თქვენ არ ეცნობით კონსტიტუციური სარჩელის/წარდგინების სრულ ვერსიას. სრული ვერსიის სანახავად, გთხოვთ, ვერტიკალური მენიუდან ჩამოტვირთოთ მიმაგრებული დოკუმენტი

1. სადავო ნორმატიული აქტ(ებ)ი

ა. ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსი

2. სასარჩელო მოთხოვნა

3. საკონსტიტუციო სასამართლოსათვის მიმართვის სამართლებრივი საფუძვლები

საქართველოს კონსტიტუციის 42-ე მუხლის პირველი პუნქტი და 89-ე მუხლის პირველი პუნქტის ,,ვ” ქვეპუნქტი, ,,საკონსტიტუციო სასამართლოს შესახებ” საქართველოს კანონის მე-19 მუხლის პირველი პუნქტის ,,ე” ქვეპუნქტი, 39-ე მუხლის პირველი პუნქტის ,,ა” ქვეპუნქტი, ,,საკონსტიტუციო სამართალწარმოების შესახებ” საქართველოს კანონის მე-15 და მე-16 მუხლები.

4. განმარტებები სადავო ნორმ(ებ)ის არსებითად განსახილველად მიღებასთან დაკავშირებით

ა) ფორმით და შინაარსით შეესაბამება ,,საკონსტიტუციო სამართალწარმოების შესახებ" კანონის მე-16 მუხლით დადგენილ მოთხოვნებს;

ბ) შეტანილია უფლებამოსილი სუბიექტის მიერ;

სარჩელს თან ერთვის თიანეთის #19 საოლქო საარჩევნო კომისიის 2017 წლის 1 ნოემბრის მერის არჩევნების შემაჯამებელი ოქმი, რომლითაც ირკვევა, რომ თამაზ მეჭიაურმა მიიღო 3077 ხმა, ხოლო ლელა ქიტესაშვილმა - 3076 ხმა. შემაჯამებელ ოქმში ასევე აღნიშნულია, რომ თიანეთის მერად არჩეულია თამაზ მეჭიაური. ამ შემაჯამებელი ოქმის საფუძველზე, მოსარჩელე თამაზ მეჭიაური იკავებს თიანეთის მუნიციპალიტეტის მერის თანამდებობას. თამაზ მეჭიაური არის პარტია ,,ერთიანი საქართველოსთვის“ თავმჯდომარე. თიანეთის მუნიციპალიტეტის საკრებულოში უმრავლესობას წარმოადგენს პოლიტიკური პარტია ,,ქართული ოცნება - დემოკრატიული საქართველოსათვის“ წევრები. თიანეთის საკრებულო შედგება 27 წევრისაგან (https://matsne.gov.ge/ka/document/view/2244429). ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის 51-ე მუხლის პირველი პუნქტი თიანეთის საკრებულოს ნახევარზე მეტს, მინიმუმ 14 დეპუტატს ანიჭებს მერის უნდობლობის საკითხის ინიცირების უფლებას.

ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის 51-ე მუხლის მე-12 პუნქტის თანახმად, მერისათვის უნდობლობის გამოცხადების ინიცირება შესაძლებელია მერის არჩევიდან 6 თვის გასვლის შემდეგ. საარჩევნო კოდექსის 135-ე მუხლის მე-4 პუნქტის თანახმად, თვითმმართველი ქალაქის/თვითმმართველი თემის ახალარჩეული მერის უფლებამოსილება იწყება, ხოლო ძველი მერის უფლებამოსილება წყდება შესაბამისი საარჩევნო კომისიის მიერ არჩევნების შედეგების შემაჯამებელი ოქმის შედგენიდან (მერის არჩეულად გამოცხადებიდან) მე-11 დღეს. თიანეთის საოლქო საარჩევნო კომისიის შემაჯამებელი ოქმი შედგა 2017 წლის 1 ნოემბერს, აქედან გამომდინარე, თამაზ მეჭიურმა უფლებამოსილების შესრულება დაიწყო 2017 წლის 13 ნოემბრიდან. თამაზ მეჭიაურს მერის უფლებამოსილების 6 თვიანი ვადა ეწურება 2018 წლის 13 მაისს. შესაბამისად, 2018 წლის 14 მაისიდან აქვს თიანეთის საკრებულოს თამაზ მეჭიაურისათვის უნდობლობის გამოცხადების საკითხის ინიცირების შესაძლებლობა.

ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის 51-ე მუხლის მე-10 პუნქტის თანახმად, მუნიციპალიტეტის საკრებულოს წევრთა ინიციატივას მერისათვის უნდობლობის გამოცხადების შესახებ საკრებულო განიხილავს ინიცირებიდან 10 დღის ვადაში. საკრებულო მერს უნდობლობას უცხადებს სიითი შემადგენლობის უმრავლესობით. თიანეთის საკრებულოს შემთხვევაში ეს არის 18 წევრი.

,,საკონსტიტუციო სასამართლოს შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონის 39-ე მუხლის პირველი პუნქტის ,,ა“ ქვეპუნქტის თანახმად, საკონსტიტუციო სასამართლოში ნორმატიული აქტის ან მისი ცალკეული ნორმების კონსტიტუციურობის თაობაზე კონსტიტუციური სარჩელის შეტანის უფლება აქვთ: საქართველოს მოქალაქეებს, საქართველოში მცხოვრებ სხვა ფიზიკურ პირებს და საქართველოს იურიდიულ პირებს, თუ მათ მიაჩნიათ, რომ დარღვეულია ან შესაძლებელია უშუალოდ დაირღვეს საქართველოს კონსტიტუციის მეორე თავით აღიარებული მათი უფლებანი და თავისუფლებანი; მოცემულ შემთხვევაში, არსებობს რეალური შესაძლებლობა სადავო ნორმებმა 2018 წლის მაისის თვეში უშუალოდ დაარღვიოს მოქალაქე თამაზ მეჭიაურის კონსტიტუციის 29-ე მუხლის მეორე პუნქტით აღიარებული უფლებები. შესაბამისად, თამაზ მეჭიაური უფლებამოსილია იდავოს გასაჩივრებული ნორმის კონსტიტუციურობის თაობაზე.

გ) სარჩელში მითითებული საკითხი არის საკონსტიტუციო სასამართლოს განსჯადი;

დ) სარჩელში მითითებული საკითხი არ არის გადაწყვეტილი საკონსტიტუციო სასამართლოს მიერ.

ე) სარჩელში მითითებული საკითხი რეგულირდება კონსტიტუციის 29-ე მუხლის მეორე პუნქტით;

ვ) კანონით არ არის დადგენილი სასარჩელო ხანდაზმულობის ვადა და შესაბამისად, არც მისი არასაპატიო მიზეზით გაშვების საკითხი დგება დღის წესრიგში;

ზ) სადავო კანონქვემდებარე ნორმატიულ აქტის კონსტიტუციურობაზე სრულფასოვანი მსჯელობა შესაძლებელია ნორმატიული აქტების იერარქიაში მასზე მაღლა მდგომი იმ ნორმატიული აქტის კონსტიტუციურობაზე მსჯელობის გარეშე, რომელიც კონსტიტუციური სარჩელით გასაჩივრებული არ არის;

5. მოთხოვნის არსი და დასაბუთება

სადავო ნორმის არსი

სადავო ნორმის, ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის 51-ე მუხლის პირველი პუნქტის თანახმად, მერის უნდობლობის ინიცირების საფუძველია საკრებულოს წევრთა სიითი შემადგენლობის ნახევარზე მეტის ან ამომრჩეველთა საერთო რაოდენობის არანაკლებ 20 პროცენტის წერილობითი ინიციატივა მერისათვის უნდობლობის გამოცხადების შესახებ. მერისათვის უნდობლობის გამოცხადება არ მოხდება თუკი ალტერნატიულად სახეზე არ იქნება ამ ორი პირობიდან ერთ-ერთი მაინც: ან საკრებულოს სიითი შემადგენლობის ნახევრის წერილობითი ინიციატივა ან ამომრჩეველთა 20 პროცენტის ინციატივა. მართალია, ეს ნორმა სიტყვა-სიტყვით მხოლოდ პროცესის დაწყების საფუძველს განსაზღვრავს, თუმცა ამ ორი პირობიდან ერთ-ერთის გარეშე, ვერ დადგება ის შედეგი, რაც დადგენილია ამ კოდექსის 51-ე მუხლის მე-10 პუნქტით და ითვალისწინებს საკრებულოს წევრთა ორი მესამედის უმრავლესობით მერისათვის უნდობლობის გამოცხადებას.

საკრებულოს წევრთა სიითი შემადგენლობის ნახევარზე მეტს ისე აქვს მერისათვის უნდობლობის გამოცხადების საკითხის ინიცირების უფლება მინიჭებული, რომ მათ არ ეკისრებათ ამ ინციატივის სამართლებრივი დასაბუთების ვალდებულება. ინციატივის ავტორებს არ ევალებათ წერილობით ინიციატივაში მიუთითონ გარემოებები იმის თაობაზე, რომ მერი ვერ ასრულებს თავის სამსახურებრივ მოვალეობებს ან არსებობს გარემოებები, რაც სამართლებრივად ამართლებს მის თანამდებობიდან გადაყენებას (მაგალითად, დაკარგა საქართველოს მოქალაქეობა, სასამართლომ ცნო უგზო-უკვლოდ დაკარგულად და ა.შ.). საკრებულოს წევრთა ნახევარზე მეტს ისე აქვს, ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის 51-ე მუხლის პირველი პუნქტით მერისათვის უნდობლობის გამოცხადების ინიცირების უფლება, რომ შეიძლება არსებობდეს ზემოხსენებული გარემოებები, რაც ამართლებს უნდობლობის გამოცხადების საკითხის ინიცირებას (მაგალითად, მერი ვერ ან არ სრულებს თავის მოვალეობას, დაკარგა საქართველოს მოქალაქეობა და ა.შ). ასევე ამგვარი ინიციატივის წარდგენის შესაძლებლობა არსებობს მაშინაც, როდესაც არ არსებობს გარემოებები, რაც ამართლებს მერის თანამდებობიდან გადაყენების შესაძლებლობას. კანონი ამომწურავად არ განსაზღვრავს მერისათვის უნდობლობის გამოცხადების მატერიალურ-სამართლებრივ საფუძვლებს და არც საკრებულოს სიითი შემადგენლობის ნახევარზე მეტს, არც საკრებულოს სიითი შემადგენლობის ორ მესამედს, არა აქვს ამგვარ გარემოებაზე მითითების ვალდებულება. ამის გამო, როგორც ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის 51-ე მუხლის პირველი, ისე ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის 51-ე მუხლის მე-10 პუნქტი არაკონსტიტუციურია.

ცალკე კონსტიტუციურ პრობლემას წარმოშობს ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის 51-ე მუხლის პირველი პუნქტის ის ნორმატიული შინაარსი, რაც ამომრჩეველთა 20 პროცენტს ანიჭებს მერის უნდობლობის საკითხის ინიცირების უფლებას. მერი შესაძლოა თანამდებობაზე იქნეს არჩეული 20 პროცენტზე მეტი ამომრჩევლის მხარდაჭერის არსებობის პირობებში. სადავო ნორმა, პრაქტიკულად, მოქალაქეთა უმცირესობას ანიჭებს უფლებას, უმრავლესობის მიერ არჩეული მერის უნდობლობის ინიცირება მოახდინონ. ეს უკანასკნელი წინააღმდეგობაში მოდის დემოკრატიული სახელმწიფოს ნორმა-პრინციპთან. დემოკრატია თავისი არსით გულისხმობს იმას, რომ პოლიტიკურ პროცესში გადაწყვეტილება მიიღება უმრავლესობის მიერ. ამომრჩეველთა საერთო რაოდენობის არანაკლებ 20 პროცენტი არ ქმნის ამგვარ უმრავლესობას.

კანონმდებელს რომ მერის უნდობლობის პროცედურის ინიცირებისათვის ამომრჩეველთა საერთო რაოდენობის 50+1% მოეთხოვა, ეს პროცედურაც არ იქნებოდა დემოკრატიული. თვითმმართველობის კოდექსის 51-ე მუხლის მე-6 პუნქტის თანახმად, ამომრჩევლები მერისათვის უნდობლობის გამოცხადების ნებას გამოხატავენ სათანადო ფურცელზე ხელმოწერების შეგროვებისათვის პასუხისმგებელი პირის თანდასწრებით საკუთარი სახელის, გვარის, დაბადების წელის, პირადობის დამადასტურებელი მოწმობის ნომრის, რეგისტრაციის ადგილის და ხელმოწერის თარიღის მითითების გზით. ამგვარი პროცედურა ვერ იქნება იმ ფარული კენჭისყრის საპირწონე, რომლითაც პირი იქნა არჩეული მერის თანამდებობაზე. მერის გამოწვევისათვის აუცილებელია ამომრჩეველმა ღიად გამოხატოს თავისი პოზიცია, რაც, არ გამორიცხავს ამომრჩეველზე ზემოქმედების შესაძლებლობასაც. ფარული კენჭისყრის შემთხვევაში, ამომრჩეველი თავისუფალია საკუთარი ნების გამოხატვაში. ამ საქმეში ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის 51-ე მუხლის მე-6 პუნქტი არ წარმოადგენს დავის საგანს, ვინაიდან თუკი ამომრჩეველთა საერთო რაოდენობის 20 პროცენტის წერილობითი ინიციატივის საფუძველზე მერის უნდობლობის პროცედურის ძალადაკარგულად ცნობა მოხდება, 51-ე მუხლის ყველა სხვა ნორმას შინაარსი გამოეცლება.

რაც შეეხება თვითმმართველობის კოდექსის 51-ე მუხლის მე-10 პუნქტს, ეს უკანასკნელი, როგორც ზემოთ მივუთითეთ, არაკონსტიტუციურია იმის გამო, როგორც ამომრჩეველთა საერთო რაოდენობის 20%-ის, ისე საკრებულოს წევრთა სიითი შემადგენლობის ნახევარზე მეტის წერილობითი ინიციატივის საფუძველზე, ანიჭებს საკრებულოს უფლებას მისი შემადგენლობის ორი მესამედის უმრავლესობით უნდობლობა გამოუცხადოს მერს. საკრებულოს არც ამ შემთხვევაში აქვს კანონით წინასწარ დადგენილ საფუძველზე მითითებით უნდობლობის გამოცხადების თაობაზე გადაწყვეტილების დასაბუთების ვალდებულება. ეს ნორმაც არ შეესაბამება კონსტიტუციის 29-ე მუხლის მეორე პუნქტის მოთხოვნებს.

2) დაცულ სფეროში შეჭრა

საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლომ 2014 წლის 23 მაისს #574-ე საქმეზე გიორგი უგულავა საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ, გადაწყვეტილების მეორე თავის მე-7 პუნქტში განაცხადა: ,,საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს დამკვიდრებული პრაქტიკის მიხედვით, სასამართლო უშუალოდ კონსტიტუციის პრინციპებთან სადავო ნორმის შესაბამისობაზე არ მსჯელობს, მაგრამ სავალდებულოდ მიიჩნევს, ყოველ კონკრეტულ შემთხვევაში გამოიყენოს მათი რესურსი კონსტიტუციის სწორი განმარტებისა და ადამიანის უფლებების ადეკვატური დაცვისათვის.“ ამავე გადაწყვეტილების მე-8 პუნქტში საკონსტიტუციო სასამართლო აცხადებს: ,,ამ თვალსაზრისით, საკონსტიტუციო სასამართლო განსაკუთრებით ხშირად უთითებს დემოკრატიული და სამართლებრივი სახელმწიფოს პრინციპებზე, მათ მნიშვნელობაზე: „დემოკრატიული და სამართლებრივი სახელმწიფოს პრინციპები უმნიშვნელოვანესია კონსტიტუციურ პრინციპებს შორის. ... ამ პრინციპებს ეყრდნობა მთლიანად კონსტიტუციური წყობა. ამასთან, ისინი ავალდებულებენ ხელისუფლებას, შეიზღუდოს კონსტიტუციური წყობით, რაც გულისხმობს იმას, რომ ხელისუფლების არც ერთ შტოს არა აქვს უფლება, იმოქმედოს მხოლოდ მიზანშეწონილობის, პოლიტიკური აუცილებლობის ან სხვა მოტივაციის საფუძველზე. ხელისუფლება უნდა ეყრდნობოდეს კონსტიტუციას, კანონს და მთლიანად სამართალს. მხოლოდ ასე იქმნება სამართლიანი მართლწესრიგი, რომლის გარეშეც ვერ შედგება დემოკრატიული და სამართლებრივი სახელმწიფო.“

გიორგი უგულავას საქმეზე მიღებული 2014 წლის 23 მაისის გადაწყვეტილების მე-10 პუნქტში ასევე ნათქვამია: ,,მოქალაქეთა უფლება, მონაწილეობა მიიღონ სახელმწიფო საქმეების წარმართვაში, წარმოადგენს ფუნდამენტურ დემოკრატიულ პრინციპს. ამიტომ სახალხო სუვერენიტეტის იდეა ემსახურება რა ხალხის ხელისუფლების განხორციელებაში მონაწილეობის უზრუნველყოფას და, შედეგად, პირდაპირი, უშუალო დემოკრატიის რეალიზაციას, ის ყველა დონეზე უნდა განხორციელდეს. ბუნებრივია, ეს გულისხმობს მოქალაქეთა ადგილობრივ ხელისუფლებაზე ამ გზით ხელმისაწვდომობასაც. ადამიანებს უნდა ჰქონდეთ გარანტირებული შესაძლებლობა, უშუალოდ ან მათი წარმომადგენლების მეშვეობით გადაწყვიტონ საკუთარი პრობლემები, დაიცვან საკუთარი ინტერესები, უზრუნველყონ უფლებების რეალიზაცია. ამ თვალსაზრისით, ხელისუფლების განხორციელებაში პირდაპირი, უშუალო მონაწილეობა, მათ შორის, ადგილობრივ დონეზეა ეფექტური. ამიტომ ხელისუფლების ადგილობრივი ორგანოები და მათზე მოქალაქეთა რეალური წვდომა დემოკრატიული სახელმწიფოს ფუნდამენტია.“

ამ გადაწყვეტილების მეორე თავის მე-13 პუნქტში აღნიშნულია: ,,ადგილობრივი მნიშვნელობის საქმეების გადაწყვეტისთვისაც მოქალაქეებთან დაახლოებული მმართველობა, პირველ რიგში, მიიღწევა ლეგიტიმაციის უშუალოდ ხალხისგან მიღებით. სწორედ ხელისუფლების ასეთი ლეგიტიმაცია თავისთავად მოითხოვს მეტ დამოუკიდებლობას, რათა გარანტირებული იყოს ამომრჩეველთა მიერ დელეგირებული ხელისუფლების შეუფერხებლად განხორციელების შესაძლებლობა. ხალხის მიერ არჩეული ხელისუფლების წარმომადგენლები არა მხოლოდ საკუთარ უფლებას განახორციელებენ, არამედ, პირველ რიგში, ხალხის მანდატის მატარებლები არიან, მათი სახელით მოქმედებენ და საკუთარი სამსახურებრივი უფლებამოსილება ამომრჩეველთა ინტერესებისთვის უნდა გამოიყენონ. ეს ფუნქცია მათ დემოკრატიული სახელმწიფოსგან აქვთ დაკისრებული. სწორედ დემოკრატიის მოთხოვნაა, რომ არ მოხდეს ხალხის ნების იგნორირება, მათ მიერ მინიჭებული მანდატი არ იქნეს დაძლეული.“

საკონსტიტუციო სასამართლომ ამავე საქმეში დაადგინა ის ზოგადი კრიტერიუმები, რომელთა არსებობის შემთხვევაშიც დასაშვებია კონსტიტუციის 29-ე მუხლით აღიარებული უფლების შეზღუდვა, კერძოდ, 2014 წლის 23 მაისის გადაწყვეტილების მეორე თავის მე-14 პუნქტში ნათქვამია: ,,შესაბამისად, ხალხის მიერ არჩეული პირების თანამდებობრივი უფლებამოსილების შეჩერება/შეწყვეტა, იმავდროულად, გულისხმობს ხალხის მანდატის შეჩერება/შეწყვეტას და წარმოადგენს თვითმმართველობის ავტონომიაში ყველაზე უხეშ ჩარევას. ამიტომ ეს უნდა ხდებოდეს მხოლოდ მკვეთრად გამოხატული და ძალიან მნიშვნელოვანი ლეგიტიმური მიზნებისთვის, რომელთა დაუცველობა, პირველ რიგში, თავად ამომრჩევლის ინტერესებს შეუქცევადად არღვევს, ამასთან, უკიდურეს შემთხვევებში, როდესაც ეს არის ერთადერთი და აუცილებელი გზა, იმავდროულად, ზედმიწევნით განჭვრეტადი, გასაგები, მკაცრად რეგლამენტირებული პროცედურით, რომელიც ეფუძნება ინტერესების სამართლიან ბალანსს.”

სადავო ნორმა აშკარად არ აკმაყოფილებს საკონსტიტუციო სასამართლოს მიერ დადგენილ ამ მოთხოვნებს. საკრებულო არ არის შეზღუდული უკიდურესი შემთხვევებით, როდესაც მას მერისათვის უნდობლობის გამოცხადება შეუძლია. საკრებულოს არ ევალება რაიმე ლეგიტიმურ მიზეზზე მითითება იმის გასამართლებლად, თუ რატომ ართმევს ხალხის მიერ მიცემულ მანდატს მერს.

ამავე გადაწყვეტილებაში მეორე თავის მე-15 პუნქტში მითითებულია საქართველოს კონსტიტუციის 101პრიმა მუხლის პირველი პუნქტზე, რომლის მიხედვითაც: ,,ამავე პუნქტში ჩაიდო ადგილობრივი თვითმმართველობის დამოუკიდებლობისთვის მნიშვნელოვანი გარანტია – ადგილობრივი თვითმმართველობის აღმასრულებელი ორგანოები ანგარიშვალდებული არიან მხოლოდ ადგილობრივი თვითმმართველობის წარმომადგენლობითი ორგანოს წინაშე. ეს ნორმა, გარდა იმისა, რომ ზოგადად ადგილობრივი თვითმმართველობის ანგარიშვალდებულებას ადგენს, იმავდროულად, უზრუნველყოფს ადგილობრივი თვითმმართველობის დამოუკიდებლობას ცენტრალური ხელისუფლებისაგან.“

გიორგი უგულავას აღნიშნული საქმე ეხებოდა ცენტრალური ხელისუფლების - პარალამენტისა და სასამართლოს - ჩარევით ადგილობრივი თვითმმართველობის აღმასრულებელი ორგანოს - მერის გადაყენებას. საკონსტიტუციო სასამართლოც ხაზს უსვამს კონსტიტუციის 101 პრიმა მუხლის პირველ პუნქტში ჩაწერილ სიტყვა ,,მხოლოდ“-ზე და მიუთითებს იმაზე, რომ მერის გადაყენება არა ცენტრალური ხელისუფლების, არამედ ადგილობრივი თვითმმართველობის წარმომადგენლობითი ორგანოს საკრებულოს უფლებამოსილებაა. გულისხმობს თუ არა კონსტიტუციის 101-ე პრიმა მუხლში გაკეთებული ჩანაწერი იმის თაობაზე, რომ მერი ანგარიშვალდებულია საკრებულოს წინაშე, საკრებულოს უფლებას, სათანადო საფუძვლის მითითების გარეშე უნდობლობა გამოუცხადოს ხალხის მიერ არჩეულ მერს.

ბუნებრივია, ანგარიშვალდებულება ნიშნავს იმას, რომ როდესაც მერი მისთვის მინიჭებულ მანდატს ამომრჩევლების ინტერესების საზიანოდ იყენებს, არ ასრულებს თავის სამსახურებრივ მოვალეობას, რისთვისაც მოხდა მისი თანამდებობაზე არჩევა, ამ დროს სწორედ საკრებულოს უფლებამოსილებას და მოვალეობასაც წარმოადგენს, კონსტიტუციის 101-ე პრიმა მუხლზე დაყრდნობით უნდობლობა გამოუცხადოს მერს. მაგრამ მერის საკრებულოს წინაშე ანგარიშვალდებულება არ უნდა განიმარტოს ისე ფართოდ, რომ ყოველგვარი მატერიალურ-სამართლებრივი დასაბუთების გარეშე, საკრებულოს ჰქონდეს მერის გადაყენების უფლება. კონსტიტუციის 29-ე მუხლის მე-2 პუნქტით, საკრებულო შეზღუდული, დაასაბუთოს, რატომ უცხადებს უნდობლობას ხალხის მიერ არჩეულ თანამდებობის პირს. საკრებულოს რომ კონსტიტუციის 101-ე პრიმა მუხლზე დაყრდნობით სრული კარტ-ბლანში ჰქონდეს, თანამდებობიდან გაათავისუფლოს ხალხის მიერ პირდაპირი წესით არჩეული მერი, ამით კონსტიტუციის 29-ე მუხლის მე-2 პუნქტს მუნიციპალიტეტის მერთან მიმართებაში ყოველგვარი შინაარსი გამოეცლება, იქნება მხოლოდ თეორიული და ილუზორული უფლება.

გიორგი უგულავას 2014 წლის 23 მაისის საკონსტიტუციო სასამართლოს გადაწყვეტილებაში საკონსტიტუციო სასამართლომ მეორე თავის მე-20 პუნქტში მიუთითა, რომ ,,საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის მე-2 პუნქტის ფარგლებში, კანონი, რომელიც განსაზღვრავს სახელმწიფო სამსახურის პირობებს, უნდა შეესაბამებოდეს კონსტიტუციურ სტანდარტებს. საკანონმდებლო ხელისუფლების კონსტიტუციურ-სამართლებრივი შეზღუდვა გულისხმობს, რომ ნებისმიერი საკანონმდებლო აქტი უნდა შეესაბამებოდეს კონსტიტუციის მოთხოვნებს, როგორც ფორმალურ-სამართლებრივი კუთხით, ისე მატერიალურ-სამართლებრივი შინაარსით. მოცემულ შემთხვევაში, კანონი, რომელიც უშვებს ქ.თბილისის მერის თანამდებობიდან გადაყენების შესაძლებლობას, ფორმალური და მატერიალური შინაარსით უნდა შეესაბამებოდეს საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის მოთხოვნებს.“ ამ კონკრეტულ შემთხვევაში დავის საგანს წარმოადგენს ის გარემოება, რომ საკრებულო ისე ახორციელებს კონსტიტუციის 101-ე პრიმა მუხლით მინიჭებულ თავის უფლებამოსილებას ხალხის მიერ არჩეულ მერთან დაკავშირებით, რომ მატერიალურ-სამართლებრივი თვალსაზრისით არ ასაბუთებს მერის თანამდებობიდან გადაყენების საკითხს. სადავო ნორმა არ სთხოვს საკრებულოს. მერის მიმართ ანგარიშვალდებულების უფლებამოსილების განხორციელებისას დაასაბუთოს უნდობლობის გამოცხადების უფლებამოსილების გამოყენება. ამით მერის, როგორც ხალხის მიერ არჩეული პირის მიმართ პრაქტიკულად აზრი ეკარგება კონსტიტუციის 29-ე მუხლის მე-2 პუნქტით დაწესებულ გარანტიებს.

კონსტიტუციის 101-ე მუხლი არის კომპეტენციის განმსაზღვრელი ნორმა, იმის გამო რომ განსაზღვრავს საკრებულოს უფლებამოსილებას, იყოლიოს მერი ანგარიშვალდებულებაში. არ შეიძლება კონსტიტუციის კომპეტენციის განმსაზღვრელი ნორმა იმგვარად განიმარტოს, რომ პრაქტიკულად ყველა შინაარსი გამოაცალოს ამავე კონსტიტუციის უფლების დამდგენ ნორმას. კონსტიტუციის 29-ე მუხლის მე-2 პუნქტი, დემოკრატიული და სამართლებრივი სახელმწიფოს ნორმა-პრინციპებთან კავშირში ადგენს კონსტიტუციურ გარანტიას, ხალხის მიერ პირდაპირი წესით არჩეულ მერი: ,,არ არ იქნეს დაუსაბუთებლად გათავისუფლებული სამსახურიდან.“ (საკონსტიტუციო სასამართლოს 2014 წლის 23 მაისის გადაწყვეტილება საქმეზე გიორგი უგულავა საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ მეორე თავის მე-19 პუნქტი). საკრებულოს აქვს კონსტიტუციური უფლებამოსილება, მოსთხოვოს ანგარიში მერს, გადააყენოს თანამდებობიდან, თუმცა საკრებულოს მხრიდან ამ უფლებამოსილების განხორციელება ზღვარდადებულია კონსტიტუციის 29-ე მუხლის მე-2 პუნქტით ხალხის მიერ არჩეული მერის უფლებით, არ იყოს უსაფუძვლოდ გათავისუფლებული დაკავებული თანამდებობიდან. ამ უფლებიდან გამომდინარე, საკრებულოსათვის კონსტიტუციის 101-ე პრიმა მუხლის პირველი პუნქტით მინიჭებული უფლებამოსილება, ანგარიშვალდებულების საფუძვლით გაათავისუფლოს ხალხის მიერ არჩეული მერი თანამდებობიდან, ვერ იქნება აბსოლუტური. როგორც საკონსტიტუციო სასამართლომ 2010 წლის 28 ივნისს მიღებულ გადაწყვეტილების მეორე თავის 22-ე პუნქტში განაცხადა: ,,ხელისუფლების რომელიმე ორგანოს კომპეტენცია ვერ დაავიწროებს, შეცვლის, შეამცირებს ამა თუ იმ უფლების შინაარსს, რადგან ხელისუფლების ორგანოთა კომპეტენციების კონსტიტუციით გაწერის მიზანი ზუსტად ადამიანის კონსტიტუციური უფლებების სრულად დაცვა და უზრუნველყოფაა. ამიტომ მიზნის მიღწევის საშუალება ვერ იქნება თავად მიზნის მიღწევის საწინააღმდეგო, მისი გამომრიცხავი.”

ის, რომ კონსტიტუციის 29-ე მუხლის მე-2 პუნქტით მერის სამსახურიდან გათავისუფლებისათვის პარლამენტს მოეთხოვება ორგანული კანონით გათავისუფლების მატერიალურ-სამართლებრივი საფუძველების გაწერა, ხოლო საკრებულოს მხოლოდ ამ საფუძველებზე მითითებით მერისათვის უნდობლობის გამოცხადება, გამომდინარეობს მერის პირდაპირი წესით არჩევის ფაქტიდან. გიორგი უგულავას საქმეზე 2014 წლის 23 მაისს საკონსტიტუციო სასამართლოს გადაწყვეტილების 22-ე პუნქტში აღნიშნულია: ,,სადავო ნორმა იწვევს მოსარჩელის 29-ე მუხლით გარანტირებულ უფლებაში ჩარევას, კერძოდ, ზღუდავს მის უფლებას, შეუფერხებლად განახორციელოს მისთვის ქ.თბილისის ამომრჩევლების მიერ საყოველთაო, თანასწორი, პირდაპირი საარჩევნო უფლების საფუძველზე 4 წლის ვადით მინიჭებული უფლებამოსილებები. თუმცა მოცემულ შემთხვევაში, კონსტიტუციით დაცული სიკეთე შემოიფარგლება არა მხოლოდ მოსარჩელის კერძო ინტერესით, არამედ ასევე უკავშირდება ისეთ მნიშვნელოვან საჯარო ინტერესს, როგორიცაა ამომრჩეველთა ნების რეალიზება. საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლით გარანტირებულ მოსარჩელის უფლებას დაცულობის ხარისხს მატებს ის გარემოება, რომ მოსარჩელე, როგორც არჩეული თანამდებობის პირი, საკუთარ უფლებამოსილებას ამომრჩეველთა ნების საფუძველზე ახორციელებს. დაუშვებელია შესაბამისი თვითმმართველი ერთეულის ამომრჩეველთა ინტერესის უგულებელყოფა, ადგილობრივი მნიშვნელობის საქმეები განახორციელონ მათ მიერ პირდაპირი წესით არჩეული წარმომადგენლის მეშვეობით.”

3) პოლიტიკური თანამდებობის პირების გათავისუფლება კონსტიტუციის საფუძველზე

2017 წლის 17 ოქტომბერს საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს პლენუმმა მიიღო №3/5/626გადაწყვეტილებასაქმეზე ოლეგ ლაცაბიძე საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ. ამ გადაწყვეტილებაში საკონსტიტუციო სასამართლომ ერთმანეთისაგან გამიჯნა პოლიტიკური და პროფესიული თანამდებობის პირები. საკონსტიტუციო სასამართლო ამ გადაწყვეტილების მეორე თავის მე-18 პუნქტში მიუთითებს ,,საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-3 მუხლის „თ“ და „ი“ ქვეპუნქტებზე, სადაც გვხვდება სახელმწიფო-პოლიტიკური და პოლიტიკური თანამდებობის პირების ჩამონათვალი. პოლიტიკური თანამდებობის პირად მიჩნეულია მერი და მერის მოადგილეც, თუმცა ამავე პუნქტში ნათქვამია: ,,კონკრეტული თანამდებობის სტატუსი არ გამომდინარეობს მხოლოდ მისი ლეგალური დეფინიციიდან და აუცილებელია მისი ნამდვილი არსის, ფუნქციების გაანალიზება. ყოველ კონკრეტულ შემთხვევაში გარკვეული თანამდებობის პოლიტიკურ თუ პროფესიულ თანამდებობად მიჩნევის საკითხი უნდა გადაწყდეს სხვადასხვა გარემოებების გათვალისწინებისა და გაანალიზების საფუძველზე.“ ამ გადაწყვეტილების შემდეგ თავებში დადგენილია პოლიტიკური თანამდებობის პირის შემდეგი კრიტერიუმები:

1) განსაზღვრავს თუ არა თანამდებობის პირი კონკრეტულ პოლიტიკას (ოლეგ ლაცაბიძის საქმეზე მიღებული გადაწყვეტილების მეორე თავის მე-17 და მე-19 პუნქტები);

2) საიდან იღებს თანამდებობის პირი ლეგიტიმაციას (ოლეგ ლაცაბიძის საქმეზე მიღებული გადაწყვეტილების მეორე თავის მე-20 პუნქტი);

3) აუცილებელია თუ არა თანამდებობის დასაკავებლად რაიმე პროფესიული მოთხოვნის დაკმაყოფილება თუ თანამდებობის დაკავება ხდება ამომრჩევლის ნებით (ოლეგ ლაცაბიძის საქმეზე მიღებული გადაწყვეტილების მეორე თავის 21-ე პუნქტი)

4) ეკისრება თუ არა პირს პირდაპირი ან ირიბი პოლიტიკური პასუხისმგებლობა ამომრჩევლის წინაშე (ოლეგ ლაცაბიძის საქმეზე მიღებული გადაწყვეტილების მეორე თავის 22-ე პუნქტი)

იმის მიუხედავად, რომ კონსტიტუციაში პირდაპირი ჩანაწერი არ არსებობს იმის თაობაზე, რომ მერი არის პოლიტიკის განმახორციელებელი, ეჭვგარეშეა ის გარემოება, რომ მუნიციპალიტეტის მერი გეგმავს და დამოუკიდებლად ახორციელებს აღმასრულებელ ხელისუფლებას. ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის 48-ე მუხლის პირველი პუნქტის თანახმად, მერი წარმოადგენს მუნიციპალიტეტის აღმასრულებელ ორგანოს და მუნიციპალიტეტის უმაღლეს თანამდებობის პირს. მერს, ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის 54-ე მუხლის თანახმად, გააჩნია დამოუკიდებელი კომპეტენციები მერიის ორგანიზაციული ხელმძღვანელობის, საკრებულოსთან ურთიერთობის, საფინანსო-საბიუჯეტო (ეს გულისხმობს ბიუჯეტის პროექტის შედგენას და საკრებულოსათვის დასამტკიცებლად წარდგენას. ბიუჯეტის პროექტის შედგენის უფლებამოსილება გულისხმობს განსაზღვრული მიმართულებების დაფინანსების შესაძლებლობას, რაც სხვა არაფერია თუ არა პოლიტიკის განსაზღვრა), ქონების მართვისა და განკარგვის შესახებ გადაწყვეტილების მიღება და სხვა აღმასრულებელი ფუნქციების განხორციელება. ოლეგ ლაცაბიძის საქმეში საკონსტიტუციო სასამართლომ უკვე მიიჩნია მერი პოლიტიკის განხორციელებაზე უფლებამოსილ პირად, კერძოდ: ამ საქმეზე მიღებული გადაწყვეტილების მეორე თავის 32-ე პუნქტში აღნიშნულია: ,,კოდექსის 54-ე მუხლის პირველი პუნქტის „ა.ა“ ქვეპუნქტის თანახმად, გამგებელი/მერი საერთო ხელმძღვანელობასა და კოორდინაციას უწევს გამგეობის/მერიის სტრუქტურული ერთეულის საქმიანობას, ისევე როგორც დავალებებს აძლევს გამგეობის/მერიის თანამდებობის პირებს (ამავე პუნქტის „ა.ე“ ქვეპუნქტი). მიმოხილული საკანონმდებლო ნორმების საფუძველზე აშკარაა, რომ მერი/გამგებელი წარმოადგენს გადაწყვეტილების მიმღებ სუბიექტს. სწორედ ეს უკანასკნელი არის პასუხისმგებელი საკუთარი ამომრჩევლის მიერ მინდობილი მანდატის შესრულებაზე…“

ამგვარად, მერი არის თვითმართველობის აღმასრულებელი პოლიტიკის დამგეგმავი, განმახორციელებელი და გადაწყვეტილების მიმღები პირი. მერი აკმაყოფილებს ორ დანარჩენ მოთხოვნასაც, რაც პოლიტიკური თანამდებობის პირებისათვის არის დამახასიათებელი. ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის 49-ე მუხლის პირველი პუნქტის თანახმად, მერი აირჩევა 4 წლის ვადით, პირდაპირი არჩევნებით, საყოველთაო, თანასწორი საარჩევნო უფლების საფუძველზე, ფარული კენჭისყრით. საყოველთაო არჩევნებით კმაყოფილდება ის მოთხოვნა, რომლის მიხედვითაც პოლიტიკური თანამდებობის პირი უშუალო ლეგიტიმაციას ხალხისაგან უნდა იღებდეს. ოლეგ ლაცაბიძის საქმეში მიღებული გადაწყვეტილების მეორე თავის 21-ე პუნქტში აღნიშნულია: ,,პოლიტიკური თანამდებობის პირის მიმართ, როგორც წესი, არ არის წაყენებული საკვალიფიკაციო მოთხოვნები, რომელთა დაკმაყოფილების შემთხვევაშიც ისინი ჩაითვლებიან თანამდებობასთან შესაბამისად და შეძლებენ უფლებამოსილების განხორციელებას.“ საარჩევნო კოდექსის 49-ე მუხლის მე-2 პუნქტის თანახმად, მერობის კანდიდატისათვის წაყენებულია შემდეგი მინიმალური მოთხოვნები: ,, მერად შეიძლება აირჩეს საარჩევნო უფლების მქონე საქართველოს მოქალაქე 25 წლის ასაკიდან, რომელსაც საქართველოში უცხოვრია 5 წელს მაინც.“ რაიმე საკვალიფიკაციო და პროფესიულ მოთხოვნებს კანონმდებელი არ ადგენს და იმის გადაწყვეტას თუ როგორი უნარებისა და კვალიფიკაციის მერი უნდა ჰყავდეს კონკრეტულ მუნიციპალიტეტს, მიანდობს ამომრჩეველს.

ამ დავისათვის ყველაზე რელევანტური პოლიტიკური თანამდებობისათვის დადგენილი მეოთხე სტანდარტია. საქმეში ოლეგ ლაცაბიძე საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ მიღებული გადაწყვეტილების 22-ე პუნქტში აღნიშნულია: ,,სახელმწიფო თანამდებობის პირების ბუნების დადგენისას გასათვალისწინებელია აგრეთვე მათი პასუხისმგებლობის საკითხი. პოლიტიკური თანამდებობის პირებისთვის პოლიტიკური მიზანშეწონილობის ფარგლებში განხორციელებული კონკრეტული ქმედებების, ამა თუ იმ პოლიტიკის გატარებისთვის შეუძლებელია არსებობდეს სამართლებრივი პასუხისმგებლობა, რომელიც მათ მიერ მიღებული გადაწყვეტილების მიზანშეწონილობას შეამოწმებდა. ამგვარი მიზანშეწონილობის საკითხი შესაძლოა მხოლოდ პოლიტიკური პასუხისმგებლობის საგანს წარმოადგენდეს. ამასთან, პოლიტიკური სუბიექტის პასუხისმგებლობა პირდაპირ თუ ირიბად უკავშირდება ხალხის წინაშე მის პასუხისმგებლობას და არა ამ თანამდებობის პირის თუ რომელიმე სხვა ორგანოს წინაშე პასუხისმგებლობას.“ იმის გამო, რომ სადავო ნორმა არ მიუთითებს, მერისათვის უნდობლობის გამოცხადების საფუძველს, ამავე დროს იმ გარემოების გათვალისწინებით, რომ თვითმართველობის კოდექსის 51-ე მუხლის პირველი პუნქტის თანახმად, მერისათვის უნდობლობის გამოცხადების უფლება აქვს ამომრჩეველთა არანაკლებ 20%-საც, ეს გარემოება მიუთითებს იმაზე, რომ საქმე გვაქვს მერის პოლიტიკურ პასუხისმგებლობასთან და მთლიანად ეს პროცესი პოლიტიკურია.

სამართლებრივი დასაბუთების გარეშე, პოლიტიკური თანამდებობის პირის გადაყენება უცხო არ არის კონსტიტუციისათვის. ოლეგ ლაცაბიძის საქმეში მიღებულ გადაწყვეტილების მეორე თავის მე-19 პუნქტში საკონსტიტუციო სასამართლო ასახელებს ორ პოლიტიკურ თანამდებობის პირს: პარლამენტის წევრს, იმის გამო, რომ პარლამენტი განსაზღვრავს ქვეყნის საშინაო და საგარეო პოლიტიკას და მთავრობის წევრს, იმის გამო, რომ მთავრობა ახორციელებს ქვეყნის საშინაო და საგარეო პოლიტიკას. პარლამენტარები პირდაპირ არიან ხალხის წინაშე პოლიტიკურად ანგარიშვალდებულნი იმით რომ შესაძლოა 4 წლის შემდეგ ესა თუ ის პირი მოქალაქემ არ აირჩიოს ამ თანამდებობაზე. ოლეგ ლაცაბიძის საქმე იცნობს ასევე ხალხის წინაშე არაპირდაპირ პასუხისმგებლობასაც. ამ უკანასკნელში უნდა იგულისხმებოდეს შემთხვევა, როდესაც ხალხი საპარლამენტო უმრავლესობის მეშვეობით უნდობლობას უცხადებს მთავრობას და ანაცვლებს მას სხვა მთავრობის წევრებით. საქართველოს კონსტიტუციის 81-ე მუხლი, რაც არეგულირებს მთავრობისათვის უნდობლობის გამოცხადების პროცედურას, არ აკისრებს პარლამენტს ვალდებულებას, მიუთითოს მიზეზები, რის გამოც ახდენს მთავრობის ერთი შემადგენლობის მეორეთი ჩანაცვლებას. ეს არის პოლიტიკური პროცესი, რაც პარლამენტს უფლებას ანიჭებს, პოლიტიკური მიზანშეწონილობიდან გამოდინარე, გადააყენოს პრემიერ-მინისტრი და მთავრობის სხვა წევრები. ამ დროს პარლამენტი მოქმედებს იმ ხალხის სახელით, რომელმაც ეს პარლამენტი აირჩია. მთავრობა ხალხის წინაშე პასუხს აგებს არაპირდაპირ, პარლამენტის მხრიდან გამოცხადებული უნდობლობის პროცედურის შედეგად, სწორედ იმის გამო, რომ ეს მთავრობა ხალხისაგან ნდობის მანდატსაც არაპირდაპირ იღებს, ახალი პარლამენტის საყოველთაო წესით არჩევის შემდეგ.

მთავრობის წევრებისაგან განსხვავებით, მერი მანდატს პირდაპირ ხალხისაგან იღებს. შესაბამისადაც პოლიტიკური პასუხისმგებლობა მერს პირდაპირ ხალხმა უნდა დააკისროს იმით, რომ 4 წლიან მანდატის გასვლის შემდეგ არჩევნების გზით გადააყენოს დაკავებული თანამდებობიდან. მერის თანამდებობაზე არჩევა და თანამდებობიდან გათავისუფლება უფრო მეტად პარლამენტის წევრის არჩევა-გათავისუფლებასთან დგას ახლოს, ვიდრე არაპირდაპირი წესით არჩეულ მთავრობასთან.

საქართველოს კონსტიტუციის 49-ე მუხლის პირველი პუნქტით პარლამენტის 150-ე წევრი აირჩევა საყოველთაო, თანასწორი და პირდაპირი საარჩევნო უფლების საფუძველზე ფარული კენჭისყრით, კონსტიტუციის 51¹ მუხლის თანახმად, 4 წლიანი ვადის გასვლამდე პარლამენტის დათხოვნა ხდება მხოლოდ კონსტიტუციით განსაზღვრულ შემთხვევაში. რაც შეეხება პარლამენტის წევრის უფლებამოსილების შეწყვეტის სხვა შემთხვევებს, ეს უკანასკნელი ამომწურავად არის განსაზღვრული კონსტიტუციის 54-ე მუხლის მე-2 პუნქტით: პარლამენტის წევრს უფლებამოსილება შეუწყდება თუ: პირადი განცხადებით უფლებამოსილება მოეხსნა, მის მიმართ კანონიერ ძალაში შევიდა სასამართლოს გამამტყუნებელი განაჩენი, სასამართლომ ცნო ქმედუუნაროდ, უგზო-უკვლოდ დაკარგულად ან გარდაცვლილად, დაიკავა პარლამენტის წევრის სტატუსთან შეუთავსებელი თანამდებობა ან ეწევა შეუთავსებელ საქმიანობას, დაკარგა საქართველოს მოქალაქეობა, არასაპატიო მიზეზით ოთხი თვის განმავლობაში არ მონაწილეობდა პარლამენტის მუშაობაში ან გარდაიცვალა. მხოლოდ ამ გარემოებების არსებობის შემთხვევაშია პარლამენტი უფლებამოსილი შეუწყვიტოს მის წევრს უფლებამოსილება. ამ უფლებამოსილების განხორციელება კონსტიტუციის 54-ე მუხლის პირველი პუნქტით ექვემდებარება საკონსტიტუციო სასამართლოს კონტროლს.

მხოლოდ კონსტიტუციის 54-ე მუხლის მეორე პუნქტით გათვალისწინებული საფუძვლით არის დასაშვები პარლამენტის წევრისათვის უფლებამოსილების შეწყვეტა. ამის მიზეზია ის, რომ პარლამენტარმა მანდატი ხალხისაგან პირდაპირ მიიღო და პარლამენტს არ შეუძლია უფლებამოსილება შეუწყვიტოს პარლამენტის წევრს იმ დრომდე, ვიდრე დეპუტატი წინააღმდეგობაში არ მოვა მანდატის გამცემი ამომრჩევლების ინტერესებთან. კონსტიტუციის პრეამბულით გათვალისწინებული დემოკრატიული სახელმწიფოს პრინციპი, რაც გულისხმობს რომ ხელისუფლების წყაროა ხალხი, გამორიცხავს პარლამენტის წევრისათვის სათანადო მატერიალურ-სამართლებრივი საფუძვლის გარეშე, პოლიტიკური პროცესის შედეგად, ჩამოერთვას ხალხის მიერ მინიჭებული მანდატი. ამასთან დაკავშირებით, უნდა მივუთითოთ კონსტიტუციის 52-ე მუხლის პირველ პუნქტზე, რომლის მიხედვითაც, საქართველოს პარლამენტის წევრი სარგებლობს თავისუფალი მანდატით და მისი გაწვევა დაუშვებელია. ეს ნორმა უკრძალავს როგორც პარლამენტს, ასევე ამომრჩეველს, 4 წლიანი ვადის ამოწურვამდე გაიწვიონ პარლამენტარი დაუსაბუთებლად, მხოლოდ პოლიტიკური მიზანშეწონილობიდან გამომდინარე.

მიზეზი, რის გამოც, პარლამენტის წევრის ვადაზე ადრე გამოწვევა დაუშვებელია, არის კონსტიტუციით განმტკიცებული დემოკრატიული სახელმწიფოს პრინციპი. პარლამენტარი პირდაპირ აირჩევა საქართველოს მოქალაქეების მიერ და მხოლოდ კანონით პირდაპირ გათვალისწინებული გამონაკლისი შემთხვევები, და არა პოლიტიკური მიზანშეწონილობა, უნდა ამართლებდეს ვადაზე ადრე პარლამენტარისათვის უფლებამოსილების შეწყვეტას. პარლამენტის წევრისათვის უფლებამოსილების ვადაზე ადრე შეწყვეტით იზღუდება არა მარტო თავად პარლამენტარის, არამედ მისი ამომრჩევლის უფლებები და სწორედ ამიტომაც უფლებამოსილების ვადაზე ადრე შეწყვეტა პირდაპირ გათვალისწინებულ გამონაკლის შემთხვევაშია დასაშვები. დემოკრატიული სახელმწიფოს პრინციპის ლოგიკით, პარლამენტარმა ოთხი წლის გასვლის შემდეგ პოლიტიკური თვალსაზრისით, პასუხი საკუთარ ამომრჩეველთან და არა პარლამენტის თუ სხვა ორგანოს წინაშე უნდა აგოს.

დემოკრატიული სახელმწიფოს კონსტიტუციური ნორმა-პრინციპი პარლამენტართან ერთად ვრცელდება, მერზეც, ვინაიდან ეს უკანასკნელი ხალხის და არა საკრებულოს მიერ აირჩევა. საკრებულოს მიერ დაუსაბუთებლად, ხალხის მიერ პირდაპირი წესით არჩეული მერის გადაყენება მხოლოდ პოლიტიკური მიზანშეწონილობიდან გამომდინარე, ზღუდავს არა მხოლოდ ადამიანის უფლებას დაიკავოს მერის თანამდებობა, არამედ, იმავდროულად, ხალხის უფლებას მის მიერ არჩეული წარმომადგენელის მეშვეობით განახორციელოს ხელისუფლება. საკრებულოს ექნებოდა კონსტიტუციური უფლებამოსილება, მიზანშეწონილობიდან გამომდინარე, პოლიტიკური პროცესის შედეგად, უნდობლობა გამოეცხადებინა მერისათვის, კანონმდებლობით, მერის არჩევა რომ მომხდარიყო ხალხის მიერ არაპირდაპირ, საკრებულოს მეშვეობით, ისევე როგორც ხალხი პარლამენტის მეშვეობით, არაპირდაპირ ირჩევს მთავრობას. მაგრამ მერს ირჩევს ხალხი და პოლიტიკური პასუხისმგებლობა მერს ხალხმა უნდა დააკისროს და არა საკრებულომ. სადავო ნორმა, კონსტიტუციის 29-ე მუხლის მე-2 პუნქტის საწინააღმდეგოდ, სწორედ საკრებულოს აკისრებს უნდობლობის დაუსაბუთებლად გამოცხადების სახით მერისათვის ამგვარი პასუხისმგებლობის დაკისრების შესაძლებლობას.

პარლამენტის წევრის მსგავსი გარანტიებით მერის თანამდებობიდან გათავისუფლების დაცვის საწინააღმდეგო არგუმენტად ვერ გამოდგება ის, რომ პარლამენტის წევრის უფლებამოსილების ვადაზე ადრე შეწყვეტის გარანტიები პირდაპირ კონსტიტუციაშია მოცემული, მერის თანამდებობიდან ვადაზე ადრე გათავისუფლებისაგან დაცვის მსგავსი გარანტიები კი კონსტიტუციაში პირდაპირ არ გვხვდება. საკონსტიტუციო სასამართლომ 2014 წლის 23 მაისის საქმეზე გიორგი უგულავა საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ მიღებული გადაწყვეტილების მეორე თავის მე-16 პუნქტში განაცხადა: ,,საქართველოს კონსტიტუცია, მთელი რიგი სხვა თანამდებობის პირებისგან განსხვავებით, არ შეიცავს ადგილობრივი თვითმმართველობის არჩევითი თანამდებობის პირების იმუნიტეტის, მათი ხელშეუხებლობისა თუ პასუხისგებაში მიცემის გაწერილ წესსა და პროცედურას. თუმცა ეს თავისთავად არ ნიშნავს იმას, რომ მათი თანამდებობრივი უფლებამოსილების განხორციელებაში სახელმწიფოს მხრიდან ნებისმიერი ჩარევა დასაშვები და გამართლებულია.“

4) კონსტიტუციის 29-ე მუხლის მე-2 პუნქტით დაცული სფერო

საკონსტიტუციო სასამართლოს პლენუმის მიერ 2017 წლის 7 აპრილს მიღებულ გადაწყვეტილებით, საქმეზე მთვარისა კევლიშვილი, ნაზი დოთიაშვილი და მარინა გლოველი საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ, შეიცვალა მანამდე არსებული პრაქტიკა, რომლის მიხედვითაც, სახელმწიფო სამსახურში, როგორც თანამდებობის დაკავების, ისე მისგან უსაფუძვლო გათავისუფლების უფლება დაცული იყო, როგორც კონსტიტუციის 29-ე მუხლის პირველი პუნქტით, ისე მეორე პუნქტით. ამ საქმეში საკონსტიტუციო სასამართლოს გამიჯნა კონსტიტუციის 29-ე მუხლის პირველი და მეორე პუნქტით დაცული სფეროები. ამ გადაწყვეტილების მეორე თავის მე-12 პუნქტში საკონსტიტუციო სასამართლომ განაცხადა:

საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის პირველი პუნქტი განსაზღვრავს საქართველოს ყველა მოქალაქის უფლებას, დაიკავოს ნებისმიერი სახელმწიფო თანამდებობა, თუ იგი აკმაყოფილებს კანონმდებლობით დადგენილ მოთხოვნებს. საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის პირველი პუნქტი მიუთითებს სახელმწიფო თანამდებობის დაკავების უფლებაზე, შესაბამისად, აღნიშნული დანაწესით გარანტირებულია ყველა მოქალაქის უფლება, ჰქონდეს თავისუფალი წვდომა სახელმწიფო თანამდებობებზე. აღნიშნულიდან გამომდინარე, სახელმწიფო თანამდებობის დაკავებისათვის კანონმდებლობით გათვალისწინებული ნებისმიერი შეზღუდვის კონსტიტუციურობა უნდა შეფასდეს საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის პირველ პუნქტთან მიმართებით.“

ამავე საქმეზე მიღებული გადაწყვეტილების მეორე თავის მე-13 პუნქტში აღნიშნულია: ,,საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის მე-2 პუნქტის მიხედვით, სახელმწიფო სამსახურის პირობები განისაზღვრება კანონით. აღნიშნული დანაწესი მოიცავს სახელმწიფო სამსახურში საქმიანობის შეუფერხებელი განხორციელების უფლებრივ კომპონენტებს, მათ შორის სამსახურიდან დაუსაბუთებელი გათავისუფლებისგან დაცვის გარანტიას.“

ვინაიდან სადავო ნორმა ხალხის მიერ არჩეული მერის ვადაზე ადრე დაუსაბუთებელ გათავისუფლებას ითვალისწინებს, სადავო ნორმის კონსტიტუციურობა უნდა შეფასდეს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის მე-2 პუნქტთან.

საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლომ საქმეზე კახა კუკავა საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ მიღებულ გადაწყვეტილებით საკონსტიტუციო სასამართლომ დაძლია ერთი წლის წინ მიღებული გადაწყვეტილება საქმეზე სალომე ქინქლაძე და სხვები საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ, რომლითაც მერის არჩევა ექცეოდა კონსტიტუციის 28-ე მუხლით დაცულ სფეროში. საკონსტიტუციო სასამართლომ კახა კუკავას საქმეზე მიღებული გადაწყვეტილების მეორე თავის მე-5 პუნქტში განაცხადა: ,,საქართველოს კონსტიტუცია ითვალისწინებს სახელმწიფო თანამდებობის პირების –საქართველოს პარლამენტის წევრის (საქართველოს კონსტიტუციის 49-ე მუხლი) და საქართველოს პრეზიდენტის (საქართველოს კონსტიტუციის 70-ე მუხლი), ასევე ადგილობრივი თვითმმართველობის წარმომადგენლობითი ორგანოს – საკრებულოს პირდაპირ არჩევნებს (საქართველოს კონსტიტუციის 101 პრიმა მუხლი). ამასთან, საქართველოს კონსტიტუციის გარდამავალი დებულებებით, კერძოდ, კონსტიტუციის 104³ მუხლის მე-2 პუნქტით დადგინდა, რომ 2010 წელს უნდა ჩატარებულიყო ქალაქ თბილისის მერის პირდაპირი არჩევნები. საქართველოს კონსტიტუცია არ მიუთითებს სახელმწიფო და ადგილობრივი თვითმმართველობის სხვა ორგანოების არჩევაზე.“ ამავე გადაწყვეტილების მე-7 პუნქტში აღნიშნულია: ,,ყოველივე ზემოაღნიშნულიდან გამომდინარე, კიდევ უფრო ცხადი ხდება, რომ საქართველოს კონსტიტუცია არ ითვალისწინებს ადგილობრივი თვითმმართველობის აღმასრულებელი ორგანოების არჩევნებს. ამდენად, საქართველოს კონსტიტუცია კანონმდებელს უტოვებს მიხედულებას, განსაზღვროს აღნიშნული თანამდებობის დაკავების წესი, რომელიც, თავის მხრივ, შესაბამისობაში უნდა იყოს საქართველოს კონსტიტუციასთან.”

საკონსტიტუციო სასამართლომ კახა კუკავას საქმეში არაკონსტიტუციურად ცნო მერის კანდიდატისათვის დაწესებული, არჩევნებამდე საქართველოში ცხოვრების 2 წლის ცენზი საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის პირველ პუნქტთან მიმართებაში. ის გარემოება, რომ მერის საყოველთაო არჩევნების შემოღებას კანონმდებელს არ ავალდებულებს კონსტიტუცია და ამ საკითხის გადაწყვეტა კანონმდებლის დისკრეციას წარმოადგენს, არ გულისხმობს იმას, რომ თუკი კანონმდებელი გადაწყვეტს, რომ საკუთარი დისკრეციის ფარგლებში დაადგინოს მერის საყოველთაო არჩევა, ამის მიუხედავად, სრული კარტბლანში მისცეს საკრებულოს, დასაბუთების გარეშე თანამდებობიდან გაათავისუფლოს ხალხის მიერ არჩეული მერი. კანონმდებელს ჰქონდა შესაძლებლობა, არჩევანის თავისუფლება, მერის არჩევა საკრებულოსათვის მიენდო. ამის მიუხედავად, კანონმდებელი საპირისპირო მიმართულებით წავიდა: საკრებულოს ნაცვლად, ხალხს მიანდო მერის არჩევის შესაძლებლობა. ამ არჩევანმა კანონმდებელი შეზღუდა, კანონით დაევალდებულებინა საკრებულო, მერის თანამდებობიდან გადაყენება მხოლოდ სათანადო მიზეზზე მითითების გზით მოეხდინა. ის, რომ საყოველთაო არჩევნები კანონმდებლის კეთილი ნების და არა კონსტიტუციური მოთხოვნის შედეგია, არ გულისხმობს იმას, რომ კანონმდებელი და საკრებულო ახდენდეს მერის არჩევნებში მონაწილე ხალხის ნების იგნორირებას და სათანადო მიზეზის გარეშე ახდენდეს მერის თანამდებობიდან გათავისუფლებას. რა თქმა უნდა, კანონმდებელს კონსტიტუციურად შეეძლო პირდაპირი არჩევნების ნაცვლად დაედგინა, არაპირდაპირი არჩვენები. ამ შემთხვევაში საკრებულოს უფლება ექნებოდა, ყოველგვარი დასაბუთების გარეშე, თანამდებობიდან გაეთავისუფლებინა თავის მიერვე დანიშნული მერი. თუმცა მერის შერჩევის პროცესიდან საკრებულო ჩამოცილებულია. პარლამენტმა საკრებულოს ნაცვლად, მერის შერჩევა ხალხს მიანდო. ასეთ პირობებში ხალხის მიერ პირდაპირ არჩეული მერის გადაყენებას გამორიცხავს დემოკრატიული სახელმწიფოს ნორმა-პრინციპი.

5) ლეგიტიმური მიზანი

სადავო ნორმას არ გააჩნია ლეგიტიმური მიზანი. როგორც ზემოთ აღვნიშნეთ, სადავო ნორმის მიზანს წარმოადგენდა ის, რომ საკრებულოს ჰქონოდა მერის პოლიტიკური პასუხისმგებლობის შესაძლებლობა და ამისათვის საკრებულოს არ ეკისრებოდა ამ გადაწყვეტილების დასაბუთების ვალდებულება. თუმცა ამგვარი მიზანი ეწინააღმდეგება პრეამბულით გათვალისწინებულ დემოკრატიული სახელმწიფოს პრინციპს. ეს პრინციპი კონსტიტუციის მე-5 მუხლის პირველი პუნქტის თანახმად, გულისხმობს იმას, რომ საქართველოში სახელმწიფო ხელისუფლების წყაროა ხალხი. ამავე მუხლის მე-2 პუნქტის თანახმად, ხალხი თავის ძალაუფლებას ახორციელებს რეფერენდუმის, უშუალო დემოკრატიის სხვა ფორმებისა და თავისი წარმომადგენლების მეშვეობით. ზემოთ უკვე მივუთითეთ, რომ საკრებულოს უფლებამოსილება - ყოველგვარი დასაბუთების გარეშე, გადააყენოს ხალხის მიერ პირდაპირი წესით არჩეული მერი, წინააღმდეგობაში მოდის კონსტიტუციის ნორმა-პრინციპთან. მიზანი, რაც კონსტიტუციის მიზნებთან და ფუძემდებლურ პრინციპებთან მოდის წინააღმდეგობაში, არ შეიძლება იყოს ლეგიტიმური. ამგვარად, კანონმდებლის მიზანი, საკრებულოს ჰქონოდა ხალხის მიერ პირდაპირი წესით არჩეული მერის პოლიტიკური პასუხისმგებლობის შესაძლებლობა, არ არის ლეგიტიმური. ამ მიზნის მისაღწევად არანაირი საშუალების გამოყენება კონსტიტუციურად არ არის ნებადართული.

ამ გარემოების გათვალისწინებით სადავო ნორმა არღვევს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის მეორე პუნქტის მოთხოვნას და უნდა მოხდეს მისი არაკონსტიტუციურად ცნობა.

6. კონსტიტუციური სარჩელით/წარდგინებით დაყენებული შუამდგომლობები

შუამდგომლობა სადავო ნორმის მოქმედების შეჩერების თაობაზე: კი

შუამდგომლობა პერსონალური მონაცემების დაფარვაზე: არა

შუამდგომლობა მოწმის/ექსპერტის/სპეციალისტის მოწვევაზე: არა

შუამდგომლობა/მოთხოვნა საქმის ზეპირი მოსმენის გარეშე განხილვის თაობაზე: არა

კანონმდებლობით გათვალისწინებული სხვა სახის შუამდგომლობა: არა