,,საკონსტიტუციო სასამართლოს შესახებ” საქართველოს ორგანული კანონის 39-ე მუხლის პირველი პუნქტის ,,ა” ქვეპუნქტის შესაბამისად, საკონსტიტუციო სასამართლოში ნორმატიული აქტის ან მისი ცალკეული ნორმების კონსტიტუციურობის თაობაზე კონსტიტუციური სარჩელის შეტანის უფლება აქვთ საქართველოს მოქალაქეებს თუ მათ მიაჩნიათ, რომ დარღვეულია ან შესაძლებელია უშუალოდ დაირღვეს საქართველოს კონსტიტუციის მეორე თავით აღიარებული მათი უფლებანი და თავისუფლებანი.

პირველი მოსარჩელე წარმოადგენს თვითმმართველი ქალაქის, თბილისის ამომრჩეველს. მეორე მოსარჩელე თვითმმართველი თემის, თეთრიწყაროს ამომრჩეველს. მათ 2013 წლის 15 ივნისის არჩევნებში მიიღეს მონაწილეობა და გამოიყენეს საკუთარი აქტიური სააარჩევნო უფლება. არჩევნების შედეგად თბილისმა პირდაპირი წესით აირჩია მერი, ხოლო თეთრიწყარომ - გამგებელი, რომელთათვისაც უნდობლობის გამოცხადების უფლებას სადავო ნორმები საკრებულოს ანიჭებს.

მიგვაჩნია, რომ აღნიშნული წარმოადგენს ჩარევას საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე მუხლის პირველი პუნქტით დაცულ უფლებაში. აქტიური საარჩევნო უფლება მოიცავს, როგორც არჩევნებში ხმის მიცემის და ამ გზით ამომრჩევლის მიერ შესაბამისი თანამდებობის პირის არჩევის უფლებას, ისე გარანტიას, რომ აღნიშნული პირი არჩევის ვადით დაიკავებს შესაბამის თანამდებობას. რა თქმა უნდა ამ წესიდან არსებობს გამონაკლისი, მაგრამ ეს გამონაკლისი ვერ იქნება საკრებულოს უნდობლობა. სადავო ნორმები კი სწორედ ამას ითვალისწინებენ და ადგილობრივ წარმომადგენელობით ორგანოს აძლევენ შესაძლებელობას პოლიტიკური საფუძველებით თანამდებობიდან გადააყენოს ხალხის მიერ პირდაპირ არჩეული მერი. აღნიშნული მუხლის არსებობა ქმნის საკანონმდებლო რეალობას, რომელიც სამართალგამოყენებისას დაირღვევს მოსარჩელეების საარჩევნო უფლება.

შესაბამისად, უკვე არსებობს ,,საკონსტიტუციო სასამართლოს შესახებ” საქართველოს ორგანული კანონის 39-ე მუხლით გათვალისწინებული წინაპირობები. ხოლო, მოსარჩელე არის უფლებამოსილი სუბიექტი, შეიტანოს მიამრთოს სასამართლოს სადავო ნორმების კონსტიტუციურობასთან დაკავშირებით.

სარჩელი შეესაბამება საქართველოს საკონსტიტუციო სამართალწარმოების კანონის მე-18 მუხლის მოთხოვნებს და დასაშვებია რადგან:

• წარმოდგენილია კანონით დაგენილი ფორმით;
• აკმაყოფილებს აღნიშნული კანონის მე-16 მუხლის მოთხოვნებს;
• შემოტანილია უფლებამოსული სუბიექტის მიერ, რასაც ადასტურებს ზემოაღნიშნული მსჯელობა;
• მასში მითთებული საკითხი არის საკონსტიტუციო სასამართოს განსჯადი საკონსტიტუციო სასამართოს შესახებ კანონის მე-19 მუხლის პირველი პუნქტის ,,ე’’ ქვეპუნქტის შესაბამსიად;
• სადავო საკითხები სადავო ნორმებთან მიმართებით არ არის გადაწყვეტილი საკონსტიტუციო სასამართოს მიერ;
• სადავო საკითხს შეეხება კონსტიტუციის მე-17 მულიხს მე-2 პუნქტს და სადავო ნორმებზე მსჯელობა შესაძლებელია ნორმატიული აქტების იერარქიაში მასზე მაღლა მდგომი სხვა ნორმატიული აქტის კონსტიტუციურობაზე მსჯელობის გარეშე;
• აღნიშნული სარჩელის ტიპზე კანონმდებლობით ვადა არ არის დადგენილი.

1. კონსტიტუციური პრინციპების ადგილი უფლებების შესახებ დავისას

საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე მუხლით დაცული საყოველთაო და თანასწორი საარჩევნო უფლება. აღნიშნული ნორმა კონსტიტუციის პრეამბულით გათვალისწინებული ფუძემდებლური პრინციპის ,,დემოკრატიისა’’ და პირველი თავის პირველი მუხლის მე-2 პუნქტით დაფუძნეული ,,დემოკრატიული რესპუბლიკის’’, ისევე როგორც მე-5 მუხლით გარანტირებული ,,სახალხო სუვერენტიტეტის’’ უფლებრივ ხორცშესხმას წარმოადგენს. ამ სამ დებულებას, მე-2 მუხლის მე-4 პუნქტით გამტკიცებულ თვითმმართველობის პრინციპთან ერთად (ვინდაიდან, ,,მოქალაქეთა უფლება ადგილობრივ თვითმმართველობაზე საქართველოს კონსტიტუციით აღიარებული სახალხო სუვერენიტეტის მნიშვნელოვანი გამოვლინებაა. დასახელებული კონსტიტუციური დებულება საფუძველს უდებს ადგილობრივი თვითმმართველობის განხორციელებას მოქალაქეთა მიერ და ქმნის ადგილობრივ თვითმმართველობაში ხალხის მონაწილეობის გარანტიას’'[1]), განსაკუთრებული მნიშვნელობა აქვს წინამდებარე დავაში, რადგან ისინი გვეხმარებიან გავიგოთ 28-ე მუხლის მნიშვნელობა. ამ კონსტიტუციური დანაწესების რელევანტურობაზე მიუთითებს პრაქტიკა, რომლის მიხედვითაც საკონსტიტუციო სასამართლო ხშირად მიმართავს მათ საქმის განხილვის პროცესში. ,,კონკრეტული დავების გადაწყვეტისას საკონსტიტუციო სასამართლო ვალდებულია, როგორც კონსტიტუციის შესაბამისი დებულება, ისე სადავო ნორმა გააანალიზოს და შეაფასოს კონსტიტუციის ძირითადი პრინციპების კონტექსტში, რათა ეს ნორმები განმარტების შედეგად არ დასცილდნენ მთლიანად კონსტიტუციაში გათვალისწინებულ ღირებულებათა წესრიგს. მხოლოდ ასე მიიღწევა კონსტიტუციის ნორმის სრული განმარტება, რაც, თავის მხრივ, ხელს უწყობს კონკრეტული სადავო ნორმის კონსტიტუციურობის სწორ შეფასებას.’’[2] პრეამბულასა და პირველ თავში მოხსენიებული კონსტიტუციური პრინციპები ინსტიტუციურ სამართლებრივ გარანტიებს სწორედ მეორე თავში პოულობენ, უზენაესი კანონის სხვა ნაწილები კი ინსტრუმენტებია, რომელიც მათ იმპლემენტაციას და კონკრეტულ ფორმებში გამოხატვას უზრუნველყოფს.

სწორედ ამიტომ ადამიანის უფლებების გარანტიების გასაგებად გვჭირდება კონსტიტუციის სრული ანალიზი, ამ მიზნით წარმოდგენილ სარჩელში უზენაესი კანონის სხვა მუხლები გამოყენებული იქნება როგორც მტკიცებულებები 28-ე მუხლის პირველი პუნქტის უკეთ გასაგებად, ვინაიდან ,,საკონსტიტუციო სასამართლო სადავო ნორმების კონსტიტუციურობის შემოწმებისას არ არის შეზღუდული მხოლოდ კონსტიტუციის კონკრეტული ნორმებით. მართალია, კონსტიტუციური პრინციპები არ აყალიბებს ძირითად უფლებებს, მაგრამ გასაჩივრებული ნორმატიული აქტი ასევე ექვემდებარება გადამოწმებას კონსტიტუციის ფუძემდებლურ პრინციპებთან მიმართებით, კონსტიტუციის ცალკეულ ნორმებთან კავშირში და, ამ თვალსაზრისით, მსჯელობა უნდა წარიმართოს ერთიან კონტექსტში. საკონსტიტუციო სასამართლომ უნდა დაადგინოს, რამდენად თავსდება გასაჩივრებული აქტი იმ კონსტიტუციურსამართლებრივ წესრიგში, რომელსაც კონსტიტუცია ადგენს.’’[3] ამდენად, ვინაიდან კონსტიტუცია ერთიანი სხეულია, სარჩელში ვერ გავექცევით მის სულისკვეთებაზე საუბარს, რაც უპირველესად სწორედ პრინციპების ანალიზისას იკვეთება.

2. საარჩევნო უფლებით დაცული სფერო და მასში ჩარევა

საარჩევნო უფლება მოიცავს აქტიურ და პასიურ ასპექტებს. პირველი ამომრჩევლის უფლებაა და გულისხმობს შესაძლებელობას ხმის მიცემის გზით დააკომპლექტოს მან შესაბამისი საჯარო ინსტიტუტები. ,,საქართველოს ყოველ მოქალაქეს 18 წლის ასაკიდან აქვს აქტიური საარჩევნო უფლება. მას, როგორც ამომრჩეველს, შეუძლია მონაწილეობა მიიღოს არჩევნებში – მისცეს ხმა და აირჩიოს [...] თვითმმართველობის ორგანოები“.[4] ხოლო მეორე არის პირის უფლება არჩეულ იქნეს იმ თანამდებობაზე, რომლის ცენზებსაც ის აკმაყოფილებს.

,,საქართველოს კონსტიტუციით აღიარებული დემოკრატიული საზოგადოებრივი წესწყობილება და სახალხო სუვერენიტეტი მოითხოვს, რომ საქართველოს მოქალაქეები ჩართული იყვნენ სახელმწიფო მმართველობაში. სწორედ ხალხის მონაწილეობა განაპირობებს საჯარო მმართველობაზე უფლებამოსილი სახელმწიფო ორგანოების ლეგიტიმაციას. [...] დემოკრატიული საზოგადოებრივი წესწყობილება, ერთი მხრივ, გულისხმობს ხალხის, როგორც სახელმწიფო ხელისუფლების პირველადი წყაროს ნების განუხრელ გამოვლენას, ხოლო, მეორე მხრივ, ხალხის ნების მიუკერძოებლად აღსრულებას. [...] წარმომადგენლობითი დემოკრატია ხალხის მიერ წარმომადგენლების არჩევასა და მათი მეშვეობით სახელმწიფო მმართველობაში მონაწილეობას, სუვერენული ძალაუფლების განხორციელებას გულისხმობს. [...].’’[5] აქტიური საარჩევნო უფლება ამომრჩეველს აძლევს შესაძლებლობას დადგენილი პროცედურის მიხედვით აირჩიოს შესაბამისი პირი საკუთარ წარმომადგენლად. ეს მარტივი წესი წარმოადგენს დემოკრატიისა და სახალხო სუვერენიტეტის ყველაზე ცხოველ გამოხატულებას. ,,სახალხო სუვერენიტეტის იდეა გულისხმობს, რომ თითოეული მოქალაქე მონაწილეობს ხელისუფლების ფორმირებაში და ამით ჩართულია ხელისუფლების განხორციელების პროცესში. სახალხო სუვერენიტეტი მნიშვნელოვანწილად ხორციელდება წარმომადგენლობითი დემოკრატიის პრინციპის მეშვეობით. საქართველოს თითოეული მოქალაქე ირჩევს რა წარმომადგენელს, საკუთარ ძალაუფლებას გადასცემს მას და ამით აძლევს მნიშვნელოვანი გადაწყვეტილებების მიღების, სახელმწიფოს მართვის ლეგიტიმაციას.’’[6] ხელისუფლების წყაროა ხალხი, ამბობს კონსტიტუციის მე-5 მუხლის პირველი პუნქტი, და ამით იმთავითვე ქმნის ხელისუფლების დაკომპლექტების პარადიგმას - არ არსებობს ხელისუფლება ხალხის მიერ მინიჭებული ლეგიტიმაციის გარეშე. ,,დემოკრატია, უშუალო გაგებით, გულისხმობს რა ხალხის მმართველობას, შესაბამისად, ის, თავისთავად, გულისხმობს მოქალაქეთა უფლებას, მიიღონ მონაწილეობა ხელისუფლების [...] ფორმირებაში, [...] დემოკრატია, პირველ რიგში, სწორედ სახალხო სუვერენიტეტის რეალიზებით ვლინდება, რადგან ხალხის მონაწილეობა ხელისუფლების განხორციელებაში არის დემოკრატიის ძირითადი არსი, საფუძველი და მიზანი.’’[7] ხალხის მიერ ხელისუფლებისთვის ლეგიტიმაციის მინიჭების ორი გზა არსებობს პირდაპირი და ირიბი ლეგიტიმაცია. ირიბი ლეგიტიმაციის დროს ხალხი უშუალოდ არ ირჩევს კონკრეტული თანამდებობის პირებს, ამდენად აქ თანამდებობრივი პასუხისმგებლობის საფუძვლები და პროცედურებიც განსხვავებულია. პირდაპირი ლეგიტიმაციის დროს კი, ამომარჩეველი უშუალოდ აძლევს ხმას ამათუიმ პირს, ის უშუალოდ წყვეტს ვინ დაიკავსო კონკრეტული თანამდებობა და სწორედ ამ დროს მართავს, ეს მომენტი წარმოადგენს თანამდროვე დემოკრატიის ქვაკუთხედს.

სუვერენიტეტი, როგორც ძალაუფლება გააჩნია ხალხს, რომელსაც იგი ახორციელებს, მათ შორის, არჩევნების მეშვეობით. ,,არჩევნები არის ის მექანიზმი, რომელიც სახალხო სუვერენიტეტის რეალიზაციის შესაძლებლობას ქმნის.’’[8] ამ გზით ხელისუფლება და ხალხი უკავშირდება ერთმანეთს, ეს ხელშესახებს ხდის დემოკრატიას. საარჩევნო უფლება არის სწორედ გარანტი დემოკრატიის. ,,მაშასადამე, მოქალაქეთა უფლება, მონაწილეობა მიიღონ სახელმწიფო საქმეების წარმართვაში, წარმოადგენს ფუნდამენტურ დემოკრატიულ პრინციპს. ამიტომ სახალხო სუვერენიტეტის იდეა ემსახურება რა ხალხის ხელისუფლების განხორციელებაში მონაწილეობის უზრუნველყოფას და, შედეგად, პირდაპირი, უშუალო დემოკრატიის რეალიზაციას, ის ყველა დონეზე უნდა განხორციელდეს. ბუნებრივია, ეს გულისხმობს მოქალაქეთა ადგილობრივ ხელისუფლებაზე ამ გზით ხელმისაწვდომობასაც. ადამიანებს უნდა ჰქონდეთ გარანტირებული შესაძლებლობა, უშუალოდ ან მათი წარმომადგენლების მეშვეობით გადაწყვიტონ საკუთარი პრობლემები, დაიცვან საკუთარი ინტერესები, უზრუნველყონ უფლებების რეალიზაცია. ამ თვალსაზრისით, ხელისუფლების განხორციელებაში პირდაპირი, უშუალო მონაწილეობა, მათ შორის, ადგილობრივ დონეზეა ეფექტური. ამიტომ ხელისუფლების ადგილობრივი ორგანოები და მათზე მოქალაქეთა რეალური წვდომა დემოკრატიული სახელმწიფოს ფუნდამენტია.’’[9] ამდენად, რომ შევაჯამოთ, დემოკრატია სახალხო სუვერენიტეტის გამოხატულებაა, დემოკრატიული მმართველობა კი არჩევნების, უშუალო დემოკრატიის ამ ფორმის გარეშე კონსტიტუციონალიზმში წარმოუდგენელია, ამდენად საარჩევნო უფლება ერთი მზრივ არის დემოკრატიის ინსტრუმენტი, ხოლო მეორე მხრივ სახალხო სუვერენიტეტია მოქმედებაში. იგი, ,,წარმოადგენს აუცილებელ გარანტიას მოქალაქეებისთვის, შექმნან და განავითარონ დემოკრატია საკუთარ ქვეყანაში. სწორედ არჩევნები არის ადამიანებისთვის ინსტრუმენტი ხელისუფლების განხორციელებაზე ხელმისაწვდომობისთვის. არჩევნებს “მოქმედებაში მოჰყავს დემოკრატია”.[10]

აქტიური საარჩევნო უფლება მოიცავს, როგორც ცენტრალურ ისე ადგილობრივ დონეზე არჩევნებში მონაწილეობის უფლებას. 28-ე მუხლის პირველ პუნქტში მითითებულია, რომ მოქალაქეს უფლება აქვს არჩევნების გზით დააკომპლექტოს ,,თვითმმართველობის ორგანოები’’. მიუხედავად იმისა, რომ კონსტიტუციის 101¹ მუხლის მე-2 პუნქტი მხოლოდ წარმომადგენლობითი ორგანოს პირდაპირი წესით არჩევაზე საუბრობს, ეს კანონმდებელს არ ართმევს შესაძლებლობას იგივე წესს დაუქვემდებაროს ადგილობრივი აღმასრულებელი ხელისუფლების არჩევა. თუ პარლამენტი ამ გზას დაადგება და საარჩევნო უფლებას, რომელიც ადგილობრივ დონეზე კონსტიტუციურად მხოლოდ წარმომადგენლობითი ორგანოს არჩევის გარანტიებს მოიცავს, აღმასრულებელ ორგანოებზე გააფართოვებს, მაშინ ამგვარი აქტით წარმოშობილ უფლებას კონსტიტუციური მოქმედების იგივე ძალა აქვს რაც უზენაესი კანონით პირდაპირ განსაზღვრულ საარჩევნო შემთხვევებშია. ეს არის ე.წ. ,,ნაგულისხმევი დაცული სფერო’’, რომელიც მხოლოდ მაშინ იწყებს მოქმედებას თუ შესაბამისი ინსტიტუტი კანონმდებლის მიერ შეიქმნება, ასეთის არ არსებობის პირობებში კი მიძინებულია და მავალებლად არ წარმოუდგება პარლამენტს. მოცემული დავის ფარგლებში სწორედ ასეთ შემთხვევასთან გვაქვს საქმე. ამასვე ადასტურებს საკონსტიტუციო სასამართლოს უახლესი პრაქტიკა: ,,ხელისუფლების ფორმირების პროცესში ხალხის მონაწილეობის სხვადასხვა ფორმა შეიძლება არსებობდეს. მოცემულ შემთხვევაში კანონმდებელმა ადგილობრივი თვითმმართველობის აღმასრულებელი ორგანოების დამოუკიდებლობისა და მათი ფორმირების პროცესში ხალხის მონაწილეობის უზრუნველსაყოფად მერებისა და გამგებლების პირდაპირი და საყოველთაო არჩევნები დაადგინა. კანონმდებლის მიერ მერებისა და გამგებლების არჩევნების დადგენა უკავშირდება ამ ორგანოების მნიშვნელოვან კონსტიტუციურ სტატუსსა და ემსახურება ხალხის წარმომადგენლობის უზრუნველყოფას. აღნიშნულიდან გამომდინარე, ეს არჩევნები კონსტიტუციით მოაზრებული საარჩევნო სისტემის ნაწილს და, შესაბამისად, კონსტიტუციის 28-ე მუხლით დაცულ არჩევნებს წარმოადგენს. აღნიშნულიდან გამომდინარე, საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე მუხლით გარანტირებული საარჩევნო უფლება მოიცავს მოქალაქეთა უფლებას, კენჭი იყარონ და წარადგინონ კანდიდატი ადგილობრივი თვითმმართველობის აღმასრულებელი ორგანოების არჩევნებში.’’[11]

როგორც აღინიშნა, მართალია მერის/გამგებლის პირდაპირი წესით არჩევის უფლებას არ ითვალისწინებს კონსტიტუცია, მაგრამ იმ პირობებში, როდესაც კანონმა ამგვარი რეალობა შექმნა, ის ვალდებულია საკუთარი ხედვა დაუქვემდებაროს კონსტიტუციის 28-ე მუხლს, რომელიც გულისხმობს უფლებას, როგორც თანამდებობის პირის არჩევაზე, ისე მისი თანმდებობაზე ყოფნის გარანტიას. არჩევნების მეშვეობით მოქალაქეები ჩვენს მიერ არჩეულ წარმომადგენლებს ვანიჭებთ იმ უფლებამოსილებას და იმ ვადით, რომელიც ჩვენთვის წინასწარ არის გაცხადებული შესაბამისი კანონით. ჩვენ არ ვირჩევთ „ზოგადად“ ხალხის წარმომადგენელს, არამედ ლეგიტიმაციას ვაძლევთ კონკრეტულ პირს, შეასრულოს პარლამენტარის უფლებამოსილებები 4 წლის ვადით, ან პრეზიდენტის უფლებამოსილებები 5 წლის ვადით და ა.შ. აქედან გამომდინარე, თუ არჩევნების შედეგად ჩვენს მიერ არჩეულ პირს არ მიეცემა შესაძლებლობა, შეასრულოს ის ფუნქციები და იმ უფლებამოსილების ვადით, რისთვისაც ის ავირჩიეთ, მაშინ არჩევნებში ჩვენს მიერ ნების გამოხატვა აზრს კარგავს, ანუ ილახება ჩვენი საარჩევნო უფლება.

მართლაც, არჩევნები, როგორც თანამდებობაზე გამწესების პროცედურა უმნიშნველოვანესია ძალაუფლების პრაქტიკისთვის, თუმცა მხოლოდ თანამდებობაზე გამწესება მისი მხოლოდ ერთი ნაწილია, რის მიღმაც მედლის მეორე მხარე, თანამდეობიდან გადაყენების მექანიზმია. განსაკუთრებული სპეციფიკა ამას ლოკალური ხელისუფლების კონტექსტში აქვს. ,,ადგილობრივი მნიშვნელობის საქმეების გადაწყვეტისთვისაც მოქალაქეებთან დაახლოებული მმართველობა, პირველ რიგში, მიიღწევა ლეგიტიმაციის უშუალოდ ხალხისგან მიღებით. სწორედ ხელისუფლების ასეთი ლეგიტიმაცია თავისთავად მოითხოვს მეტ დამოუკიდებლობას, რათა გარანტირებული იყოს ამომრჩეველთა მიერ დელეგირებული ხელისუფლების შეუფერხებლად განხორციელების შესაძლებლობა. ხალხის მიერ არჩეული ხელისუფლების წარმომადგენლები არა მხოლოდ საკუთარ უფლებას განახორციელებენ, არამედ, პირველ რიგში, ხალხის მანდატის მატარებლები არიან, მათი სახელით მოქმედებენ და საკუთარი სამსახურებრივი უფლებამოსილება ამომრჩეველთა ინტერესებისთვის უნდა გამოიყენონ. ეს ფუნქცია მათ დემოკრატიული სახელმწიფოსგან აქვთ დაკისრებული. სწორედ დემოკრატიის მოთხოვნაა, რომ არ მოხდეს ხალხის ნების იგნორირება, მათ მიერ მინიჭებული მანდატი არ იქნეს დაძლეული.’’[12] ერთადერთი შემთხვევა ამ მანდატის დაძლევის, მისი ხალხის მიერვე გაუქმებაა. პირდაპირი არჩევნების შემთხვევაში ეს მექანიზმი იმპერატიული მანდატია, რომელიც არჩეული თანამდებობის პირის ამომრჩევლის მიერ გამოწვევას გულისხმობს. სწორედ ეს ორი ინსტრუმენტი არჩევა და გამოწვევა ანიჭებს აბსოლუტურ ძალაუფლებას ხალხს, როგორც სუვერენს. თუმცა კონსტიტუციონალიზმის განვითარების კვალდაკვალ, უმთავრესაც უმცირესობის უფლებების დაცვის მოტივით, ხალხის ძალაუფლება აბსოლუტურად აღარ წარმოგვიდგება, მათ შორის საქართველოს კონსტიტუცია ზღუდავს იმპერატიულ მანდატს ცენტრალური ხელისუფლების დონეზე. უზენაესი კანონის 52-ე მუხლის პირველი პუნქტი პარლამენტის დეპუტატებს თავისუფალი მანდატით აღჭურვავს, ხოლო პრეზიდენტის გადაყენებას მხოლოდ იმპიჩმენტის მექანიზმით ხდის შესაძლებელს (75-ე მუხლის მე-2 პუნქტი).

ადგილობრივი ხელისუფლების დონეზე კონსტიტუცია გამოწვევის უფლებამოსილების თაობაზე არაფერს ამბობს, და სავარაუდო ამ საკითხის გადაწყვეტას კანონმდებელს მიანდობს, რომელიც მოცემული საკანონმდებლო რეგულაციების მიხედვით ამგვარ შესაძლებლობას არ ითვალისწინებს.

ერთი არჩეული თანამდებობის პირების გამოწვევის უფლებამოსილება, თუმცა მეორეა, მათი თანამდებობიდან განთავისუფლების შემთხვევები, როგორიც არის მაგალითად იმპიჩმენტი, სასამართლოს გამატყუნებელი განაჩენის შემდეგ თანამდებობის დაკარგვა და სხვა. ამდენად, თუ პირის თანამდებობაზე არჩევა და მისი ამ თანამდებობიდან გადაყენება ორივე კონსტიტუციის 28-ე მუხლით არის დაცული, მაშინ ნებისმიერი ფორმით მისთვის თანამდებობის ჩამორთმევა ამ უფლებით დაცულ სფეროში ჩარევა იქნება. ,,ხალხის მიერ არჩეული პირების თანამდებობრივი უფლებამოსილების შეჩერება/შეწყვეტა, იმავდროულად, გულისხმობს ხალხის მანდატის შეჩერება/შეწყვეტას და წარმოადგენს თვითმმართველობის ავტონომიაში ყველაზე უხეშ ჩარევას. ამიტომ ეს უნდა ხდებოდეს მხოლოდ მკვეთრად გამოხატული და ძალიან მნიშვნელოვანი ლეგიტიმური მიზნებისთვის, რომელთა დაუცველობა, პირველ რიგში, თავად ამომრჩევლის ინტერესებს შეუქცევადად არღვევს, ამასთან, უკიდურეს შემთხვევებში, როდესაც ეს არის ერთადერთი და აუცილებელი გზა, იმავდროულად, ზედმიწევნით განჭვრეტადი, გასაგები, მკაცრად რეგლამენტირებული პროცედურით, რომელიც ეფუძნება ინტერესების სამართლიან ბალანსს.’’[13] 

3. უფლების შეზღუდვის საფუძვლები და პროპორციულობა

აქტიური საარჩევნო უფლება არ არის აბსოლუტური, იგი შეიძლება შეიზღუდოს კონკრეტულ შემთხვევაში, ზემოთ მოყვანილი მაგალთები სწორედ ამგვარი შეზღუდვებია, თუმცა შეზღუდვა უნდა ემსახურებოდეს ლეგიტიმურ მიზანს, იყოს გამოსადეგი, აუცილებელი და პროპორციული. ის ,,თვითნებური არ უნდა იყოს. თავისუფალი არჩევნების უფლების განხორციელებაზე შეზღუდვები დასაშვებია მხოლოდ მაშინ, თუ ისინი გონივრული.’’[14] ,,მოცემულ შემთხვევაშიც, ადგილობრივ თვითმმართველ ერთეულში არჩევითი თანამდებობის პირების სამსახურებრივი უფლებამოსილების შეუფერხებლად განხორციელება, მათი დამოუკიდებლობისა და ხელშეუხებლობის საკითხები, კონსტიტუციით დადგენილი წესრიგის ფარგლებში - ადგილობრივი თვითმმართველობის კონსტიტუციით გათვალისწინებული ინსტიტუციური გარანტიების, ამასთან, რაც მთავარია, დემოკრატიის, სახალხო სუვერენიტეტისა და ხელისუფლების დანაწილების პრინციპების რეალიზაციისთვის, თვისობრივად განსხვავებულ დაცვას მოითხოვს, ვინაიდან, [...] მნიშვნელოვან ღირებულებას წარმოადგენს ამომრჩეველთა ინტერესებისა და მათ მიერ დელეგირებული ხელისუფლების უსაფუძვლო, თვითნებური შეზღუდვისგან დაცვა.’’[15] როდესაც პირდაპირი წესით არჩეულ პრეზიდენტს პარლამენტი იმპიჩმენტს უწყობს აქ კანონის უზენაესობის პრინციპი პრევალირებს დემოკრატიაზე, იგივე შემთხვევაა, როდესაც გამგებელი თანამდებობას კარგავს მის მიმართ სასამართლოს გამამტყუნებელი განაჩენის დადგომისას.

მოცემულ შემთხვევაში სადავო ნორმები ითვალისწინებელ პირდაპირი წესით არჩეული გამგებლისთვის უნდობლობის გამოცხადების პროცედურას. აღმასრულებელი და წარმომადგენლობითი ორგანოების ურთიერთობა ანგარიშვალდებულებისა და პასუხისმგებლობის სისტემას ეფუძნება. პირველი ნიშნავს, წარმომადგენლობითის მიერ ანგარიშის მოთხოვნის უფლებას აღმსარულებლისთვის, მეორე კი თანამდებობრივი პასუხიმგებლობის დაკისრებას. პასუხსიმგებლობა თავის მხრივ არის ორი ტიპის პოლიტიკური და სამართლებრივი. სამართლებრივი პასუხსიმგებლობის მექანიზმები განსაზღვრულია კოდექსით და რამდენიმე შემთხვევას მოიცავს, პოლიტიკური პასუხისმგებლობის ზომად კი ამ შემთხევაში მიჩნეულია ,,უნდობლობა’’.

ამგვარი რეგულირების მიზანი შესაძლოა რამდენიმე იყოს, თუმცა ლეგიტიმურად მხოლოდ ერთი შეიძლება მივიჩნიოთ. ეს გამგებლის მიერ საკუთარი ამომრჩევლის ინტერესების საწინააღმდეგო მოქმედებაა. ამ მოტივს ამყარებს ისიც რომ უნდობლობის აღძვრის ინიციატორი შესაძლოა ელექტორატის 20% იყოს. თუმცა, ვინაიდან ბოლო სიტყვის უფლება საკრებულოს აქვს, აღნიშნული პროცედურა არ გამორიცხავს გამგებლის გადაყენებას პოლიტიკურ ძალთა შორის გაუგებრობის გამო, ეს კი შესაძლოა სრულებით არ შეესაბამებოდეს კონსტიტუციით გათვალისწინებულ მიზნებს. ამგვარად შეიძლება ითქვას, რომ არსებული ჩანაწერი საკრებულოს მხრიდან აღნიშნული მექანიზმის ბოროტად გამოყენების შესაძებლობას იძლევა და ტოვებს შანს ლეგიტიმური მიზნების გვერდის ავლით გამოცხადდეს უნდობლობა, რაც ეწინააღმდეგება სქართველოს კონსტიტუციის 28-ე მუხლის პირველ პუნქტს. აღსანიშნავია, რომ სახელმწიფო საკონსტიტუციო კომისიაში მომზადებული კონსტიტუციური კანონის პროექტის პირვანდელი ვარიანტი ითვალისწინებდა თვითმმართველი ერთეულის აღმასრულებელი ორგანოების არა მხოლოდ ანგარიშვალდებულებას, არამედ პასუხისმგებლობასაც წარმომადგენლობითი ორგანოების წინაშე, მაგრამ ვენეციის კომისიის რეკომენდაციით, 101¹ მუხლის პროექტიდან ამოღებულ იქნა სიტყვა - „პასუხისმგებელია“, გამომდინარე იქიდან, რომ პირდაპირი წესით არჩეული მერი ვერ იქნება პასუხისმგებელი საკრებულოს წინაშე.[16] ვინაიდან ,,ყველაზე ნათელი დადებითი მახასიათებელი მერის პირდაპირი წესით არჩევისა არის აღმასრულებელი ხელისუფლების სტაბილურობა, რადგან მერი მმართველად რჩება მთელი ვადის განმავლობაში. აღნიშნული ზრდის პოლიტიკურ პასუხისმგებლობას ხალხის წინაშე”.[17] ამდენად პირდაპირი გამოწვევის პროცედურის გარდა არც კი განიხილება არჩეული მერის/გამგებლის გადაყენების სხვა პროცედურის საკითხი.

ზემოთ აღნიშნული მიზნის ერთადერთ საშუალებას, რომელიც ლეგიტიმურ მიზნებსაც დააკმაყოფილებდა და საარჩევნო უფლების შეზღუდვასაც არ გამოიწვევდა, იმპერატიული მანდატის მექანიზმი წარმოადგენს. ამ შემთხევაში თავად ამომრჩევლებს ექნებოდათ უფლება კენჭისყრით, იმავე უმრავლესობით რაც საჭიროა კონკრეტული პირის ამ თანამდებობაზე ასარჩევად, გადაეყენებინა გამგებელი დაკავებული თანამდებობიდან. „გაწვევა ერთგვარი პოლიტიკური ინსტრუმენტია, რაც გამოხატავს კონკრეტული მუნიციპალიტეტის მოსახლეობის უკმაყოფილებას კონკრეტული არჩეული პირის მიმართ, რისი საფუძველიც არის, მაგალითად, მერის არაკომპეტენტურობა“.[18] 

კონსტიტუციონალიზმი ამგვარ რეგულირებას ადგილობრივი თვითმმართველობის შემთხევაში დასაშვებად მიიჩნევს, ვინაიდან ის კომპეტენციები, რომლითაც მუნიციპალური აღმასრულებელი ორგანოები სარგებლობენ არ არის ერთი მხრივ მწვავე პოლიტიკური შინაარსის, ხოლო მეორე მხრივ მასზე მეტწილად არსებობს სასამართლო კონტროლის შესაძლებლობა, რომელიც უმცირესობის უფლებების უგულვებელოფის შემთხვევაში შესაბამის სამარლებრივ ინსტრუმენტს წარმოადგენს. სწორედ ამიტომ ბევრი ქვეყნის სამართლებრივი პრაქტიკა ითვალისწინებს ამგვარ ინსტიტუტს.

 სპეციალისტები განარჩევენ ორი სახის გაწვევას: სრულს და კომბინირებულს. სრული გაწვევა გულისხმობს პროცესში მხოლოდ ამომრჩევლის ჩართულობას ინიცირებისა და გადაწყვეტილების მიღების ეტაპზე. კომბინირებული გაწვევის პროცესში კი, ამომრჩეველი და წარმომადგენლობითი ორგანო ერთდროულად იღებს გადაწყვეტილებას,[19] თუმცა კვლევის მიუხედავად ვერსად მოვიძეთ შემთხევა სადაც პირდაპირ არჩეული მერის გადაყენება უნდობლობის პროცედურით ხდება. არსებობს რამდენიმე ქვეყანა, სადაც გწვევა ცენტრალურ დონეზე მოქმედებს, თუმცა როგორც წესი ქვეყნების უმრავლესობა ზემოაღნიშნული მიზეზების გამო მასზე უარს ამბობს, რაც შეეხება ადგილობრივ დონეს, აქ პირდაპირ არჩეული აღმასრულებელი და წარმომომადგენლობითი ორგანოს გაწვევის მექანიზმი ხშირად გამოიყენება.

სრული გაწვევის მაგალითებს ვხვდებით:

• ეკვადორში ამომრჩეველს აქვს პირდაპირი წესით არჩეული მერის გაწვევის უფლება. გაწვევის ინიცირების უფლება აქვს თვითმმართველი ერთეულის ამომრჩეველს და საბოლოო გადაწყვეტილებასაც თავად იღებს.
• ვენესუელაში ამომრჩეველს შეუძლია გაიწვიოს პირდაპირი წესით არჩეული ყველა ადგილობრივი თანამდებობის პირი. გაწვევის საკითხის ინიცირება და გადაწყვეტილების მიღება მხოლოდ ხალხს შეუძლია.
• არგენტინაში ამომრჩეველს აქვს პირდაპირი წესით არჩეული ყველა ადგილობრივი თანამდებობის პირის გაწვევის უფლება. გაწვევის ინიცირების უფლება აქვს თვითმმართველი ერთეულის ამომრჩეველს და ის იღებს საბოლოო გადაწყვეტილებას.
• კოლუმბიაში ამომრჩეველს აქვს მხოლოდ პირდაპირი წესით არჩეული მერის გაწვევის უფლება. საკითხის ინიცირება და გადაწყვეტილების მიღება მხოლოდ ამომრჩეველს შეუძლია.
• კუბაში ამომრჩეველს აქვს პირდაპირი წესით არჩეული მუნციპალური საბჭოს წევრების გაწვევის უფლება. გაწვევის ინიცირების უფლება აქვს თვითმმართველი ერთეულის ამომრჩეველს და ის იღებს საბოლოო გადაწყვეტილებას.
• აშშ-ს ყველა შტატში ამომრჩეველს აქვს ადგილობრივი ორგანოს და თანამდებობის პირების გაწვევის უფლება. ამ შემთხვევაშიც, ინიცირება და გადაწყვეტილების მიღება მხოლოდ ამომრჩეველს შეუძლია. ალაბამა - ამომრჩეველს შეუძლია გაიწვიოს პირდაპირი წესით არჩეული მუნიციპალიტეტის კომისიონერები და მერები. არ არსებობს დადგენილი არავითარი საფუძვლები. თვითონ ამომრჩეველი ახდენს ინიცირებას და საბოლოო გადაწყვეტილებასაც ის იღებს. [20] ალასკა - ამომრჩეველს შეუძლია გაიწვიოს პირდაპირი წესით არჩეული ყველა საჯარო თანამდებობის პირი. გაწვევის საფუძვლებია: სამსახურებრივი ვალდებულების დარღვევა, არაკომპეტენტურობა, უფლებამოვალეობის შეუსრულებლობა. გადაწყვეტილებას იღებს ამომრჩეველი, უმრავლესობით.[21] ფლორიდა - ამომრჩეველს შეუძლია გაიწვიოს პირდაპირი წესით არჩეული ყველა ადგილობრივი ორგანოს წევრი. გაწვევის საფუძვლებია: სამსახურებრივი ვალდებულების დარღვევა, არაკომპეტენტურობა, უფლებამოვალეობის შეუსრულებლობა, სასამართლოს გამამტყუნებელი განაჩენი, არაფხიზელ მდგომარეობაში ყოფნა. გადაწყვეტილებას იღებს ამომრჩეველი, უმრავლესობით.[22]ჯორჯია - ამომრჩეველს შეუძლია გაიწვიოს პირდაპირი წესით არჩეული ყველა შტატის და მუნიციპალური თანამდებობის პირი. გაწვევის საფუძვლებია: სამსახურებრივი ვალდებულების დარღვევა, უფლებამოვალეობის შეუსრულებლობა, საჯარო ინტერესის საწინააღმდეგო მოქმედება და სხვ. გადაწყვეტილებას იღებს ამომრჩეველი, უმრავლესობით.[23] მიჩიგანი - ამომრჩეველს შეუძლია გაიწვიოს ყველა არჩეული თანამდებობის პირი, გარდა მოსამართლეებისა. გაწვევის საფუძვლები კანონმდებლობით დადგენილი არ არის. გადაწყვეტილებას იღებს ამომრჩეველი, უმრავლესობით.[24] 

კომბინირებული გაწვევის მაგალითები შემდეგია:

• გერმანიის მიწების კანონმდებლობა უშვებს პირდაპირი წესით არჩეული მერის გაწვევას. საკითხის ინიცირების უფლება აქვს ადგილობრივ საბჭოს (ამომრჩეველიც არის უფლებამოსილი, დააყენოს საკითხი), საბოლოო გადაწყვეტილებას კი, ნებისმიერ შემთხვევაში, ამომრჩეველი იღებს. გერმანიაში 1990 წლიდან მოქმედებს მერის პირდაპირი წესით არჩევითობა. გერმანიის ადგილობრივი თვითმმართველობს მოდელს ხშირად უწოდებენ „კვაზი-საპრეზიდენტოს“, რადგან პირდაპირი წესით არჩევითობა მას დიდ ლეგიტიმაციას ანიჭებს. 1990 წლიდან მოყოლებული, მისი გაწვევის უფლება აქვს ხალხს.
• ავსტრიის 6 მიწიდან 5-ში ამომრჩეველს შეუძლია გამოიწვიოს პირდაპირი წესით არჩეული მერი მუნიციპალური საბჭოს წინადადების საფუძველზე[25].

სასამართლოს ვთავაზობთ რამდენიმე ევროპული ქვეყნის შესახებ ინფრომაციას, რომელიც აჩვენებს, რომ პირდაპირ არჩეული მერის უნდობლობის პროცედურა არასად არ გამოიყენება, ამის მიზეზები იმ პრინციპულ შეუთავსებლობაში უნდა ვეძიოთ რაზეც ზემოთ უკვე იყო საუბარი:

• ალბანეთი - მერს პირდაპირი წესით ირჩევს ამომრჩეველი. მისი გადაყენების უფლება არ აქვს ადგილობრივ საბჭოს. მერს საკუთარი ინიციატივით ითხოვს მინისტრთა საბჭო (ცენტრალური რგოლი) კონსტიტუციის ან კანონის დარღვევის, მერის მიმართ სასამართლოს გამამტყუნებელი განაჩენის გამოტანის საფუძვლით, ხოლო ადგილობრივი საბჭოს წინადადებით დაითხოვს 3 თვის მანძილზე უფლებამოვალეობის შეუსრულებლობის საფუძვლით.[26] 
• ჩეხეთი - მერს თანამდებობაზე ნიშნავს და ათავისუფლებს მუნიციპალიტეტის საბჭო. თანამდებობიდან გადაყენების საფუძვლები კანონმდებლობით არ არის განსაზღვრული.[27]
• დანია - მერს თანამდებობაზე ირჩევს მუნიციპალური საბჭო. საბჭოს მერის გადაყენების უფლება აქვს მხოლოდ მისი დაპატიმრების ან პასუხისგებაში მიცემის დროს. სხვა საფუძვლით მას ვერ გადააყენებს. [28]
• ესტონეთი - მერს თანამდებობაზე ნიშნავს მუნიციპალური საბჭო. მხოლოდ საბჭოს აქვს მისთვის უნდობლობის გამოცხადების უფლება. უნდობლობის გამოცხადების საფუძვლები კანონში მითითებული არ არის.[29]
• მაკედონია - მერს პირდაპირი წესით ირჩევს ამომრჩეველი. მერის უნდობლობას აღძრავს ამომრჩეველთა 20%, ხოლო გადაწყვეტილება მიიღება 51%-ით. ერთი წლის განმავლობაში ავადმყოფობის გამო უფლებამოსილების შეუსრულებლობის, ასევე 6 თვის განმავლობაში არასაპატიო მიზეზით უფლებამოვალეობის შეუსრულებლობის გამო მერს უფლებამოსილებას შეუწყვეტს მაკედონიის მთავრობა.[30]

უნგრეთი - მერს ირჩევს მუნიციპალიტეტის ამომრჩეველი. მერის მიერ კანონის დარღვევის შემთხვევაში, მუნიციპალური საბჭო უფლებამოსილია სასამართლოში აღძრას საქმე მერის თანამდებობიდან გადაყენებისთვის. მისი გადაყენების შესახებ გადაწყვეტილებას იღებს სასამართლო.[31]

• მონტენეგრო - მერს ირჩევს მუნიციპალიტეტის წარმომადგენლობითი ორგანო - ასამბლეა. 1. მერის გადაყენება შეუძლია ასამბლეას კანონით განსაზღვრული შემდეგი საფუძვლებით: ბიუჯეტის ვადაში წარუდგენლობა, სასამართლო გადაწყვეტილების შეუსრულებლობა და სხვა; 2. მონტენეგროს მთავრობას შეუძლია საკუთარი ინიციატივით მერს უფლებამოსილება შეუწყვიტოს 6 თვის განმავლობაში უფლებამოვალეობს შეუსრულებლობის მოტივით; 3. ხალხს შეუძლია გაიწვიოს. გაწვევის შესახებ ინიციატივას აღძრავს 20%, გადაწყვეტილებას ისევ ხალხი იღებს, მაგრამ ცალკე კანონით არის მოწესრიგებული.[32] 

საერთაშორისო პრაქტიკის ეს მიმოხილვაც კი მკაფიოდ აჩვენებს იმ სისტემურ გაუგებრობას რომლესაც სადავო ნორმები ქმნიან. სადავო ნორმები, გარდა იმისა რომ არ შეესაბამებიან ლეგიტიმურ მიზნებს, ამავდროულად ისინი არ წარმოადგენენ ყველაზე ნაკლებ მზღუდველ საშუალებას საარჩევნო უფლებასთან მიმართება. ამდენად ყოველივე ზემოაღნიშნულის გათვალისიწინებით მიგვაჩნია რომ ისინი ეწინააღდეგებიან საქართველოს კონსტიტუციას და უნდა გაუქმდნენ.