარო სამსახურის რეფორმას. მოსარჩელები სადავოდ ხდიდნენ იმ საკანონმდებლო ცვლილებებს, რომლებითაც მოხდა მოხელეთა ხელფასების და პენსიების ინდექსაციის შეზღუდვა. მათი თქმით, ეს ცვლილებები არღვევდა კონსტიტუციით დაცულ ალიმენტაციის პრინციპს (Beamtenalimentation).[39] სასამართლომ დაადასტურა, რომ სახელმწიფო ვალდებულია უზრუნველყოს მოხელისა და მისი ოჯახის სასიცოცხლო შემოსავალი, რაც გამომდინარეობს 33-ე მუხლის მე-5 პუნქტიდან. ეს ნიშნავს, რომ სახელმწიფო ვალდებულია მოხელეს მისცეს ღირსეული ხელფასი და უზრუნველყოფა, რომელიც მას საშუალებას მისცემს თავისი მოვალეობები ღირსეულად შეასრულოს. ცვლილებებმა არ უნდა შეამცირონ მოხელეთა გარანტიები.

განსაკუთრებით აღსანიშნავია, რომ სასამართლომ ყურადღება გაამახვილა მოხელეთა კანონიერი ნდობაზე, რომელიც მათ სახელწმიფოს მიმართ ჰქონდათ, მაშინ როცა დაიწყეს საჯარო სამსახურში საქმიანობა. სასამართლომ აღნიშნა, რომ ხელფასის ცვლილება არ იყო სათანადოდ დასაბუთებული და არ აკმაყოფილებდა პროპორციულობის პრინციპს. თუმცა მან ასევე აღნიშნა, რომ აღნიშნული რეფორმა არამხოლოდ ქმნიდა საჯარო სამსახურის საფუძვლის რყევის რისკს, ასევე იწვევდა უნდობლობას მოხელეთა კონსტიტუციური გარანტიების მიმართ.

გადაწყვეტილებაში ხაზგასმულია, სახელმწიფო ვერ შეცვლის მოხელის დასაქმების/ფინანსურ პირობებს თვითნებურად და საკმარისი არგუმენტების გარეშე. ეს გადაწყვეტილება ამყარებს პრინციპს, რომ მოხელეთა უფლებები და სტატუსი განსაკუთრებული კონსტიტუციური დაცვით სარგებლობს და მათი ცალმხრივად შეცვლა მხოლოდ მოხელის თანხმობით ან განსაკუთრებული საჭიროებით არის შესაძლებელი.

შესაბამისად საკანონმდებლო ცვლილებები გერმანიის ფედერალურმა საკონსტიტუციო სასამართლომ კანონიერი ნდობის პრინციპთან შეუთავსებლობისა და მისი არაპროპორციული, გაუმართლებელი ჩარევის გამო არაკონსტიტუციურად სცნო.

3.4. ხელისუფლების დანაწილების პრინციპის დარღვევის საფრთხე, სასამართლოსადმი მიმართვის და ზიანის ანაზღაურების საფრთხეები სადავო ნორმების მიხედვით.

საჯარო მმართველობის განხორციელების სამართლებრივ საფუძველს ქმნის საქართველოს კონსტიტუცია, რომელიც აყალიბებს სახელმწიფო ხელისუფლების დანაწილების პრინციპს. საქართველოს კონსტიტუციის მე-4 მუხლის მე-3 პუნქტი ადგენს, რომ სახელმწიფო ხელისუფლება ხორციელდება ხელისუფლების დანაწილების პრინციპზე დაყრდნობით.“ საჯარო სამსახური არის საჯარო მმართველობის განმახორციელებელი აპარატი, რომლის ძირითადი ნაწილი აღმასრულებელ ხელისუფლებაში არის მოქცეული. ამასთანავე, საყურადღებოა, რომ კონსტიტუციის მე-4 მუხლის მე-2 პუნქტი ადგენს რომ „სახელმწიფო ცნობს და იცავს ადამიანის საყოველთაოდ აღიარებულ უფლებებსა და თავისუფლებებს, როგორც წარუვალ და უზენაეს ადამიანურ ღირებულებებს. ხელისუფლების განხორციელებისას ხალხი და სახელმწიფო შეზღუდული არიან ამ უფლებებითა და თავისუფლებებით, როგორც უშუალოდ მოქმედი სამართლით.“ საჯარო მოსამსახურეები კი, გამოხატავენ საჯარო ინტერესებს და შესაბამისად, მათი უფლებამოსილების განხორციელებაც შებოჭილია ადამიანის ძირითადი, კონსტიტუციური უფლებებით.

სწორედ ამ იდეის ერთგვარი გაგრძელება აისახა საქართველოს კონსტიტუციის მე-18 მუხლის პირველ პუნქტში. ეს უკანასკნელი განამტკიცებს ახალ, ძირითად უფლებას – სამართლიან ადმინისტრაციულ წარმოებაზე. კონსტიტუციას დაემატა ნორმა, რომელმაც დაადგინა ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ ინდივიდთან დაკავშირებული საქმის გონივრულ ვადაში სამართლიანად განხილვის უფლება. შესაბამისად, უფლება ე.წ. კარგ მმართველობასა და სამართლიან ადმინისტრაციულ წარმოებაზე ძირითადი უფლების რანგში იქნა განმტკიცებული“. კარგი მმართველობა, როგორც ქვეყნის ძირითად კანონში ძირითადი უფლების კოდიფიცირება, ხელს შეუწყობს პირის უფლებების დაცვას და იმავდროულად, საჯარო მმართველობის ეფექტურობას. აღნიშნული მსჯელობა მეტყველებს საჯარო სამსახურის და ამასთანავე, საჯარო მოხელეების მნიშვნელობაზე, კონსტიტუციის და ადამიანის უფლებათა დაცვაზე. ამ საკითხს შინაარსობრივი ბმა აქვს მე-18 მუხლის მე-4 პუნქტთან, რომელზეც მნიშვნელოვანია მსჯელობა ერთიან კონტექსტში.

გარდა ამისა კონსტიტუციის ადამიანის უფლებათა ნაწილში ასახავს ხელისუფლების დანაწილების ქმედით ინსტრუმენტს. 31-ე მუხლის პირველი პუნქტი ადგენს ერთის მხრივ, იმ ინსტრუმენტს, რომელიც არის ყველა უფლების გარანტი, ხოლო მეორეს მხრივ, გამოსახავს ხელისუფლების დანაწილების პრინციპის ცენტრალურ ელემენტს. რაც გულისხმობს იმას, რომ სასამართლო აბალანსებს და „ასწორებს“ ყველა იმ შეცდომას, რომელიც შესაძლოა დაუშვას აღმასრულებელმა და საკანონმდებლო ხელისუფლებამ. სწორედ ეს ბალანსი არის სახელწმიფოს სიძლიერის და მდგრადი ინსტიტუციების გარანტი.

სწორედ ამ სამი კონსტიტუციური დებულების ფონზე უნდა იქნეს განხილული სადავო ნორმა - საჯარო სამსახურის შესახებ კანონის 118-ე მუხლის მე-6 პუნქტი, რომლის თანახმად, „საჯარო დაწესებულების რეორგანიზაციის შედეგად სამსახურიდან გათავისუფლებული პირის საჩივრის/სარჩელის სრულად ან ნაწილობრივ დაკმაყოფილება არ იწვევს სამსახურში მის აღდგენას. ამ შემთხვევაში მას ეძლევა განაცდური თანამდებობრივი სარგო და კომპენსაცია 3 თვის თანამდებობრივი სარგოს ოდენობით. ამასთანავე, აღნიშული პირი მისი თანხმობით ჩაირიცხება მოხელეთა რეზერვში.“ ნათელია, რომ სასამართლოს მიერ უკანონოდ ცნობილი განთავისუფლების შემთხვევაშიც, მოხელე ვერ აღდგება კუთვნილ თანამდებობაზე. შესაბამისად, უფლების დაცვის სათანადო გარანტიის არარსებობის გამო, დასაშვები ხდება მოხელის უკანონოდ თანამდებობიდან განთავისუფლება.

ჩვენი აზრით, საკონსტიტუციო სასამართლოს მიერ განსაკუთრებული ყურადღება უნდა დაეთმოს იმას, რომ სადავო ნორმა არამხოლოდ კონსტიტუციის 25-ე მუხლს ეწინააღმდეგება (როგორც ამას მოსარჩელეები ამტკიცებენ), არამედ ის ასევე წინააღმდეგობაში მოდის კონსტიტუციის მე-4 მუხლის მე-3 პუნქტით განმტკიცებულ ხელისუფლების დანაწილების პრინციპთან და 31-ე მუხლის პირველი პუნქტით გარანტირებულ საქმის სამართლიან განხილვასთან.

ხელისუფლების დანაწილების პრინციპი გულისხმობს, მათ შორის, სასამართლოსა და აღმასრულებელს შორის ძალათა ბალანსს. ის რომ სადავო ნორმა პირდაპირ უარყოფს სამსახურიდან უკანონოდ განთავისუფლებული საჯარო მოხელის აღდგენას. ამით ირღვევა ბალანსი სასამართლოსა და ხელისუფლების დანარჩენ ორ შტოს შორის.

საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს განმარტებით, „სასამართლოს ხელმისაწვდომობის უფლება ინდივიდის უფლებების და თავისუფლებების დაცვის, სამართლებრივი სახელმწიფოსა და ხელისუფლების დანაწილების პრინციპების უზრუნველყოფის უმნიშვნელოვანესი კონსტიტუციური გარანტიაა. [საქმის სამართლიანი განხილვის უფლება] ერთი მხრივ, წარმოადგენს სხვა უფლებებისა და ინტერესების დაცვის საშუალებას, ხოლო, მეორე მხრივ, ხელისუფლების შტოებს შორის შეკავებისა და გაწონასწორების არქიტექტურის უმნიშვნელოვანეს ნაწილს“[40]

ადამიანის უფლებათა სამართლებრივი დაცვა აზრს კარგავს და ის მხოლოდ ილუზორული ხდება, თუ პირს არ აქვს უფლება რომ სასამართლოს წესით დაიცვას და რაც მთავარია იქნეს აღდგენილი თავის უფლებებში. საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს პრაქტიკის მიხედვით, სამართლიანი სასამართლო განხილვის უფლება ინსტრუმენტული ხასიათისაა, რომლის მიზანია პირისათვის კონსტიტუციური უფლებებისა და კანონიერი ინტერესების სასამართლოს გზით დაცვის ეფექტური შესაძლებლობის მინიჭება.[41] ამ უფლების გარეშე აზრს კარგავს ყველა სხვა უფლება.

ზოგადად საპროცესო უფლებებს და განსაკუთრებით - სამართლიანი სასამართლოს უფლებას უდიდესი დატვირთვა აქვს ადამიანის მატერიალური უფლებებისა და სუბიექტური სამართლებრივი პოზიციების დაცვისათვის. ინდივიდს, როგორც ავტონომიურ სუბიექტს, უნდა შეეძლოს თავისი ინტერესების ქმედითი სამართლებრივი დაცვა.[42] თუმცა ეს უფლება მომეტებულ მნიშვნელობას იძენს, როდესაც ინდივიდი სახელმწიფო ორგანოთა თვითნებობის წინაშე აღმოჩნდება და სამართლიანობის უკანასკნელი თავშესაფრის როლის შესრულება სასამართლოს ეკისრება. [43] შესაბამისად, სასამართლოს როლი განუზომელია დარღვეული უფლების აღდგენის თვალსაზრისით.

აქვე უნდა აღინიშნოს კონსტიტუციის მე-18 მუხლის მე-4 პუნქტი ადგენს გარანტიას იმ ზიანის სასამართლო წესით სრულ ანაზღაურებაზე, რომელიც პირისათვის მიყენებულია სახელმწიფო, ავტონომიური რესპუბლიკის ან ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოს ან მოსამსახურის უკანონო ქმედებით, შესაბამისად სახელმწიფო, ავტონომიური რესპუბლიკის ან ადგილობრივი თვითმმართველობის სახსრებიდან. სახელწმიფოს პასუხისმგებლობა უკავშირდება სამართლებრივი სახელმწიფოს უმნიშვნელოვანეს ელემენტს - კანონის უზენაესობის პრინციპს. კანონის უზენაესობა, ძირითად უფლებებთან კავშირში, ადგენს შედეგების გამოსწორების ვალდებულებას. კერძოდ, ადმინისტრაციულმა ორგანომ უნდა აღმოფხვრას თავისი კანონსაწინააღმდეგო ქმედების შედეგები და აღადგინოს მართლზომიერი მდგომარეობა. ამ ვალდებულების შესრულებას განსაკუთრებული მნიშვნელობა ძირითადი უფლებების სფეროში ენიჭება.[44]

საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოც მჭიდროდ აკავშირებს საჯარო ხელისუფლების მიერ მიყენებული ზიანის ანაზღაურების უფლებას სამართლებრივი სახელმწიფოს პრინციპთან. სამართლებრივ სახელმწიფოში სათანადო რეაგირება უნდა მოჰყვეს ხელისუფლების უკანონო მოქმედებას და აუცილებელია ამის შედეგად მიყენებული მატერიალური თუ არამატერიალური ზარალის ანაზღაურების ხელმისაწვდომი და ეფექტიანი მექანიზმის არსებობა. „წინააღმდეგ შემთხვევაში, ადამიანის უფლებებისა და თავისუფლებების დაცვა მხოლოდ დეკლარაციულ ხასიათს მიიღებს და მოწყვლადი გახდება სახელმწიფო ორგანოებისა და თანამდებობის პირების მიერ უკანონო ქმედებების ჩადენის მიმართ“.[45] სამართლებრივ სახელმწიფოში დაუშვებელია საჯარო ხელისუფლების თვითნებობა. სახელმწიფოზე პასუხისმგებლობისა და ზიანის ანაზღაურების ვალდებულების დაკისრება ხელს უწყობს თვითნებობისა და ძალაუფლების უკანონოდ გამოყენების პრევენციას.[46]

საკონსტიტუციო სასამრთლომ ერთ-ერთ თავის საქმეში მიუთითა,რომ „უკანონოდ განთავისუფლებული პირი, გარდა იმისა, რომ ვერ იღებს იძულებითი გაცდენის პერიოდში ნავარაუდებ ანაზღაურებას, განიცდის მის მიმართ განხორციელებული უკანონობის თანმხლებ უარყოფით შედეგებსაც, რაც ცალკეულ შემთხვევაში, შესაძლოა გამოხატულ იქნეს, საზოგადოების ან/და პოტენციური დამსაქმებლების მხრიდან, მის მიმართ უარყოფით დამოკიდებულებაში, რაც ნეგატიურად აისახება გათავისუფლებული მოხელის როგორც ქონებრივ მდგომარეობაზე, ასევე მის სამსახურებრივ რეპუტაციაზე. შესაბამისად, უკანონოდ განთავისუფლება შესაძლოა პირს აყენებდეს როგორც ქონებრივ, ასევე მორალურ ზიანს..“[47]

კონსტიტუციის მე-18 მუხლის მე-4 პუნქტით გადმოცემული ზიანი „უკანონოდ მიყენებულია“, როდესაც შესაბამისი სუბიექტი საჯარო უფლებამოსილებების განხორციელებისას თავისი მოქმედებით ან უმოქმედობით არღვევს კანონმდებლობის მოთხოვნებს. აქ არ იგულისხმება მხოლოდ ფორმალური გაგებით კანონის, ანუ საკანონმდებლო აქტის დარღვევა, არამედ ისეთი ქმედება, რაც ეწინააღმდეგება ზოგადად კანონმდებლობას - კანონებსა და კანონქვემდებარე აქტებს. ქმედების უკანონობის სათანადო წესით დადგენა შეიძლება განხორციელდეს როგორც ადმინისტრაციული, ასევე სასამართლო სამართალწარმოების ფორმატში.[48]

მიზეზშედეგობრივი კავშირი უკანონო ქმედებასა და დამდგარ ზარალს შორის სახეზეა, როდესაც დამდგარი შედეგი - ზარალი გამოწვეულია უკანონო ქმედებით (აქტით) და არ დადგებოდა მის გარეშე.[49] მაგალითად, მოხელის სამსახურიდან გათავისუფლებასა და მისთვის განაცდური ხელფასის მიუღებლობით დამდგარ ზიანს შორის მიზეზშე დეგობრივი კავშირი სახეზეა, როდესაც შესაბამისი დაწესებულების მიერ, სასამართლოს გადაწყვეტილების საფუძველზე, საქმის გარემოებების სრულყოფილი გამოკვლევით დადგინდება, რომ არ არსებობს განთავისუფლების კანონიერი საფუძველი. ამდენად, მოხელის უკანონოდ გათავისუფლების აქტის არარსებობის შემთხვევაში ის გააგრძელებდა საქმიანობას დაკავებულ თანამდებობაზე და მიიღებდა შესაბამის ანაზღაურებას.[50]

კონსტიტუციის მე-18 მუხლის მე-4 პუნქტი ადგენს არა მხოლოდ ზიანის ანაზღაურების წინაპირობებსა და წესს, არამედ მის მასშტაბსაც. კერძოდ, კონსტიტუცია ცალსახად და იმპერატიულად ადგენს, რომ უნდა განხორციელდეს ზიანის „სრული ანაზღაურება“.[51] ის, თუ რა იგულისხმება „სრულ ანაზღაურებაში“ უნდა დადგინდეს არა კონკრეტული სუბიექტის მიერ ზოგადად, მაგალითად ანაზღაურების ზღვრული ოდენობის დაწესების ფორმით ერთი ტიპის ზიანისათვის, არამედ ყოველ კონკრეტულ შეთხვევაში პირისათვის მიყენებული რეალური ზიანის შეფასებისა და განსაზღვრის გზით.[52] სრული ანაზღაურება რა თქმა უნდა, არ არის მხოლოდ თანხობრივი, ფულადი ანაზღაურება. არამედ ეს არის მისი სტატუს ქვოს დაბრუნება, და სამსახურში აღდგენა.

ზიანის ანაზღაურების მასშტაბზე გავლენას ვერ მოახდენს პირის მიერ სხვა წყაროებიდან ან იმავე წყაროდან სხვა ურთიერთობის ფარგლებში მიღებული შემოსავალი. მაგალითად, სამსახურიდან უკანონოდ განთავისუფლებული მოხელის სამსახურში აღდგენა თუნდაც დამსაქმებლის ინიციატივით, სხვა თანამდებობაზე დანიშვნა ან ამ მოხელის დასაქმება სხვა სამსახურში, მათ შორის კერძო სექტორში, სახელმწიფოს არ ათავისუფლებს სამსახურიდან უკანონოდ გათავისუფლების პერიოდის განმავლობაში პირისათვის მიყენებული ზიანის სრული მოცულობით ანაზღაურების ვალდებულებისაგან.[53]

საკონსტიტუციო სასამართლოს პრაქტიკიდან გამომდინარე უნდა აღინიშნოს რომ კონსტიტუციის მე-18 მუხლის მე-4 პუნქტის განმარტებას, სამართლიანობის აღდგენასთან აიგივებს. შესაბამისად, სამართლიანობის აღდგენა არ შეიძლება იყოს მხოლოდ განაცდურის მიღება. პირიქით, უპირველესი იდეა ზიანის აღდგენისა არის, პირის აღდგენა მის უფლებებში, და არა ის რომ უკანონოდ სამსახურეობრივ ვალდებულებებს ჩამოშორებული პირი , განზრახ არ აღდგეს საჯარო სამსახურში.

3.5. საჯარო მოსამსახურის შრომით სამართლებრივი ურთიერთობის არსი და საჯარო სამსახურის ორმაგი დატვირთვა

სამოხელეო სამართალი ერთის მხრივ იცავს საჯარო მოსამსახურეების უფლებებს, თუმცა სწორედ ამ უფლებების დაცვით ქმნის გამართულ საჯარო მმართველობას და აქედან გამომდინარე იმ სერვისებს, რომლებსაც სახელწმიფო აწვდის მოქალაქეებს. ასეთი სერვისები არის არა მხოლოდ კომფორტის შემქმნელი, არამედ ხშირ შემთხვევაში სასიცოცხლო მნიშვნელობის მატარებელი, მაგალითად, სწრაფი რეაგირების სამსახურები, სახანძრო, საპოლიციო ძალები და ა.შ. ასეთი სერვისები ეყრდნობა საჯარო მოხელეების განსაკუთრებით მაღალ კომპეტენციას. სწორედ ამიტომ არის მნიშვნელოვანი საჯარო მოხელეთა დასაქმება, მათი სამუშაო პირობები, მათი სამსახურში მიღების და დათხოვნის წესები იყოს სამართლიანი.

წინაამდეგ შემთხვევაში, ზიანდებიან არა მხოლოდ თავად საჯარო მოხელეები, არამედ უხარისხო საჯარო მმართველობა ამასთანავე აზიანებს თითოეულ მოქალაქეს. რადგან არ არსებობს ადამიანი, რომელიც არ სარგებლობს საჯარო სერვისებით.

ამ იდეიდან გამომდინარეობს, რომ საჯარო მოხელეთა შრომითი ურთიერთობები ორმაგი დატვირთვის მატარებელია. ამიტომ კონსტიტუციის 25-ე მუხლით დააცული საჯარო თანამდებობის დაკავების უფლება, ვერ იქნება გაგებული მხოლოდ სუბიექტური სამართლებრივი პოზიციების დაცვაზე ორიენტირებულ უფლებად. ძალიან მაღალია მისი ობიექტური ღირებულება. საკონსტიტუციო სასამართლოს მოსაზრებით „..კონსტიტუციის ამ დანაწესის მნიშვნელობა ბევრად უფრო ფართოა, ვიდრე მხოლოდ კონკრეტული ინდივიდის შრომითი უფლების დადგენა. ის ქმნის მნიშვნელოვან საფუძველსა და გარანტიას დემოკრატიული მმართველობის განმტკიცებისა და დემოკრატიული სახელმწიფოს რეალურად ჩამოყალიბების პროცესში“[54] გარდა ამისა, საჯარო თანამდებობის დაკავების უფლება, უზრუნველყოფს რა შესაბამისი თანამდებობის დაკავებას შესატყვისობის, კვალიფიციურობისა და პროფესიონალიზმის კრიტერიუმებზე დაყრდნობით, ემსახურება ხელისუფლების ქმედითობისა და ეფექტიანობის საჯარო ინტერესს. [55]

იგივე შინაარსის უფლებები უზრუნველყოფილია საერთაშორისო დონეზეც. უფლებათა საყოველთაო დეკლარაციის 21-ე მუხლის პირველი პუნქტის მიხედვით, ყველას აქვს თავის ქვეყნის მართვა-გამგეობაში, უშუალოდ ან მის მიერ თავისუფლად არჩეულ წარმომადგენელთა მეშვეობით, მონაწილეობის უფლება, ხოლო ამავე მუხლის მე-2 პუნქტის შესაბამისად, ყველას აქვს თავისი ქვეყნის სახელმწიფო სამსახურში თანაბარ საფუძველზე შესვლის უფლება. „სამოქალაქო და პოლიტიკური უფლებების შესახებ“ საერთაშორისო პაქტის 25-ე მუხლის „a“ ქვეპუნქტი უზრუნველყოფს თითოეული მოქალაქის უფლებასა და შესაძლებლობას, დისკრიმინაციისა და დაუსაბუთებელი შეზღუდვების გარეშე, მონაწილეობდეს სახელმწიფო საქმეთა წარმოებაში, როგორც უშუალოდ, ისე თავისუფლად არჩეული წარმომადგენლების საშუალებით. ამავე მუხლის „c“ ქვეპუნქტი ითვალისწინებს მოქალაქის უფლებას, შეეძლოს თავის ქვეყანაში, თანასწორ პირობებში, სახელმწიფო სამსახურში შესვლა.

3.6. კანონიერი ნდობის პრინციპი სადავო ნორმებთან მიმართებით

სამართლებრივი სახელმწიფო, რომელიც უშვებს საჩივრის წარმდგენი პირის მდგომარეობის შეცვლას უარესობისკენ, არღვევს კანონიერი ნდობის პრინციპს.[56] გერმანიის ფედერალური საკონსტიტუციო სასამართლოს გადაწყვეტილებების მიხედვით,[57] სამართლებრივი სახელმწიფოს არსებითი ელემენტია სამართლებრივი სტაბილურობა, სამართლებრივი სტაბილურობა კი პირველ რიგში მოქალაქისთვის არის ნდობის დაცვა. სამართლებრივი სახელმწიფოს პრინციპის შესაბამისად, სახელმწიფოს საქმიანობა უნდა იყოს განჭვრეტადი, რაც ასევე სტაბილურობის შემადგენელი ნაწილია და საზოგადოებისთვის ეს ნიშნავს სახელმწიფოს მხრიდან ნდობის გარანტიების შექმნას

მნიშვნელოვანია შეფასდეს, თუ რამდენად ეხმიანება სამართლებრივი სახელწმიფოს პრინციპიდან გამომდინარე ნდობის დაცვას, საჯარო სამსახურის კანონით გათვალისწინებული ადმინისტრაციულ ხელშეკრულებაზე გადასვლის წესი და მისი თანმდევი შედეგები. საჯარო სამსახურში დასაქმებული პირველი და მეორე რანგის მოხელეები, რომლებიც იყვნენ უვადოდ დანიშნული და მათ ჰქონდათ სრულიად კანონიერი მოლოდინი, რომ იმედი იმისა რომ ისინი უვადოდ იმსახურებდნენ საჯარო სამსახურში მოხელეებად, მათი თანხმობის გარეშე სადავო ნორმების საფუძველზე გადაყვანილნი იქნენ ადმინისტრაციულ ხელშეკრულებაზე.

თავის ერთ-ერთ გადაწვეტილებაში, საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლომ ხაზი გაუსვა ნდობის დაცვის კონსტიტუციური პრინციპის გათვალისწინების აუცილებლობას: „განსაზღვრული ან განუსაზღვრელი ვადით სახელმწიფო თანამდებობაზე განწესება მოქალაქეს უჩენს ლეგიტიმურ მოლოდინს, რომ იგი ამ თანამდებობაზე საქმიანობას განახორციელებს უფლებამოსილების ვადით – განსაზღვრული ვადით ან – უვადოდ. შესაბამისად, კანონით განსაზღვრული ვადის ფარგლებში საქმიანობის განხორციელების უფლების შეზღუდვა დასაშვებია მხოლოდ მნიშვნელოვანი საჯარო ინტერესის არსებობის შემთხვევაში, იმგვარად, რომ გაუმართლებლად და დაუსაბუთებლად არ შეიზღუდოს სახელმწიფო თანამდებობის პირთა ლეგიტიმური მოლოდინები და არ შეირყეს მათი ნდობა არსებული კანონმდებლობის მიმართ.“[58]

საკონსტიტუციო სასამართლო გამოჰყოფს კონკრეტული თანამდებობის ფუნქციური უწყვეტობის საკითხს, რაც პირდაპირ უკავშირდება სამსახურებრივი საქმიანობის შეუფერხებელ განხორციელებას. ფუნქციური უწყვეტობის მოთხოვნა იცავს საჯარო თანამდებობის პირს მის მიერ დაკავებული თანამდებობის არსისა და დანიშნულების იმგვარი შეცვლისაგან, რითაც საფრთხე ექმნება შესაბამისი თანამდებობის ფუნქციურ დატვირთვას და ხდება სამსახურებრივი საქმიანობის შეფერხება.[59] რაც შეეხება თანამდებობიდან გათავისუფლებას, ბუნებრივია, აქ იგულისხმება დაცვა თვითნებური, უკანონო და დაუსაბუთებელი გათავისუფლებისაგან.[60] საკონსტიტუციო სასამართლო, თანამდებობაზე საქმიანობისა და თანამდებობიდან გათავისუფლების კონტექსტშიც, ხაზს უსვამს კონსტიტუციის სხვა რელევანტური, მათ შორის ფორმალური გარანტიების დამდგენი, დებულებების გათვალისწინების მნიშვნელობას.[61] იმავეზე მიუთითებს გერმანიის ფედერალური საკონსტიტუციო სასამართლოს პრაქტიკა, საჯარო მოხელეთა ნდობის დაცვის პრინციპის შესახებ.[62]

საქართველოს კონსტიტუციის მე-4 მუხლის პირველი პუნქტით გარანტირებული სამართლებრივი სახელმწიფოს პრინციპიდან გამომდინარე მსჯელობა, ისე როგორც საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს და გერმანიის ფედერალური სასამართლოს პრაქტიკა ცალსახად მეტყველებს იმაზე რომ სადავო ნორმებით, იმ საჯარო მოხელეების, რომლებიც უვადოდ იყვნენ დანიშნულნი მოხელეებად და საკუთარი ნების წინააღმდეგ, სადავო ნორმებით შეეცვალათ სტატუსი დაირღვა კანონიერი ნდობის დაცვის პრინციპი.

4. შეჯამება და დასკვნა

ჩვენს „სასამართლოს მეგობრის“ მოსაზრებაში შევაფასეთ სადავო ნორმების კონსტიტუციურ სამართლებრივი საფუძვლები და მათი შესაძლო გავლენა საჯარო სამსახურზე. გავაანალიზეთ როგორც საკანონმდებლო ცვლილებების მიღების პროცესი, ასევე მათი შინაარსი, და ვიმსჯელეთ მის სისტემურ განმარტებაზე თვით საჯარო სამსახურის შესახებ საქართველოს კანონის სულისკვეთებიდან გამომდინარე.

განსაკუთრებული ყურადღება დავუთმეთ იმ დამატებით, თუმცა არსებით საკითხებს, რომლებზეც მოსარჩელეები სარჩელის სპეციფიკიდან გამომდინარე არ ამახვილებენ ყურადღებას – მათ შორისაა ადმინისტრაციულ ხელშეკრულებაზე გადასვლის შედეგებისა და მობილობის წესის გაუქმების შესაბამისობა სამართლებრივი სახელმწიფოს კონსტიტუციურ პრინციპთან და ასევე საქართველოს კონსტიტუციის 78-ე მუხლთან.

ჩვენს მიერ ჩატარებული სამუშაოს მიერ, ჩვენი პოზიცია არის მკაფიო – სარჩელით გასაჩივრებული ნორმები წინააღმდეგობაში მოდის საქართველოს კონსტიტუციის 25-ე მუხლის პირველ პუნქტთან, მე-18 მუხლის მე-4 პუნქტთან, ხელისუფლების დანაწილების პრინციპთან და ასევე კონსტიტუციის იმ დებულებებთან, რომელიც გამომდინარეობს მე-4 მუხლის პირველი პუნქტისა და 78-ე მუხლიდან.

ჩვენს მიერ წარმოდგენილი არგუმენტების საფუძველზე, სადავო ნორმები ეწინააღმდეგება საქართველოს კონსტიტუციას. მიგვაჩნია, რომ საკონსტიტუციო სასამართლომ განსაკუთრებული ყურადღება უნდა მიაქციოს განსაკუთრებით იმ ასპექტებს, რომლებიც სიღრმისეულად შევისწავლეთ და რომლებიც კონსტიტუციურ-სამართლებრივად კრიტიკულია.

[1] იხ. 2024 წლის 3 დეკემბერის, მთავრობის კანცელარიაში გამართულ პრესკონფერენციაზე, ირაკლი კობახიძის განცხადება. ასევე 2023 წლის 4 დეკემბრის, თბილისის მერის კახი კალაძის განცხადება.

[2] საკონსტიტუციო სასამართლოს 2017 წლის 17 ოქტომბრის N3/5/626 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქე ოლეგ ლაცაბიძე საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-54-55.

[3] იქვე, II-40.

[4] იქვე, II-46-50.

[5] II-42-45.

[6] იხ. 2014 წლის, „საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონის პროექტზე განმარტებითი ბარათის ნაწილი ა.ბ)კანონპროექტის მიზანი. გვ. 3.

[7] „საჯარო სამსახურის რეფორმის კონცეფციის დამტკიცებისა და მასთან დაკავშირებული ზოგიერთი ღონისძიების შესახებ“ საქართველოს მთავრობის 2014 წლის 19 ნოემბერის №627 დადგენილება

[8] Dietzel, Beiträge zur Geschichte des Sozialismus und Kommunismus, Salzwasser-Verlag, Paderborn, 2015, S. 86

[9] საჯარო სამსახურის შესახებ საქართველოს კანონის კომენტარი, 2018 წელი. ავტორთა კოლექტივი. მუხლი 15. გვ. 69,

[10] Wölke, Beamtenrecht, 2. Auflage. edition (Dec 1 2010), S.26 Rn.33

[11] Taubner, / Hirsch, Der öffentliche Dienst, Herausgegeben vom Bundeskanzleramt III/6, Wien 2014 S. 10; Treubrodt, Beamtenrecht, Verwaltungsakademie Berlin, 2014. S. 83

[12] იხ. საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონში ცვლილების შეტანის თაობაზე“, საქართველოს კანონის პროექტზე განმარტებითი ბარათის ქვეპუნქტი ბ.ე)

[13] საჯარო სამსახურის შესახებ საქართველოს კანონის კომენტარი, 2018 წელი. ავტორთა კოლექტივი. მუხლი 52, გვ. 180

[14] „საჯარო სამსახურის რეფორმის კონცეფციის დამტკიცებისა და მასთან დაკავშირებული ზოგიერთი ღონისძიების შესახებ“ საქართველოს მთავრობის 2014 წლის 19 ნოემბრის №627 დადგენილება

[15] Bericht der Kommission, Bericht der Kommission über Europäisches Regieren, Europäische Kommission Europäische Gemeinschaften, 2003, Belgium

[16] იზორია, ტურავა, პ., საჯარო სამსახურის რეფორმის კონცეფცია, გამომცემლობა „ნეკერი“, თბილისი, 2012

[17] საქართველოს მთავრობა, ქვეყნის ძირითადი მონაცემები და მიმართულებები 2016-2019 წლებისათ ვის. გვ. 237

[18] მაგ. იხ. IDFI შეფასება „საქართველოს კანონში „საჯარო სამსახურის შესახებ“ შეტანილი ცვლილებები და რეფორმის ის კონცეფცია რომელიც 2014 წლის 19 ნოემბერს საქართველოს მთავრობის მიერ იქნა დამტკიცებული, უდავოდ წინგადადგმულ ნაბიჯად უნდა შეფასდეს საჯარო მმართველობის გაუმჯობესების, ანგარიშვალდებულების გაზრდის, პროფესიული განვითარებისა და კარიერული წინსვლის მიმართულებით, თუმცა რეფორმა ხასიათდება ზოგიერთი მნიშვნელოვანი ხარვეზით, რაც, ვფიქრობ, საფრთხის შემცველია, მათ შორის, სისტემის ჩაკეტვისა და საჯარო სამსახურზე პოლიტიკური გავლენის კუთხით”. https://idfi.ge/ge/analysis-of-civil-service-reform

[19] პაატა ტურავა, ანა ფირცხალაშვილი ეკატერინე ქარდავა, ადმინისტრაციული წარმოება საჯარო სამსახურში, თბილისი 2020. აბზაცი 6

[20] პაატა ტურავა, ანა ფირცხალაშვილი ეკატერინე ქარდავა, ადმინისტრაციული წარმოება საჯარო სამსახურში, თბილისი 2020. აბზაცი 8.

[21] https://www.interpressnews.ge/ka/article/835721-saertashoriso-gamchvirvaleoba-sakartvelo-atobit-sajaro-strukturidan-politikuri-nishnit-700-mde-tanamshromeli-gaatavisuples/

[22]Reuters: https://www.reuters.com/world/europe/georgia-fired-700-civil-servants-supporting-pro-eu-protests-watchdog-says-2025-04-15

[23] https://enlargement.ec.europa.eu/european-neighbourhood-policy/countries-region/georgia_en

[24] https://www.europarl.europa.eu/portal/en?fbclid=IwZXh0bgNhZW0CMTAAYnJpZBExc3gzRXU4MVhsamh0SFlMdAEezSo9izwmo25Tby9AaHWZXUJWf6CKEHoKA6P9JtOyDZTGNkPWqAoDwxa0bwA_aem_H-WCGYEdX5Vno2kHBaPybg

[25] https://www.isfed.ge/geo/gantskhadebebi/sadjaro-samsakhuris-biuros-likvidatsiis-gadatskvetileba-sadjaro-samsakhurshi-represiebis-gagrdzelebaa?fbclid=IwZXh0bgNhZW0CMTEAAR4bwmpCKh3au7ZdLoJ7dlO4bLoeSL97--UOv90oByeCR0YKlinv7dN8OE72jA_aem_vvpDPWAn9OD8D804ELljFQ

[26] იხილეთ რეზოლუციის სრული ტექსტი ევროპის საბჭოს ოფიციალურ ვებგვერდზე: PACE რეზოლუცია №2585 (2025) https://pace.coe.int/en/files/34235/compendium?fbclid=IwY2xjawKUR0hleHRuA2FlbQIxMQBicmlkETFzeDNFdTgxWGxqaHRIWUx0AR4kntAxb24RBKP45xje7oPrAvoUl7RgEpanKN0JK4s8QTpYTKINehqH-oTHNQ_aem_-88gam6DNs55s8Hs-7x4lQ

[27] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62007CJ0378

[28] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A31999L0070

[29] საქართველოს მთავრობის დადგენილება №205. 2017 წლის 25 აპრილი, „ადმინისტრაციული ხელშეკრულებების სტანდარტული ფორმების დამტკიცების შესახებ“.

[30] საქართველოს მთავრობის 2014 წლის 19 ნოემბრის №627 დადგენილება საჯარო სამსახურის რეფორმის კონცეფციის დამტკიცებისა და მასთან დაკავშირებული ზოგიერთი ღონისძიების შესახებ, გვ.29

[31] Politische Beamte, გერმანული საჯარო სამსახურის სისტემა, წიგნში Besonderes Verwaltungsrecht, Hrs. Eberhard Schmidt-Assmann, 684-გვერდიდან

[32] https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/2015/12/rs20151216_2bvr195813.html

[33] § 24 BBG – Laufbahnprinzip: Es regelt die Laufbahn der Beamten, die auch durch die Beurteilung der dienstlichen Leistungen beeinflusst wird.

§ 21 BBG – Beurteilung von Beamten: Dieser Paragraph beschreibt die Pflichten des Dienstherrn in Bezug auf die Beurteilung von Beamten und die Anforderungen an die Beurteilungsverfahren.

[34] Kommentar zum Bundesbeamtengesetz“ von Dietmar J. Schmitt, art. 21 und 24. Beamtenrecht – Handbuch für die Praxis“ von Ulrich L. H. Grünewald.

[35] https://www.admody.com/urteilsdatenbank/34a2674f8e2f/VG-Muenchen_Urteil_vom_24-September-2014_Az_M-24-K-1230800?

[36] იხ. გერმანიის უზენაესი ადმინისტრაციული სასამართლოს გადაწტვეტილება BVerwG, Urteil vom 15. Mai 2009 – 2 C 66.08 და BVerwG, Urteil vom 11. Dezember 2014 – 2 C 51.13

[37] BVerwG, Urteil vom 21. September 2006 – 2 C 22.05, BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2019 – 2 C 25.18ge

[38] BVerfG-Beschluss vom 24. September 2007 – 2 BvR 1673/03 https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/2007/09/rk20070924_2bvr167303.html

[39] Beamtenalimentation წარმოადგენს ფინანსურ/სოციალური უზრუნველყოფის რეჟიმს, რომელსაც სახელმწიფო გაიღებს არამხოლოდ მოქმედი მოხელის ხელფასის სახით, არამედ მისი პენსიისთვის ან კარგი სოციალური პირობების უზრუნველყოფის მიზნით. ამით სახელმწიფო ადგენს სპეციალურ წესებს, რომლებიც უზრუნველყოფს მოხელისათვის განსაკუთრებულ პირობებს. სწორედ ეს გამოარჩევს მოხელეს სხვა დასაქმებულისაგან.

[40] საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2009 წლის 10 ნოემბრის №1/3/421,422 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქეები – გიორგი ყიფიანი და ავთანდილ უნგიაძე საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-1.

[41] საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2014 წლის 24 დეკემბრის №3/2/577 გადაწყვეტილება საქმეზე „ა(ა)იპ „ადამიანის უფლებების სწავლებისა და მონიტორინგის ცენტრი (EMC)” და საქართველოს მოქალაქე ვახუშტი მენაბდე საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-4.

[42] Mayer, (Bearb.), Kommentar zum Art. 6 EMRK, in: Karpenstein U., Mayer F. C., Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten. Kommentar, 3. Auflage, 2022, Rn. 1.

[43] Loladze, Rechtsstaatsprinzip, 407.

[44] Grzeszick, GG, Art. 20 (Verfassungsgrundsätze), Rn. 141; Sommermann, GG, Art. 20, Rn. 271.

[45] საკონსტიტუციო სასამართლოს 2017 წლის 21 ივლისის N2/4/735 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქეები - მერი გიორგაძე და ფიქრია მერაბიშვილი საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-4.

[46] საკონსტიტუციო სასამართლოს 2015 წლის 31 ივლისის N2/3/630 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქე თინა ბეჟიტაშვილი საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-2.

[47] იქვე. II-8

[48] ძირითადი უფლებები, კომენტარი. ლოლაძე ბ., ფირცხალაშვილი ა., გვ. 476, აბს. 1215

[49] საკონსტიტუციო სასამართლოს 2017 წლის 21 ივლისის N2/4/735 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქეები - მერი გიორგაძე და ფიქრია მერაბიშვილი საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II -18.

[50] საკონსტიტუციო სასამართლოს 2017 წლის 21 ივლისის N2/4/735 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქეები - მერი გიორგაძე და ფიქრია მერაბიშვილი საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-26

[51] 1 N2/3/423 გადაწყვეტილება, II-2,7; N2/3/630 გადაწყვეტილება, II-12; N2/4/735 გადაწყვეტილება, II-28.

[52] საკონსტიტუციო სასამართლოს 2015 წლის 31 ივლისის N2/3/630 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქე თინა ბეჟიტაშვილი საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-12

[53] იქვე. II-13.

[54] საკონსტიტუციო სასამართლოს 2017 წლის 16 ნოემბრის N2/5/658 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქე ომარ ჯორბენაძე საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-6; საკონსტიტუციო სასამართლოს 2020 წლის 30 ივლისის N3/1/1459,1491 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს სახალხო დამცველი საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-3, N3/5/626 გადაწყვეტილება, II-14;

[55] Battis U. (Bearb.), Kommentar zum Art. 33 GG, in: Sachs, Michael (Hrsg.): Grundgesetz Kommentar, 6. Auflage, 2011, Rn. 19.

[56] T. Kingreen, Zur Zulässigkeit der Reformation in peius im Prüfungsrecht, DÖV, 2003, 2.

[57] BVerfG, Beschluss vom 17. Dezember 2013 – 1 BvL 5/08, BVerfG, Urteil vom 25. April 2015 – 1 BvR 2314/12, BVerfG, Beschluss vom 11. August 2020 – 1 BvR 2654/17, BVerfG, Beschluss vom 12. Juli 2023 – 2 BvR 482/21

[58] N1/2/569 გადაწყვეტილება; საკონსტიტუციო სასამართლოს 2014 წლის 23 მაისის N3/2/574 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქე გიორგი უგულავა საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“ II-32-33.

[59] საკონსტიტუციო სასამართლოს 2016 წლის 30 სექტემბრის N1/4/614,616 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქეები – გიგა ბარათაშვილი და კარინე შახპარონიანი საქართველოს თავდაცვის მინისტრის წინააღმდეგ“ II-4-5.

[60] საკონსტიტუციო სასამართლოს 2017 წლის 17 ოქტომბრის N3/5/626 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქე ოლეგ ლაცაბიძე საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“

[61] საკონსტიტუციო სასამართლოს 2017 წლის 16 ნოემბრის N2/5/658 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქე ომარ ჯორბენაძე საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-13, 17.

[62] BVerfG-Beschluss vom 24. September 2007 – 2 BvR 1673/03 აღწერა იხ. ზემოთ ქვეთავი 3.4.3.