თქვენ არ ეცნობით კონსტიტუციური სარჩელის/წარდგინების სრულ ვერსიას. სრული ვერსიის სანახავად, გთხოვთ, ვერტიკალური მენიუდან ჩამოტვირთოთ მიმაგრებული დოკუმენტი

1. სადავო ნორმატიული აქტ(ებ)ი

ა. საქართველოს კანონი „უცხოელთა და მოქალაქეობის არმქონე პირთა სამართლებრივი მდგომარეობის შესახებ“

2. სასარჩელო მოთხოვნა

3. საკონსტიტუციო სასამართლოსათვის მიმართვის სამართლებრივი საფუძვლები

საქართველოს კონსტიტუციის 31-ე მუხლის პირველი პუნქტი და მე-60 მუხლის მე-4 პუნქტის „ა“ ქვეპუნქტი; „საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონის მე-19 მუხლის პირველი პუნქტის „ე“ ქვეპუნქტი და 39-ე მუხლის პირველი პუნქტის „ა“ ქვეპუნქტი.

4. განმარტებები სადავო ნორმ(ებ)ის არსებითად განსახილველად მიღებასთან დაკავშირებით

ა) სარჩელი ფორმით და შინაარსით შეესაბამება „საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონის 31¹ მუხლის მოთხოვნებს;

ბ) სარჩელი შეტანილია უფლებამოსილი პირის მიერ:

მოსარჩელე არის ასლანბეკ დადაევი, რომელიც არის რუსეთის ფედერაციის მოქალაქე. იგი ამჟამად ცხოვრობს დიდ ბრიტანეთში და ფლობს დიდ ბრიტანეთში ბინადრობის ნებართვას. იგი 2002 წლიდან მუშაობდა ევროპისა და ჩრდილო-კავკასიის რადიო თავისუფლების ცენტრში ჟურნალისტად. ასლანბეკ დადაევი პროფესიული საქმიანობის პროცესში გამოვლენილი სიმამაცისა და დამოუკიდებლობის მაღალი ხარისხის გამო 2005 წელს დევიდ ბურკის პრემიით (David Burke Award) დაჯილდოვდა.

საქართველოში ჩრდილო კავკასიის ქვეყნების მოქალაქეთა უვიზო მიმოსვლის შემოღების შემდეგ, ასლანბეკ დადაევი რამდენიმე თვის განმავლობაში იმყოფებოდა საქართველოს ტერიტორიაზე. ამ დროის განმავლობაში იგი რადიო თავისუფლების ეგიდით ასრულებდა პროფესიულ საქმიანობას, კერძოდ, აწარმოებდა საზოგადოებაში არსებული სოციალური გამოწვევების, საქართველოში მცხოვრები ეთნიკურად ქისტი მოსახლეობის ინტეგრაციის საკითხების კვლევას. მისი საქმიანობა მიმართული იყო ქართველი და ჩრდილო კავკასიის მაცხოვრებელი ეთნიკური ჯგუფების დაახლოებისა და კეთილმეზობლური თანაცხოვრებისაკენ.

2018 წლის 21 ოქტომბერს, ასლანბეკ დადაევს განზრახული ჰქონდა საქართველოში დაბრუნება პროფესიული საქმიანობის გაგრძელების მიზნით. კერძოდ, ის გეგმავდა რეპორტაჟის მომზადებას პანკისის ხეობის სკოლებში ჩეჩნური ენის სწავლების დაწყების პოზიტიური პრაქტიკის თაობაზე, აგრეთვე გეგმავდა სხვადასხვა კულტურული ღონისძიების გაშუქებას. თუმცა, ყაზბეგის საბაჟო გამშვებ პუნქტზე მას უარი ეთქვა საქართველოს საზღვრის კვეთაზე. 2018 წლის 07 ნოემბერს იგი განმეორებით შეეცადა საქართველოში შემოსვლას, რა დროსაც შინაგან საქმეთა სამინისტროს სასაზღვრო პოლიციის დეპარტამენტის მიერ მას კვლავ ეთქვა საქართველოში შემოსვლაზე უარი საქართველოს კანონმდებლობით განსაზღვრული სხვა მოთხოვნების დაუკმაყოფილებლობის საფუძვლით. აღნიშნული გადაწყვეტილება ასლანბეკ დადაევის მიერ ზემდგომ ადმინისტრაციულ ორგანოში (საქართველოს შინაგან საქმეთა სამინისტროში) გასაჩივრდა 2018 წლის 09 ნოემბერს. შინაგან საქმეთა სამინისტროს 2018 წლის 30 ნოემბრის N MIA 9 18 02898495 გადაწყვეტილებით, საჩივარი არ დაკმაყოფილდა. ასლანბეკ დადაევს ეცნობა, რომ საქართველოში შემოსვლაზე უარი „უცხოელთა და მოქალაქეობის არმქონე პირთა სამართლებრივი მდგომარეობის შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-11 მუხლის პირველი პუნქტის „ი“ ქვეპუნქტის საფუძველზე განხორციელდა.

შინაგან საქმეთა სამინისტროს მიერ მიღებულ არც 2018 წლის 07 ნოემბრის გადაწყვეტილებაში და არც 2018 წლის 30 ნოემბრის ადმინისტრაციული საჩივრის დაკმაყოფილებაზე უარის თქმის შესახებ გადაწყვეტილებაში არ იქნა მითითებული, კონკრეტულად რომელ საკანონმდებლო საფუძვლებს არ აკმაყოფილებდა მოსარჩელე. ასლანბეკ დადაევმა შინაგან საქმეთა სამინისტროს გადაწყვეტილება ადმინისტრაციული წესით გაასაჩივრა სასამართლოში. თბილისის საქალაქო სასამართლოს 2019 წლის 24 აპრილის გადაწყვეტილებით, ასლანბეკ დადაევს უარი ეთქვა სარჩელის დაკმაყოფილებაზე იმ დასაბუთებით, რომ შინაგან საქმეთა სამინისტროს მიღებული გადაწყვეტილება ეფუძნებოდა სახელმწიფო საიდუმლოებას, რომლის გამოყენებაც მოცემულ შემთხვევაში კანონმდებლობასთან შესაბამისი იყო.[1] მოსარჩელემ აღნიშნული გადაწყვეტილება გაასაჩივრა თბილისის სააპელაციო სასამართლოში, რომელმაც 2021 წლის 30 ივნისის განჩინებით, სრულად გაიზიარა პირველი ინსტანციის სასამართლოს შეფასებები და დასკვნები საქმის ფაქტობრივ და სამართლებრივ საკითხებთან დაკავშირებით.[2] 2022 წლის 29 ივლისის განჩინებით, აღნიშნული დასაბუთება გაიზიარა საქართველოს უზენაესმა სასამართლომაც.[3]

ამგვარად, მოსარჩელის მცდელობა, სასამართლოსთვის მიმართვის წესით აღედგინა დარღვეული სამართლიანი ადმინისტრაციული წარმოების უფლება და თავი დაეცვა დისკრიმინაციული მოპყრობისგან, უშედეგოდ დასრულდა. აღნიშნულმა კი დაადასტურა, რომ მოსარჩელის კონსტიტუციური უფლების დარღვევის წყარო სწორედ სადავო ნორმატიული აქტის მიერ შეძენილი შინაარსია. სადავო ნორმის მოქმედების შედეგად კი დაირღვა მოსარჩელის კონსტიტუციით გარანტირებული სამართლიანი ადმინისტრაციული წარმოების და თანასწორობის უფლებები.

მოსარჩელე წარმოადგენს საქართველოს კონსტიტუციის მე-11 და მე-18 მუხლებით განმტკიცებული უფლებების სუბიექტს, რაც ქმნის საკონსტიტუციო სასამართლოსთვის მიმართვის სამართლებრივ საფუძველს.

გ)სარჩელში მითითებული საკითხი საკონსტიტუციო სასამართლოს განსჯადია;

დ) სარჩელში მითითებული საკითხი არ არის გადაწყვეტილი საკონსტიტუციო სასამართლოს მიერ;

ე) სარჩელში მითითებული საკითხი რეგულირდება საქართველოს კონსტიტუციის მე-11 და მე-18 მუხლებით.

ვ) კანონით არ არის დადგენილი კონსტიტუციური სარჩელის შეტანის ვადა, და, შესაბამისად, არ არსებობს ამ საფუძვლით სარჩელის წარმოებაში არმიღების საფუძველი;

ზ) სარჩელში სადავოდ არის გამხდარი საკანონმდებლო აქტი და მის კონსტიტუციურობაზე მსჯელობა შესაძლებელია იერარქიით მასზე მაღლა მდგომი აქტის კონსტიტუციურობაზე მსჯელობის გარეშე.

[1] თბილისის საქალაქო სასამართლოს 2019 წლის 24 აპრილის გადაწყვეტილება საქმეზე N 3/8035-18, სამოტივაციო ნაწილი, 6.2. (დანართი 1)

[2] თბილისის სააპელაციო სასამართლოს 2021 წლის 30 ივნისის განჩინება საქმეზე Nb/769-21 (დანართი 2)

[3] საქართველოს უზენაესი სასამართლოს 2022 წლის 29 ივლისის განჩინება საქმეზე ბს-959(კ-21). (დანართი 3)

5. მოთხოვნის არსი და დასაბუთება

უცხოელთა მიერ საქართველოს სახელმწიფო საზღვრის კვეთის მარეგულირებელი საკანონმდებლო ჩარჩო

სადავო ნორმის კონსტიტუციურობის შესაფასებლად, თავდაპირველად უნდა განიმარტოს ის საკანონდებლო ჩარჩო, რომლითაც დარეგულირებულია უცხოელი პირებისათვის საქართველოში შემოსვლაზე უარის თქმის საფუძვლები.

უცხოელთა საქართველოში შემოსვლის, ყოფნის, ტრანზიტით გავლისა და საქართველოდან გასვლის სამართლებრივი საფუძვლები და მექანიზმები მოწესრიგებულია „უცხოელთა და მოქალაქეობის არმქონე პირთა სამართლებრივი მდგომარეობის შესახებ“ საქართველოს კანონით (შემდგომში - „კანონი“), რომლის მიზნებადაც, უცხოელთა და მოქალაქეობის არმქონე პირთა საყოველთაოდ აღიარებული უფლებების დაცვა, მათი სამართლებრივი მდგომარეობის მარეგულირებელი კანონმდებლობის საერთაშორისო სამართლის საყოველთაოდ აღიარებულ ნორმებთან და საქართველოს საერთაშორისო ხელშეკრულებებთან შესაბამისობის განმტკიცება იქნა დასახელებული.[1]

მითითებული კანონის მე-11 მუხლის 1-ელი პუნქტი ჩამოთვლის იმ საფუძვლებს, რომელთა არსებობის შემთხვევაშიც, უცხოელს შეიძლება უარი ეთქვას საქართველოში შემოსვლაზე. კერძოდ, უცხოელს შესაძლოა უარი ეთქვას საქართველოში შემოსვლაზე, თუ: ა) მას არ აქვს საქართველოს კანონმდებლობით გათვალისწინებული ის დოკუმენტები, რომელიც საქართველოში შემოსვლისათვისაა საჭირო; ბ) მას აკრძალული აქვს საქართველოში შემოსვლა ან არ გადაუხდია საქართველოში კანონიერი საფუძვლის გარეშე ყოფნისათვის დაწესებული ჯარიმა; გ) თუ მან საქართველოს ვიზის მიღების ან მისი მოქმედების ვადის გაგრძელების მიზნით, არასრული ან ყალბი მონაცემები ან დოკუმენტები წარადგინა; დ) მას არ აქვს ჯანმრთელობისა და უბედური შემთხვევის დაზღვევა ან საქართველოში ცხოვრებისათვის და უკან დაბრუნებისათვის საჭირო საკმარისი ფინანსური სახსრები; ე) საქართველოში მისი ყოფნა საფრთხეს შეუქმნის საქართველოს სახელმწიფო უსაფრთხოებას ან/და საზოგადოებრივ წესრიგს, საქართველოს მოქალაქეებისა და საქართველოში მცხოვრები სხვა პირების ჯანმრთელობის, უფლებებისა და კანონიერი ინტერესების დაცვას; ვ) საგარეო-პოლიტიკური მიზანშეწონილებიდან გამომდინარე, მიუღებელია მისი საქართველოში ყოფნა; ზ) არსებობს საფუძვლიანი ეჭვი, რომ იგი ვიზის მოქმედების ვადის გასვლის შემდეგ კანონიერი საფუძვლის გარეშე დარჩება საქართველოში; თ) იგი არ იძლევა ინფორმაციას ან იძლევა ყალბ ინფორმაციას თავისი პიროვნებისა და მგზავრობის მიზნის შესახებ.[2]

საქართველოში შემოსვლაზე უარის თქმის მე-11 მუხლით განსაზღვრული საფუძვლები არ არის ამომწურავი. ამავე მუხლის 1-ელი პუნქტის „ი“ ქვეპუნქტის თანახმად, მე-11 მუხლში ჩამოთვლილი საფუძვლების გარდა, უცხოელს საქართველოში შემოსვლაზე უარი შესაძლოა ეთქვას, ასევე საქართველოს კანონმდებლობით გათვალისწინებულ სხვა შემთხვევებშიც.[3] დამატებით, ამავე კანონის მე-3 მუხლის „ლ“ პუნქტის თანახმად, უცხოელს საქართველოში შემოსვლაზე უარი შეიძლება ეთქვას თუ, მის მიმართ მიმდინარეობს სისხლისსამართლებრივი დევნა ისეთ საერთაშორისო დანაშაულებთან დაკავშირებით, როგორებიცაა: ტერორიზმი, ნარკოტიკების კონტრაბანდა, ადამიანით ვაჭრობა (ტრეფიკინგი).

საქართველოში შემოსვლისას პირი მოწმდება სამართალდამცავი ორგანოების მიერ გადმოცემული სიების საფუძველზე.[4] სასაზღვრო გამტარ პუნქტში, უცხოელთა ინსპექტირებას ახორციელებს საქართველოს შინაგან საქმეთა სამინისტროს საპატრულო პოლიციის დეპარტამენტი,[5] რის შემდეგაც დეპარტამენტი: უცხოელს აძლევს თანხმობას საქართველოში შემოსვლაზე ან უარს ეუბნება საქართველოში შემოსვლაზე და უკან აბრუნებს.[6] საპატრულო პოლიციის დეპარტამენტის მიერ მიღებული გადაწყვეტილება ექვემდებარება 10 დღის ვადაში ადმინისტრაციული წესით გასაჩივრებას შინაგან საქმეთა სამინისტროში, შემდგომ კი - სასამართლოში.[7]

შინაგან საქმეთა სამინისტროს მიერ უცხოელის საქართველოში შემოშვებაზე უარის თქმის შესახებ მიღებული გადაწყვეტილების საფუძველი არის სახელმწიფო უსაფრთხოების სამსახურის კონტრდაზვერვის სამსახურის მიერ მიწოდებული ინფორმაცია,[8] რომელიც დაცულია სახელმწიფო საიდუმლოების სტატუსით და არ არის ხელმისაწვდომი იმ უცხოელისთვის, რომელსაც უარი ეთქვა საქართველოში შემოსვლაზე, მათ შორის, არც აღნიშნული უარის სასამართლოში გასაჩივრების შემთხვევაში. აღნიშნულს ადასტურებს ამ საკითხზე საერთო სასამართლოების პრაქტიკაც. კერძოდ, უცხოელისთვის საქართველოში შემოსვლის თაობაზე საქმის განხილვის დროს, სასამართლო გამოითხოვს სახელმწიფო უსაფრთხოების სამსახურიდან იმ ინფორმაციას, რომელიც საფუძვლად დაედო შინაგან საქმეთა სამინისტროს მიერ მიღებულ გადაწყვეტილებას, თუმცა ის არ აისახება სასამართლოს მიერ მიღებული გადაწყვეტილების ტექსტში და არ დაერთვის გადაწყვეტილებას.[9]

სადავო ნორმის ნორმატიული შინაარსი

წინამდებარე სარჩელში სადავოდ არის გამხდარი „უცხოელთა და მოქალაქეობის არმქონე პირთა სამართლებრივი მდგომარეობის შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-11 მუხლის 1-ელი პუნქტის „ი“ ქვეპუნქტის ის ნორმატიული შინაარსი, რომელიც უშვებს უცხოელისთვის საქართველოს საზღვრის კვეთაზე უარის თქმას კონკრეტული საკანონმდებლო საფუძვლის მითითების გარეშე.

შინაგან საქმეთა სამინისტროს მიერ დამკვიდრებული პრაქტიკით, სადავო ნორმა გამოიყენება საქართველოში შემოსვლაზე უარის თქმის საფუძვლად, თუმცა არ აღინიშნება საქართველოს კანონმდებლობით გათვალისწინებულ კონკრეტულად რომელ ნორმას ეფუძნება სამინისტროს გადაწყვეტილება. უნდა აღინიშნოს, რომ კონკრეტული საკანონმდებლო ნორმის დაზუსტების საშუალებას არც შინაგან საქმეთა სამინისტროს მიერ შემუშავებული გადაწყვეტილების შაბლონური ფორმა იძლევა. კერძოდ, აღნიშნულ ფორმაში, შინაგან საქმეთა სამინისტროს უფლებამოსილი თანამშრომელი მონიშნავს კანონის მე-11 მუხლის 1-ელი პუნქტით გათვალისწინებულ უარის თქმის რომელიმე საფუძველს, თუმცა ამ საფუძვლის ქვეშ რაიმე განმარტების/დაზუსტებისთვის სივრცე არ არის გამოყოფილი.[10] ამგვარად, შინაგან საქმეთა სამინისტრო სადავო ნორმას იყენებს, როგორც თვითკმარ საკანონმდებლო საფუძველს უცხოელისთვის საქართველოში შემოსვლაზე უარის თქმის შესახებ გადაწყვეტილების მისაღებად და არც უშვებს მისი დაზუსტების და სხვა საკანონმდებლო ნორმაზე მითითების შესაძლებლობას.

შინაგან საქმეთა სამინისტროს მიერ დადგენილ ამ განმარტებას იზიარებენ საქართველოს საერთო სასამართლოებიც. კერძოდ, საქმეზე ბს-959(კ-21), საქართველოს უზენაესმა სასამართლომ დაუსაბუთებლად მიიჩნია მოსარჩელის მოთხოვნა, რომ კანონის მე-11 მუხლის 1-ელი პუნქტის „ი“ ქვეპუნქტის გამოყენების ყველა შემთხვევაში იდენტიფიცირებული იყოს ის ნორმატიული საფუძველი, რომელსაც შინაგან საქმეთა სამინისტრო ეყრდნობა უცხოელის საქართველოში შემოშვებაზე უარის თქმის შესახებ გადაწყვეტილების მიღებისას. როგორც უზენაესმა სასამართლომ განმარტა: „კასატორის მოსაზრება, რომ საქართველოში შემოსვლაზე უარის თქმის ნორმატიული საფუძვლიდან ყველა შემთხვევაში აუცილებელია იკვეთებოდეს შემოსვლაზე უარის თქმის საფუძველი არ არის დასაბუთებული, რადგან საფუძველთა მრავალფეროვნების გათვალისწინებით ნორმატიულად მათი ამომწურავად ჩამოთვლის შესაძლებლობა არ დასტურდება.“[11]

მსგავს საქმეში, სადაც მოსარჩელე ასაჩივრებდა შინაგან საქმეთა სამინისტროს მიერ სადავო ნორმის საფუძველზე საქართველოში შემოშვებაზე უარის თქმის გადაწყვეტილებას, უზენაესმა სასამართლომ თავისი გადაწყვეტილება დაასაბუთა იმაზე მითითებით, რომ შინაგან საქმეთა სამინისტროს მიერ მიღებული გადაწყვეტილება საიდუმლო ინფორმაციას ეფუძნებოდა.[12] მიუხედავად კასატორის მითითებისა, რომ შინაგან საქმეთა სამინისტროს გადაწყვეტილებაში კონკრეტული საკანონმდებლო ნორმის მითითების გარეშე კანონის 1-ელი პუნქტის „ი“ ქვეპუნქტის გამოყენება მის გადაწყვეტილებას უკანონოდ აქცევდა,[13] უზენაეს სასამართლოს საერთოდ არ უმსჯელია ამ საკითხზე და არ შეუფასებია, აღნიშნული საიდუმლო ინფორმაცია რომელი საკანონმდებლო ნორმის შეფარდების საფუძველს ქმნიდა. ანალოგიურად, საქმეზე №ბს-144(კ-21), საქართველოს უზენაესმა სასამართლომ დაადგინა, რომ კასატორის საქართველოში შემოსვლაზე უარის შესახებ გადაწყვეტილება სახელმწიფო უსაფრთხოების სამსახურის მიერ შინაგან საქმეთა სამინისტროსთვის მიწოდებულ ინფორმაციას ეფუძნებოდა, თუმცა სასამართლოს არ უმსჯელია იმ საკითხზე, კონკრეტულად რომელ საკანომდებლო ნორმას ეყრდნობოდა შინაგან საქმეთა სამინისტროს მიერ მიღებული გადაწყვეტილება.[14]

ამგვარად, საქართველოს უზენაესი სასამართლოს გადაწყვეტილებების ანალიზი ცხადყოფს, რომ უმეტეს შემთხვევაში, „უცხოელთა და მოქალაქეობის არმქონე პირთა სამართლებრივი მდგომარეობის შესახებ“ კანონის მე-11 მუხლის 1-ელი პუნქტის „ი“ ქვეპუნქტზე დაყრდნობით უცხოელისათვის საქართველოში შემოსვლაზე უარის თქმის საფუძველი, სწორედ სახელმწიფო უსაფრთხოების სამსახურის მიერ მიწოდებული საიდუმლო ინფორმაციაა.[15] აღნიშნულთან დაკავშირებით, მნიშვნელოვანია ერთმანეთისგან გაიმიჯნოს, ერთი მხრივ, ის საკანონმდებლო საფუძველი, რომელიც გამოიყენება უცხოელებისთვის საქართველოში შემოსვლაზე უარის თქმის მიზნებისთვის, ხოლო მეორე მხრივ, ის ფაქტები, რომელიც ამ სამართლებრივი საფუძვლის გამოყენებას შესაძლებელს ხდის. მაგალითად, შესაძლებელია შინაგან საქმეთა სამინისტრო ფლობდეს უცხოელის შესახებ გარკვეულ ინფორმაციას (რომელიც, თავის მხრივ, შეიძლება ექცეოდეს სახელმწიფო საიდუმლოს კატეგორიაში), თუმცა აღნიშნული ფაქტები საფუძვლად უნდა დაედოს უცხოელის მიმართ სწორედ კონკრეტული სამართლებრივი საფუძვლის შეფარდებას, რაც კანონის მე-11 მუხლის 1-ელი პუნქტის „ი“ ქვეპუნქტის მიხედვით, უცხოელისთვის საქართველოში შემოსვლაზე უარის თქმის შესაძლებლობას შექმნის. ამისგან საპირისპიროდ, უზენაესი სასამართლოს ზემოთმოყვანილი პრაქტიკა აჩვენებს, რომ სასამართლო ყურადღებას ამახვილებს მხოლოდ ფაქტებზე, რომელსაც სახელმწიფო უსაფრთხოების სამსახური ფლობს, ხოლო კონკრეტული საკანონმდებლო საფუძვლის არარსებობა მისი შეფასების მიღმა რჩება.

სადავო ნორმის ნორმატიულ შინაარსთან დაკავშირებით შინაგან საქმეთა სამინისტროს მიერ დამკვიდრებული პრაქტიკა შესწავლილია სახალხო დამცველის ადამიანის უფლებათა ყოველწლიურ 2017-2019 წლების ანგარიშებშიც.[16] სახალხო დამცველის თანახმად, სადავო ნორმა დამოუკიდებელ შინაარსს არ ატარებს და კანონის მოთხოვნებთან შესაბამისობის უზრუნველსაყოფად, საჭიროა აღნიშნული ნორმის საფუძვლით საქართველოში შემოსვლის შეზღუდვის ყველა შემთხვევა დაკავშირებული იყოს კანონმდებლობის კონკრეტულ ნორმასთან.[17] 2017 წლის 15 ნოემბერს, სახალხო დამცველმა წერილობითი რეკომენდაციით მიმართა შინაგან საქმეთა სამინისტროს[18] და აცნობა, რომ მის წარმოებაში არსებულ 7 საქმეში გამოიკვეთა, რომ უცხოელებს საქართველოში შემოსვლაზე უარი ეთქვათ „უცხოელთა და მოქალაქეობის არმქონე პირთა სამართლებრივი მდგომარეობის შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-11 მუხლის პირველი პუნქტის „ი“ ქვეპუნქტის საფუძველზე. სახალხო დამცველმა სამინისტროდან გამოითხოვა ინფორმაცია იმის თაობაზე, რომელი საკანონმდებლო საფუძველი მოიაზრებოდა სამინისტროს მიერ აღნიშნულ ნორმაში, რაზეც სახალხო დამცველის აპარატს სამინისტრომ ინფორმაცია არ მიაწოდა. თუმცა, სახალხო დამცველის მიერ მსგავსი საქმეების შესწავლამ აჩვენა, რომ „კანონის მე-11 მუხლის პირველი პუნქტის „ი“ ქვეპუნქტს აღნიშნული უწყება პრაქტიკაში საქართველოში შემოსვლაზე უარის თქმის დამოუკიდებელ, თვითკმარ საფუძვლად იყენებს და უფლების შეზღუდვის რაიმე დამატებითი კანონისმიერი შემთხვევის არსებობას არ უკავშირებს.“ [19]

ამგვარად, როგორც შინაგან საქმეთა სამინისტროს და საერთო სასამართლოების პრაქტიკის ანალიზი ცხადყოფს, სადავო ნორმამ შეიძინა იმგვარი ნორმატიული შინაარსი, რომელიც უშვებს კონკრეტულ საკანონმდებლო ნორმაზე მითითების გარეშე უცხოელის საქართველოში შემოსვლაზე უარის თქმის შესახებ გადაწყვეტილების მიღების შესაძლებლობას. შედეგად, უცხოელს, რომელსაც კანონის მე-11 მუხლის 1-ელი პუნქტის „ი“ ქვეპუნქტის საფუძველზე ეთქვა უარი საქართველოში შემოსვლაზე, არ აქვს წვდომა არამხოლოდ იმ ინფორმაციაზე/ფაქტებზე, რომელიც საფუძვლად დაედო მის მიმართ გადაწყვეტილების მიღებას (რომელიც, თავის მხრივ, შეიძლება სახელმწიფო საიდუმლოებას მიეკუთვნებოდეს), არამედ მისთვის უცნობია, უშუალოდ რომელი კანონით გათვალისწინებული სხვა საფუძვლის არსებობა ხდება „უცხოელთა და მოქალაქეობის არმქონე პირთა სამართლებრივი მდგომარეობის შესახებ“ კანონის მე-11 მუხლის 1-ელი პუნქტის „ი“ ქვეპუნქტის გამოყენების წინაპირობა. მოსარჩელე მიიჩნევს, რომ სადავო ნორმის მიერ შეძენილი ამგვარი ნორმატიული შინაარსი ეწინააღმდეგება საქართველოს კონსტიტუციის მე-11 და მე-18 მუხლებს.

1. სადავო ნორმის შესაბამისობა კონსტიტუციის მე-11 მუხლის 1-ელ პუნქტთან

1.1. კონსტიტუციის მე-11 მუხლის 1-ელი პუნქტით დაცული სფერო

საქართველოს კონსტიტუციის მე-11 მუხლის 1-ელი პუნქტის თანახმად, „ყველა ადამიანი სამართლის წინაშე თანასწორია. აკრძალულია დისკრიმინაცია რასის, კანის ფერის, სქესის, წარმოშობის, ეთნიკური კუთვნილების, ენის, რელიგიის, პოლიტიკური ან სხვა შეხედულებების, სოციალური კუთვნილების, ქონებრივი ან წოდებრივი მდგომარეობის, საცხოვრებელი ადგილის ან სხვა ნიშნის მიხედვით.“ საკონსტიტუციო სასამართლოს თანახმად, „კანონის წინაშე თანასწორობის ფუნდამენტური უფლების დამდგენი ეს ნორმა წარმოადგენს თანასწორობის უნივერსალურ კონსტიტუციურ ნორმა-პრინციპს, რომელიც, ზოგადად, გულისხმობს ადამიანების სამართლებრივი დაცვის თანაბარი პირობების გარანტირებას.“[20]

საკონსტიტუციო სასამართლოს განმარტებით, „კანონის წინაშე თანასწორობის უფლება არ გულისხმობს, ბუნებისა და შესაძლებლობების განურჩევლად, ყველა ადამიანის ერთსა და იმავე პირობებში მოქცევას. მისგან მომდინარეობს მხოლოდ ისეთი საკანონმდებლო სივრცის შექმნის ვალდებულება, რომელიც ყოველი კონკრეტული ურთიერთობისათვის არსებითად თანასწორთ შეუქმნის თანასწორ შესაძლებლობებს, ხოლო უთანასწოროებს პირიქით.“[21] აქედან გამომდინარე, საქართველოს კონსტიტუციის მე-11 მუხლის 1-ელი პუნქტით გარანტირებული უფლების დარღვევა სახეზე იქნება იმ შემთხვევაში, როდესაც სახელმწიფო არსებითად თანასწორ პირებს განსხვავებულად მოეპყრობა და პირიქით, არსებითად არათანასწორი პირების მიმართ ერთნაირ სამართლებრივ რეჟიმს გაავრცელებს. ამავდროულად, საკონსტიტუციო სასამართლოს განმარტებით, ამ უკანასკნელ შემთხვევაში, დისკრიმინაციის დასადგენად აუცილებელია, რომ განსხვავებული ანდა ერთგვაროვანი მოპყრობა არ იყოს გამართლებული, არ გააჩნდეს შესაბამისი ობიექტური და გონივრული საფუძველი.[22]

ამავდროულად, საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლო დისკრიმინაციული მიდგომის დასადგენად აუცილებლად არ მიიჩნევს კანონით ორი მყარად იდენტიფიცირებული ჯგუფის გამოყოფას და მათ მიმართ დიფერენცირებული უფლებრივი რეჟიმის პირდაპირ დადგენას. არამედ, სასამართლოს პრაქტიკით, დისკრიმინაციული მოპყრობა შეიძლება გამოიწვიოს ნეიტრალური შინაარსის მქონე ნორმამაც, რომელიც ადმინისტრაციული ორგანოს აბსოლუტურ დისკრეციას უქვემდებარებს ერთსა და იმავე სამართლებრივ რეჟიმში მოქცეული პირების მიმართ განსხვავებული მიდგომების გამოყენების შესაძლებლობას.[23]

1.2. ჩარევა თანასწორობის უფლებაში

კანონის მე-11 მუხლის 1-ელი პუნქტის „ი“ ქვეპუნქტის თანახმად, „უცხოელს საქართველოს ვიზის გაცემაზე ან საქართველოში შემოსვლაზე შეიძლება უარი ეთქვას საქართველოს კანონმდებლობით გათვალისწინებულ სხვა შემთხვევებში.“ ნორმის სიტყვასიტყვითი განმარტებით შეიძლება დავასკვნათ, რომ კანონის მე-11 მუხლის 1-ელი პუნქტით მოცემული ჩამონათვალი არაამომწურავია და კანონმდებელი იტოვებს უფლებამოსილებას, სხვა საკანონმდებლო აქტებითაც დაადგინოს უცხოელის საქართველოში შემოსვლაზე უარის თქმის საფუძვლები. ასეთი განმარტების პირობებში, სადავო ნორმა შეასრულებდა ერთგვარ მითითებით ფუნქციას და შინაარსს შეიძენდა უცხოელისათვის საქართველოში შემოსვლაზე უარის თქმის კონკრეტულ საკანონმდებლო საფუძველთან ერთობლიობაში. ამის მიუხედავად, ადმინისტრაციული და სასამართლო პრაქტიკა ადასტურებს სადაო ნორმის იმგვარ განმარტებას, რომლის თანახმადაც იგი გამოიყენება უცხოელისათვის საქართველოში შემოსვლის აკრძალვის დამოუკიდებელ, თვითკმარ საფუძვლად, რომელზე დაყრდნობითაც, შინაგან საქმეთა სამინისტრო, კონკრეტული კანონის ნორმაზე მითითების გარეშე, იღებს უცხოელისათვის საქართველოში შემოსვლაზე უარის თქმის შესახებ გადაწყვეტილებას.

ამგვარად, აღმასრულებელი ხელისუფლების მიერ სადავო ნორმის შეფარდების პრაქტიკამ, რომელსაც იზიარებს სასამართლო ხელისუფლებაც, მას შესძინა იმგვარი შინაარსი, რომლითაც ადმინისტრაციულ ორგანოს მიენიჭა აბსოლუტური დისკრეცია, ყოველ კონკრეტულ შემთხვევაში, თვითონ დაადგინოს უცხოელის საქართველოში შემოსვლაზე უარის თქმის საფუძველი. სადავო ნორმის ფორმულირება თავისთავად არანაირ შინაარსს არ ატარებს, არ ადგენს ნორმის ადრესატის ქცევის ფარგლებს, რაიმე კრიტერიუმს, მოთხოვნას, მითითებას ან აკრძალვას იმ უცხოელისთვის, რომელსაც სურს საქართველოს საზღვრის კვეთა. შედეგად, უცხოელისთვის, რომელსაც საქართველოში შემოსვლაზე უარი სადაო ნორმის საფუძველზე ეთქვა, სრულიად გაურკვეველი რჩება მის შესახებ გადაწყვეტილების მიღების მიზეზი და სამართლებრივი დასაბუთება, რაც თავის მხრივ, უზღუდავს მას შესაძლებლობას შეუსაბამოს თავისი ქცევა კანონის მოთხოვნებს, ან/და იდავოს მის წინააღმდეგ მიღებული გადაწყვეტილების კანონიერებაზე.

მეორე მხრივ, უცხოელებს, რომლებსაც საქართველოს საზღვრის კვეთაზე უარი ეთქვათ კანონის მე-11 მუხლის 1-ელი პუნქტით გათვალისწინებული სხვა რომელიმე ქვეპუნქტის ან ამავე კანონის მე-3 მუხლის „ლ“ პუნქტის საფუძველზე, აქვთ შესაძლებლობა, იცოდნენ მათ მიმართ შეფარდებული საკანონმდებლო ნორმა და შეიტყონ, საქართველოს კანონმდებლობის რომელ მოთხოვნას არ აკმაყოფილებენ. მაგალითად, უცხოელს, რომელსაც საქართველოს საზღვრის კვეთაზე უარი ეთქვა კანონის მე-11 მუხლის 1-ელი პუნქტის „ა“ ქვეპუნქტის საფუძველზე, რაც გულისხმობს საქართველოში შემოსვლისთვის აუცილებელი დოკუმენტების არქონას, შესაძლებლობა აქვს, შეიტყოს ის სამართლებრივი საფუძველი, რის გამოც უარი ეთქვა საქართველოში შემოსვლაზე, თავისი ქცევა შეუსაბამოს კანონმდებლის მოთხოვნებს, წარადგინოს საზღვრის კვეთისთვის აუცილებელი დოკუმენტები და მიიღოს საქართველოს სახელმწიფო საზღვრის კვეთის უფლება ან/და სასამართლოში გაასაჩივროს ადმინისტრაციული ორგანოს გადაწყვეტილება და ამტკიცოს, რომ მას უკანონოდ ეთქვა უარი საქართველოში შემოსვლაზე.

ამგვარად, მოცემულ შემთხვევაში შესადარებელი ჯგუფები არიან, ერთი მხრივ, პირები, რომელთაც საქართველოში შემოსვლაზე უარი ეთქვათ კანონის მე-11 მუხლის 1-ელი პუნქტის „ი“ ქვეპუნქტით დადგენილი განუსაზღვრელი საფუძვლით, ხოლო მეორე მხრივ - პირები, რომელთაც საქართველოში შემოსვლაზე უარი ეთქვათ კანონის მე-3 მუხლის „ლ“ პუნქტის ან კანონის მე-11 მუხლის 1-ელი პუნქტის სხვა ქვეპუნქტების შესაბამისად. ზემოაღნიშნული პირთა წრე არსებითად თანასწორია იმ თვალსაზრისით, რომ ორივე მათგანს უარი ეთქვა საქართველოში შემოსვლაზე და მათ აქვთ თანაბარი ინტერესი, იყვნენ ინფორმირებულები უარის თქმის კონკრეტული სამართლებრივი საფუძვლის თაობაზე/იყვნენ დაცული მათ წინააღმდეგ უკანონო გადაწყვეტილების მიღებისაგან. ამ თანაბარი ინტერესის მიუხედავად, სადავო ნორმა, განსხვავებულ სამართლებრივ რეჟიმში აქცევს პირთა თანასწორ ჯგუფებს და, ერთის მიმართ საქართველოში შემოსვლაზე უარის თქმის ბლანკეტურ მექანიზმს იყენებს, მეორის მიმართ კი ითვალისწინებს საქართველოში შემოსვლაზე უარის თქმის კონკრეტული სამართლებრივი საფუძვლის მითითების ვალდებულებას. ამავდროულად, კანონმდებლობა არ ითვალისწინებს რაიმე კრიტერიუმს, რომელიც ზემოხსენებული დიფერენცირებული ჯგუფების უთანასწორობაზე მიუთითებდა. ამრიგად, მიუხედავად იმისა, რომ სადავო ნორმა შინაარსით ნეიტრალურია, იგი შედეგობრივად, განსხვავებულ სამართლებრივ მდგომარეობაში აყენებს არსებითად თანასწორ პირებს. შესაბამისად, სახეზეა ჩარევა კონსტიტუციის მე-11 მუხლით დაცულ თანასწორობის უფლებაში.

1.3. დიფერენციაციის გამართლება

საკონსტიტუციო სასამართლოს დადგენილი პრაქტიკით, შესადარებელ ჯგუფებს შორის დიფერენცირებული მოპყრობის გონივრულობის მასშტაბი განსხვავებული შეიძლება იყოს თითოეულ ინდივიდუალურ შემთხვევაში.[24] „ცალკეულ შემთხვევაში ის შეიძლება გულისხმობდეს ლეგიტიმური საჯარო მიზნების არსებობის დასაბუთების აუცილებლობას... სხვა შემთხვევებში ხელშესახები უნდა იყოს შეზღუდვის საჭიროება თუ აუცილებლობა. ზოგჯერ შესაძლოა საკმარისი იყოს დიფერენციაციის მაქსიმალური რეალისტურობა.“[25]

თანასწორობის უფლებასთან მიმართებით სადავო ნორმის შეფასებას საკონსტიტუციო სასამართლო ახორციელებს მკაცრი შეფასების ან რაციონალური დიფერენცირების ტესტის საფუძველზე, იმის მიხედვით, თუ რამდენად ინტენსიურია დიფერენცირება და არის თუ არა დიფერენციაციის ნიშანი კონსტიტუციის მე-11 მუხლის 1-ელ პუნქტში მოცემული.[26] მოცემულ ვითარებაში, შეუძლებელია იმის იდენტიფიცირება, რამდენად ხდება დიფერენცირება მე-11 მუხლის 1-ელ პუნქტში ჩამოთვლილი ე. წ. „კლასიკური ნიშნების“ საფუძველზე, რადგან, ადმინისტრაციული ორგანო ყოველ კონკრეტულ შემთხვევაში ერთპიროვნულად, ყოველგვარი კრიტერიუმის გარეშე წყვეტს, გამოიყენოს თუ არა პირის მიმართ კანონის მე-11 მუხლის „ი“ ქვეპუნქტით გათვალისწინებული საქართველოში შემოსვლაზე უარის თქმის საფუძველი.

რაც შეეხება მეორე კრიტერიუმს, დიფერენციაციის ინტენსივობის შეფასებისას, სასამართლო მხედველობაში იღებს ისეთ ფაქტორებს, თუ რამდენად მნიშვნელოვნად განსხვავებულ პირობებში აღმოჩნდნენ შესადარებელი ჯგუფები და „რამდენად მკვეთრად დააცილებს ამ უკანასკნელთ კონკრეტულ საზოგადოებრივ ურთიერთობებში მონაწილეობის თანაბარი შესაძლებლობებიდან.“[27] მოცემულ შემთხვევაში, შესადარებელ ჯგუფებს წარმოადგენენ პირები, რომლებსაც საქართველოს საზღვრის კვეთაზე უარი ეთქვათ, თუმცა სხვადასხვა სამართლებრივი საფუძვლით. აღნიშნული ჯგუფების მიმართ განსხვავებული მოპყრობა გამოიხატება მათ მიმართ მიღებული გადაწყვეტილების სამართლებრივი საფუძვლის შესახებ ინფორმირებულობის ხარისხში. ამასთანავე, ინფორმირებულობის ხარისხის პირდაპირპროპორციულად იცვლება შესადარებელი ჯგუფების მიერ მათ მიმართ მიღებული გადაწყვეტილების გასაჩივრების მექანიზმის ეფექტურობა. სხვაგვარად რომ ითქვას, რამდენადაც უკეთ არის ინფორმირებული კონკრეტული პირი საზღვრის კვეთაზე უარის თქმის მიზეზების თაობაზე, მით უფრო ეფექტიანად შეძლებს თავისი უფლებების დაცვას გადაწყვეტილების გასაჩივრების პროცესში. ამის მიუხედავად, განსახილველ შემთხვევაში, დიფერენციაციის დაბალი ინტენსივობიდან გამომდინარე, საკონსტიტუციო სასამართლომ სადავო ნორმა უნდა შეაფასოს რაციონალური დიფერენცირების ტესტის შუქზე.

საკონსტიტუციო სასამართლოს მიერ რაციონალური დიფერენცირების ტესტის ფარგლებში ფასდება რამდენად: „ა) საკმარისია დიფერენცირებული მოპყრობის რაციონალურობის დასაბუთებულობა, მათ შორის, როდესაც აშკარაა დიფერენციაციის მაქსიმალური რეალისტურობა, გარდუვალობა ან საჭიროება; ბ) არსებობს რეალური და რაციონალური კავშირი დიფერენციაციის ობიექტურ მიზეზსა და მისი მოქმედების შედეგს შორის.“[28]

როგორც ზემოთ აღინიშნა, საქართველოს საზღვრის კვეთის მსურველი პირების მიმართ გადაწყვეტილების მიღებისას, შინაგან საქმეთა სამინისტროს საპატრულო პოლიციის დეპარტამენტი ახორციელებს ადმინისტრაციულ წარმოებას. შესაბამისად, მის მიერ მიღებულ გადაწყვეტილებაზე ვრცელდება საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსით დადგენილი ძირითადი პრინციპები, მათ შორის, ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ დისკრეციული უფლებამოსილების გამოყენების წესები. კოდექსის მე-2 მუხლის 1-ელი ნაწილის „ლ“ ქვეპუნქტის თანახმად, დისკრეციული უფლებამოსილება ადმინისტრაციულ ორგანოს ანიჭებს თავისუფლებას, საჯარო და კერძო ინტერესების დაცვის საფუძველზე კანონმდებლობის შესაბამისი რამდენიმე გადაწყვეტილებიდან შეარჩიოს ყველაზე მისაღები გადაწყვეტილება.[29] კოდექსის მე-6 მუხლის 1-ელი და მე-2 ნაწილები განსაზღვრავს, რომ ადმინისტრაციულმა ორგანომ დისკრეციული უფლებამოსილება უნდა განახორციელოს კანონით დადგენილ ფარგლებში და მხოლოდ იმ მიზნით, რომლის მისაღწევადაც მინიჭებული აქვს ეს უფლებამოსილება. საკონსტიტუციო სასამართლოს განმარტებით, „დისკრეციის ფარგლებში ადმინისტრაციული მოქმედების არსებული შესაძლო ვარიანტები, ზოგადად, ყოველთვის შეესაბამება ლეგალურობის მოთხოვნებს, თუმცა ადმინისტრაციული ორგანოს ამოცანას წარმოადგენს ყოველ ინდივიდუალურ შემთხვევას შეუსაბამოს ოპტიმალური გადაწყვეტა კეთილსინდისიერად, მიუკერძოებლად, ყოველგვარი დისკრიმინაციისა და თვითნებობის გარეშე.“[30]

საკონსტიტუციო სასამართლო ხაზს უსვამს, რომ ეფექტიანი საჯარო მმართველობის მიზნებისთვის საკანონმდებლო ორგანოს მიერ აღმასრულებელი ხელისულებისთვის დისკრეციული უფლებამოსილების მინიჭება განსაკუთრებულად მნიშვნელოვანია. ამასთანავე, სასამართლო ერთმანეთისგან განასხვავებს დისკრეციულ უფლებამოსილებას და შეუზღუდავ, აბსოლუტურ დისკრეციას. სასამართლო მიუთითებს დისკრეციული უფლებამოსილების გამოყენების პროცესში შეცდომის დაშვების, ძალაუფლების ბოროტად გამოყენების, მიკერძოებისა და თვითნებობის მომეტებულ რისკებზე, და ადგენს, რომ აუცილებელია „დისკრეციის დელეგირება ხდებოდეს მკაცრად განსაზღვრული კრიტერიუმების, პირობების შესაბამისად, რაც მინიჭებულ უფლებამოსილებას მოაქცევს სამართლებრივ ჩარჩოში და უზრუნველყოფს სამართლიანი ბალანსის დაცვას დისკრეციის მიზნებსა და მისი ბოროტად გამოყენების რისკს შორის. ამასთან, განჭვრეტადს გახდის დისკრეციის განხორციელების საფუძველს და წინაპირობებს ნებისმიერი ადმინისტრაციული ორგანოს უფლებამოსილებას დაქვემდებარებული პირისათვის.“[31]

როგორც ზემოთ აღინიშნა, სადავო ნორმა არ ადგენს საქართველოში შემოსვლის მსურველი უცხოელის მიმართ ქცევის წესს, მოთხოვნებს, კრიტერიუმებს ან აკრძალვებს. ნორმის განმარტებიდან, ასევე, არ იკვეთება, რომ კანონმდებელი ადმინისტრაციულ ორგანოს საქართველოში შემოსვლის მსურველი პირის მიმართ გადაწყვეტილების მიღებისას ალტერნატიულ არჩევანს და გადაწყვეტებს სთავაზობს, ანდა შეფასების ფარგლებს უდგენს. სადავო ნორმა მხოლოდ უშვებს კანონით გათვალისწინებულ შემთხვევაში უცხოელის საქართველოში შემოსვლაზე უარის თქმის შესაძლებლობას, რაც, გასაჩივრებული ნორმატიული შინაარსის ფარგლებში, ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ ერთპიროვნული გადაწყვეტილების მიღებას გულისხმობს. როგორც შინაგან საქმეთა სამინისტროსა და საერთო სასამართლოების პრაქტიკის ანალიზმა აჩვენა, სადავო ნორმამ შეიძინა იმგვარი ნორმატიული შინაარსი, რომელიც სამინისტროს ანიჭებს აბსოლუტურად შეუზღუდავ დისკრეციას, ყოველ კონკრეტულ შემთხვევაში გამოარჩიოს საქართველოში შემოსვლის მსურველი ის უცხოელები, რომელთაც ბლანკეტურად, დაუსაბუთებლად ეტყვის უარს საზღვრის კვეთაზე იმ პირებისგან, რომელთა მიმართაც აკონკრეტებს საქართველოში შემოსვლაზე უარის თქმის შესაბამის საფუძველს.

გასათვალისწინებელია, რომ უცხოელს, რომელსაც საქართველოში შემოსვლაზე უარი ეთქვა სადავო ნორმის საფუძველზე, გადაწყვეტილების გასაჩივრების შემთხვევაშიც არ აქვს წვდომა იმ მონაცემებზე, რაც საფუძვლად დაედო მის შესახებ გადაწყვეტილების მიღებას. ამასთანავე, იმ პირობებში, როდესაც სადავო ნორმა არ შეიცავს გადაწყვეტილების მისაღებად საჭირო რაიმე მითითებას ან სახელმძღვანელო წესს, საქმის განმხილველ მოსამართლეს ერთმევა ყოველგვარი ბერკეტი გააკონტროლოს ადმინისტრაციული ორგანოს დისკრეციული უფლებამოსილების ფარგლები, რაც ადმინისტრაციული ორგანოს საქმიანობაზე სასამართლო კონტროლს ეფემერულად აქცევს. კერძოდ, საქმის გარემოებების შეფასებისას, სასამართლოს წარედგინება მხოლოდ ფაქტები, მაშინ როდესაც არ არსებობს სამართლებრივი შინაარსი - ნორმის შემადგენლობის ელემენტები, რაც აუცილებელი წინაპირობაა მოსამართლის მიერ სუბსუმფციის განხორციელებისა და სამართლებრივი შედეგის განსაზღვრისთვის. მაშასადამე, მთავარი (ნორმატიული) წინამძღვრის არარსებობის პირობებში, მეორე წინამძღვრის (ფაქტობრივი სიტუაციის) მისადაგება და შეფასება შეუძლებელი ხდება, რაც იურიდიული მეცნიერების საწყის ლოგიკას ეწინააღმდეგება. შესაბამისად, მოცემულ შემთხვევაში, სასამართლო კონტროლი ვერ უზრუნველყოფს ადმინისტრაციული ორგანოს აბსოლუტური დისკრეციის თვითნებურად გამოყენების და შესაბამისად, შესადარებელ პირთა მიმართ დისკრიმინაციული მოპყრობის რისკების ეფექტურ პრევენციას.

როგორც მოსარჩელის საქმის გარემოებებიდან ირკვევა, მას 2018 წლის 7 ნოემბრამდე გადმოკვეთილი ჰქონდა საქართველოს საზღვარი, რაც ქმნის ვარაუდის საფუძველს, რომ იგი აკმაყოფილებდა საზღვრის კვეთის წინაპირობებს. ამ პირობებში კი ასევე საფუძვლიანი ხდება ეჭვები შინაგან საქმეთა სამინისტროს მიერ დისკრიმინაციული მოპყრობის თაობაზე. იმის გათვალისწინებით, რომ სრულიად გაურკვეველია სადავო ნორმის საფუძველზე ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ საზღვრის კვეთის მსურველი უცხოელების დიფერენცირების საფუძვლები, დიფერენცირება იმთავითვე თვითნებურ ხასიათს ატარებს, და შეუძლებელია მისი რაციონალური გამართლების მოძებნა. უფრო მეტიც, ამგვარი თვითმიზნური დიფერენცირების შესაძლებლობების დაშვება, თავისთავად გულისხმობს საზღვრის კვეთის კონტექსტში დისკრიმინაციული მიდგომების პრევენციის მექანიზმის სრულად ჩამოშლას, რადგან სადავო ნორმა არ ითვალისწინებს ისეთ დამცავ მექანიზმს, რომელიც საქართველოში შემოსვლის მსურველ უცხოელებს დაიცავდა ადმინისტრაციული ორგანოს მხრიდან მომდინარე დისკრიმინაციული პრაქტიკებისგან.

საზღვრის კვეთის ადმინისტრირების სფეროში სამართალდამცავი ორგანოების გაუმჭვირვალე და შეუზღუდავ უფლებამოსილებას მოწმობს საქართველოს მთავრობის №386 დადგენილების „სახელმწიფო საზღვრის რეჟიმისა და დაცვის წესის დამტკიცების შესახებ“, მე-4 მუხლის მე-8 პუნქტი, რომლის თანახმად, საქართველოში შემოსვლისას პირი მოწმდება სამართალდამცავი ორგანოების მიერ გადმოცემული სიების საფუძველზე.[32] სრულიად ბუნდოვანია რა იგულისხმება აღნიშნულ სიებში, რა მონაცემების საფუძველზე ხდება ამ სიებში კონკრეტულ პიროვნებათა მოხვედრა/ამოღება, არსებობს თუ არა რაიმე პროცედურა და კონკრეტულად, რომელი უწყებაა პასუხისმგებელი ამ სიების შედგენაზე.

საზღვრის კვეთის ფარგლებში დისკრიმინაციული პრაქტიკების თვალსაზრისით, ყურადსაღებია საქართველოს ახალგაზრდა იურისტთა ასოციაციის კვლევის შედეგები, რომელშიც გამოიკვეთა, რომ უცხოელები საქართველოს საზღვრის კვეთის პროცესში ისეთ დაბრკოლებებს აწყდებიან, როგორებიცაა: საზღვარზე დაყოვნების პრაქტიკა, არათანმიმდევრული გადაწყვეტილებები, უფლებების განმარტებაზე უარი, საქართველოში შემოსვლაზე უარის თქმის თაობაზე დაუსაბუთებელი გადაწყვეტილების მიღება და ამ გადაწყვეტილების გასაჩივრების პრობლემურობა.[33] უცხოელების განმარტებით, მათთვის ბუნდოვანია საქართველოში შემოსვლაზე უარის მიზეზები, რის გამოც გამოთქვამენ შიშებს იმის თაობაზე, საქართველოს დატოვების შემთხვევაში, კვლავ მოახერხებენ თუ არა ქვეყანაში შემოსვლას.[34] ამავე საკითხზე ტოლერანტობის და მრავალფეროვნების ინსტიტუტის კვლევა აჩვენებს, რომ საქართველოში შემოსვლაზე უარის საფუძვლად კანონის მე-11 მუხლის 1-ელი პუნქტის „ი“ ქვეპუნქტის გამოყენება დამკვიდრებული პრაქტიკაა აფრიკისა და სამხრეთ აზიის ქვეყნების მოქალაქეების მიმართ.[35] ამავე კვლევაში მოყვანილია შინაგან საქმეთა სამინისტროს მიერ ბოლო წლებში დამკვიდრებული საეჭვო პრაქტიკაც, როდესაც საზღვრის კვეთაზე უარს დაუსაბუთებლად ეუბნებიან რუსეთის ავტორიტარული რეჟიმისგან დევნილ რუს მწერლებს, ჟურნალისტებს, ოპოზიციური პარტიის წარმომადგენელ პოლიტიკოსებს და სამოქალაქო აქტივისტებს.[36]

რაც შეეხება სადავო ნორმის პრაქტიკაში გამოყენების სტატისტიკას, როგორც სახალხო დამცველის 2022 წლის ადამიანის უფლებათა და თავისუფლებათა დაცვის მდგომარეობის შესახებ ანგარიშიდან ირკვევა, შინაგან საქმეთა სამინისტროს მიერ წარმოებული სტატისტიკური მონაცემები არასრულყოფილად აღრიცხავს საქართველოს საზღვრის კვეთის შესახებ ინფორმაციას. მაგალითად, 2022 წელს საქართველოში 3 246 757 უცხო ქვეყნის მოქალაქე შემოვიდა, ხოლო 21 698 უცხოელს შეეზღუდა საქართველოში შემოსვლა, თუმცა სამინისტრო არ აწარმოებს მონაცემების აღრიცხვას უარის შესახებ გადაწყვეტილების საფუძვლების მიხედვით. ამგვარად, უცნობია, ზუსტად რამდენ უცხოელს ეთქვა საქართველოში შემოსვლაზე უარი სადავო ნორმის საფუძველზე.[37]

ამგვარად, მოხმობილი კვლევები ცხადყოფს, რომ საქართველოს საზღვრის კვეთის პროცესში დისკრიმინაციული მოპყრობის საფრთხეები არ არის ჰიპოთეტური, ეფუძნება საზღვრის კვეთისას შინაგან საქმეთა სამინისტროს მიერ დამკვიდრებული პრაქტიკის ანალიზს და რეალისტურია.

დისკრიმინაციული მოპყრობის მომეტებული რისკები საზღვრის კვეთის კონტექსტში

უცხოელთა მიმართ სახელმწიფოთა საზღვრებზე დამკვიდრებული დისკრიმინაციული პრაქტიკები ადამიანის უფლებათა საერთაშორისო სამართალში ფართოდ აღიარებული გამოწვევაა. ზოგადად, საზღვრის კვეთის კონტექსტში არაერთი უფლება შეიძლება დაირღვეს. მაგალითად, პირადი ცხოვრების უფლება, როდესაც ოჯახის წევრების ნაწილის საზღვარზე დაშვება ხდება, ნაწილს კი საზღვრის კვეთის ნებართვას არ აძლევენ - ოჯახის გაერთიანების უფლება;[38] განათლების უფლება, როდესაც უცხოელ სტუდენტს, რომელიც საქართველოში არსებულ უნივერსიტეტში სწავლობს და ა.შ. მაგალითად, მოსარჩელის შემთხვევაში, საქართველოში შემოსვლაზე უარის გამო, მას შეეზღუდა ჟურნალისტური საქმიანობის განხორციელების შესაძლებლობა, რითაც მოხდა მისი გამოხატვის უფლებაში ჩარევა. გარდა აღნიშნულისა, ერთმანეთისგან შეიძლება განვასხვავოთ საქართველოში მცხოვრები უცხოელები და უცხოელები, რომლებიც მხოლოდ შეზღუდული დროით და განსაზღვრული მიზნით იმყოფებიან საქართველოში. რა თქმა უნდა, საქართველოში მცხოვრებ უცხოელებს უფრო მჭიდრო კავშირი აქვთ ქართულ საზოგადოებასთან და სახელმწიფოსთან, შესაბამისად, საზღვრის კვეთის დაბრკოლების დროს, შეიძლება მძიმე პრობლემები შეექმნათ ცხოვრების სხვადასხვა სფეროში.

გაეროს სპეციალური მომხსენებელი რასიზმის თანამედროვე ფორმების, რასობრივი დისკრიმინაციის, ქსენოფობიის და სხვა შეუწყნარებლობის საკითხებში თავის სპეციალურ ანგარიშში მიუთითებს, რომ მიგრაციისა და საზღვრის მართვის კონტექსტში სახელმწიფოების ეროვნულ ჩარჩოებს მსგავსი მახასიათებლები აქვს: ა) უცხოელებს, მოქალაქეობის არმქონე პირებს და მსგავს ჯგუფებს სახელმწიფოს მიერ უფლებამოსილების ბოროტად გამოყენებისგან დასაცავად ნაკლები უფლებები და სამართლებრივი დაცვის საშუალებები აქვთ; ბ) მიგრაციისა და საზღვრის კონტროლის სფეროში ხელისუფლების აღმასრულებელი და სხვა შტოები ფლობენ ფართო დისკრეციულ და არაკონტროლირებად უფლებამოსილებებს, რომლებიც არ ექვემდებარება ისეთსავე არსებითი და პროცედურული ხასიათის შეზღუდვებს, რაც როგორც წესი, მოქალაქეებისთვის არის გარანტირებული.[39]

საზღვრების კონტროლის სფეროში დამკვიდრებული დისკრიმინაციული პრაქტიკების და რასობრივი პროფილირების ფენომენის შესახებ მიუთითებს გაეროს რასობრივი დისკრიმინაციის აღმოფხვრის კომიტეტის No. 36 ზოგადი რეკომენდაცია. აღნიშნული დოკუმენტის თანახმად, რასობრივი პროფილირება არის პროცესი, რომელსაც ა) ახორციელებენ სამართალდამცავი ორგანოები; ბ) არ არის მოტივირებული ობიექტური კრიტერიუმით ან გონივრული გამართლებით; გ) ეფუძნება რასის, ფერის, ეროვნულ ან ეთნიკურ წარმოშობას ანდა ამ ნიშნების გადაკვეთას გენდერულ იდენტობასთან, შეზღუდულ შესაძლებლობებთან და ასაკთან, მიგრაციის სტატუსთან ან სამუშაო ან სხვა სტატუსთან; დ) გამოიყენება სპეციფიკურ კონტექსტში, როგორიცაა მიგრაციის კონტროლი ან დანაშაულებრივ საქმიანობასთან ბრძოლა, ტერორიზმი ან სხვა საქმიანობა, და რაც არღვევს ან შეიძლება გამოიწვიოს კანონის დარღვევა.[40]

ადამიანის უფლებათა ამერიკული კომისიის განმარტებით, რასობრივი პროფილირება არის საზოგადოებრივი უსაფრთხოებისა და დაცვის მიზეზით დამკვიდრებული ტაქტიკა, რომელიც მოტივირებულია რასის, ფერის, ეთნოსის, ენის, წარმოშობის, რელიგიის, ეროვნების, დაბადების ადგილის ან ამ ფაქტორების კომბინაციაზე დაფუძნებული სტერეოტიპებით, ნაცვლად ობიექტური ეჭვებისა, და რომელიც მიდრეკილია დისკრიმინაციული ფორმით ინდივიდების ან ჯგუფების გამორჩევისკენ, იმ მცდარი დასკვნით, რომ აღნიშნული მახასიათებლების მქონე ადამიანები მიდრეკილი არიან კონკრეტული სახის დანაშაულის ჩადენისკენ.[41]

რასობრივი დისკრიმინაციის აღმოფხვრის კომიტეტის განმარტებით, რასობრივი პროფილირების პრაქტიკას შეიძლება ჰქონდეს როგორც ინსტიტუციური ხასიათი, ისე გამოვლინდეს ინდივიდუალურ შემთხვევებშიც და ის შეუთავსებელია კანონის წინაშე თანასწორობის და თანასწორი მოპყრობის უფლებასთან. ის ასევე შეუთავსებელია სხვა სამოქალაქო უფლებებთან, როგორიცაა გადაადგილების თავისუფლება.[42]

გაეროს სარეკომენდაციო პრინციპები სახელწიფოებს შეახსენებს, რომ საერთაშორისო საზღვრები არ არის ადამიანის უფლებათა დაცვის ვალდებულების ექსკლუზიისა და გამონაკლისების ზონა. სახელმწიფოებმა საზღვრებზე თავიანთი იურისდიქცია ადამიანის უფლებათა დაცვის ვალდებულებების შესაბამისად უნდა განახორციელონ.[43] თანასწორობის უზრუნველყოფა საზღვრების მართვის სფეროში ცენტრალური საკითხი უნდა იყოს, ხოლო მიგრანტებს შორის განსხვავებული მოპყრობა უნდა ისახავდეს ლეგიტიმურ მიზანს და იყოს პროპორციული.[44] გაეროს პრინციპები მოწყვლად ვითარებაში მყოფი მიგრანტების შესახებ სახელმწიფოებს მოუწოდებს, დაიცვან მიგრანტები დისკრიმინაციის სხვადასხვა ფორმისგან მიგრაციის პროცესში და უზრუნველყონ, რომ სამართლის ნორმები, რომლებიც ახდენენ დისკრიმინაციის პრევენციას, ვრცელდებოდეს მიგრაციის ადმინისტრირების ყველა ასპექტზე.[45]

აღნიშნული საერთაშორისო სტანდარტების შუქზე, კიდე უფრო ნათლად წარმოჩინდება სადაო ნორმის დისკრიმინაციული გამოყენების რისკები. საქართველოში შემოსვლის მსურველი უცხოელი, რომელსაც სადაო ნორმის საფუძველზე ეთქვა უარი საქართველოში შემოსვლაზე, შესაძლოა კლასიკური ნიშნით, მაგალითად რასობრივი თუ ეთნიკური კუთვნილების, ან/და პოლიტიკური შეხედულების გამო ისე გახდეს ინსტიტუციური თუ ინდივიდუალური დისკრიმინაციის მსხვერპლი, რომ ვერც კი შეიტყოს ამის შესახებ, და შესაბამისად, ვერ აღკვეთოს მისკენ მიმართული დისკრიმინაცია.

დასკვნა

ამრიგად, სადავო ნორმის განუსაზღვრელი შინაარსიდან გამომდინარე, იგი ადმინისტრაციულ ორგანოს ანიჭებს აბსოლუტურ დისკრეციას, რომლის საფუძველზე განხორციელებული დიფერენცირებაც არ უკავშირდება რაიმე გონივრულ კრიტერიუმს და იძლევა ნორმის დისკრიმინაციული გამოყენების შესაძლებლობას. შესაბამისად, სადაო ნორმა ეწინააღმდეგება საქართველოს კონსტიტუციის მე-11 მუხლის პირველ პუნქტს და არაკონსტიტუციურად უნდა იქნეს ცნობილი.

2. სადავო ნორმის კონსტიტუციურობა კონსტიტუციის მე-18 მუხლის 1-ელ პუნქტთან

2.1. საქართველოს კონსტიტუციის მე-18 მუხლის 1-ელი პუნქტით დაცული სფერო

საქართველოს კონსტიტუციის მე-18 მუხლის პირველი პუნქტის თანახმად, „ყველას აქვს ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ მასთან დაკავშირებული საქმის გონივრულ ვადაში სამართლიანად განხილვის უფლება.“

ადმინისტრაციული საქმის სამართლიანი განხილვის უფლება განმტკიცებულია ევროკავშირის ძირითად უფლებათა ქარტიითაც, რომლის 41(1) მუხლის თანახმად, ყველას აქვს უფლება, მისი საქმე განხილული იქნას მიუკერძოებლად, სამართლიანად და გონივრულ ვადაში. ქარტიის 41-ე მუხლში მოიაზრება თითოეული ადამიანის უფლება, რომ მასთან დაკავშირებული საქმე, რომელიც გავლენას იქონიებს მის კანონიერ უფლებასა და ინტერესებზე, განხილული იქნას თავად დაინტერესებული პირის მონაწილეობით, რაც რელევანტურ დოკუმენტებზე წვდომის უფლებასაც მოიცავს.[46]

საქართველოს კონსტიტუციის მე-18 მუხლის 1-ელი პუნქტით დაცული სამართლიანი ადმინისტრაციული წარმოების უფლება პირდაპირ უკავშირდება სამართლებრივი სახელმწიფოს პრინციპს, რომელიც, საკონსტიტუციო სასამართლოს განმარტებით, სახელმწიფო ხელისუფლების მოქმედებას მკაცრ კონსტიტუციურ-სამართლებრივ ჩარჩოებში აქცევს.[47] სწორედ ადმინისტრაციული წარმოებით რეგულირდება ინდივიდსა და სახელმწიფოს შორის ურთიერთობათა უმეტესი ნაწილი საზოგადოებრივი ცხოვრების ყველა სფეროში. შესაბამისად, ადმინისტრაციული წარმოების ფარგლებში ინდივიდსა და სახელმწიფოს შორის მიმართება, ინდივიდისთვის გარანტირებული უფლებები და მათი პრაქტიკაში აღსრულების ხარისხი პირდაპირ ასახავს ქვეყანაში კანონის უზენაესობისა და ადამიანის უფლებათა დაცვის სტანდარტს.

აქვე უნდა აღინიშნოს, რომ კონსტიტუციის მე-18 მუხლის ფორმულირება ნათლად მიუთითებს, რომ სამართლიანი ადმინისტრაციული წარმოების კონსტიტუციური უფლება ვრცელდება ყველა ადამიანზე განურჩევლად მათი მოქალაქეობისა, სხვა სტატუსის ან ნიშნისა. მაშასადამე, სამართლიანი ადმინისტრაციული წარმოების უფლება თავისი ბუნებით, უნივერსალურია და მისი სუბიექტია ადმინისტრაციულ წარმოებაში მონაწილე თითოეული ინდივიდი, მათ შორის, უცხოელი და მოქალაქეობის არმქონე პირები.

საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსი ადმინისტრაციული წარმოების ფუძემდებლურ პრინციპებად მიიჩნევს კანონის წინაშე თანასწორობის, კანონიერების, საჯარო და კერძო ინტერესების პროპორციულობის, მიუკერძოებლობის პრინციპებს,[48] რითაც კანონის დონეზე განამტკიცებს სამართლებრივი სახელმწიფოს კონსტიტუციურ პრინციპებსა და ძირითადი უფლებების მიმართ პატივისცემას. ადმინისტრაციული კოდექსი ასევე ითვალისწინებს დაინტერესებული მხარის ადმინისტრაციულ წარმოებაში მონაწილეობის უფლებას,[49] რაც დამატებით მოიცავს მტკიცებულებების წარდგენის,[50] ადმინისტრაციული წარმოების მასალების გაცნობისა[51] და განცხადების უარმყოფელ გარემოებათა შესახებ საკუთარი აზრის წარდგენის უფლებებს.[52]

ადმინისტრაციული წარმოების ფარგლებში უმნიშვნელოვანესი როლი ენიჭება ადმინისტრაციული ორგანოსთვის კანონმდებლის მიერ მინიჭებული დისკრეციული შეფასებისა და საქმიანობის საკითხს. შეუძლებელია კანონმდებელმა სრულყოფილად მოაწესრიგოს და გაითვალისწინოს ადამიანის ქმედებათა, სახელმწიფოსა და ადამიანის ურთიერთობების ყველა შემთხვევა. შესაბამისად, იგი აღმასრულებელ ხელისუფლებას ანიჭებს მის წინაშე არსებულ საქმეთა შეფასების უფლებამოსილებას, თუმცა გარკვეული სახელმძღვანელო მითითებისა და ფარგლების დადგენით. როგორც ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის მე-2 მუხლის 1-ელი ნაწილის “ლ” ქვეპუნქტი განმარტავს, დისკრეციული უფლებამოსილება, ესაა უფლებამოსილება, რომელიც ადმინისტრაციულ ორგანოს ან თანამდებობის პირს ანიჭებს თავისუფლებას საჯარო და კერძო ინტერესების დაცვის საფუძველზე, კანონმდებლობის შესაბამისი რამდენიმე გადაწყვეტილებიდან შეარჩიოს ყველაზე მისაღები. კოდექსის მე-6 მუხლის თანახმად, თუ ადმინისტრაციულ ორგანოს რომელიმე საკითხის გადასაწყვეტად მინიჭებული აქვს დისკრეციული უფლებამოსილება, მან ეს უფლებამოსილება უნდა განახორციელოს კანონით დადგენილ ფარგლებში, და მხოლოდ იმ მიზნით, რომლის მისაღწევადაც მინიჭებული აქვს ეს უფლებამოსილება.

როგორც სარჩელის პირველ ნაწილში აღინიშნა, შინაგან საქმეთა სამინისტროს საპატრულო პოლიციის დეპარტამენტი საქართველოს სახელმწიფო საზღვრის კვეთის მსურველ უცხოელთა მიმართ შესაბამისი გადაწყვეტილების მიღების პროცესში ახორციელებს ადმინისტრაციულ წარმოებას, ხოლო მის მიერ გამოცემულ ინდივიდუალურ-სამართლებრივ აქტებზე ვრცელდება ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის მოთხოვნები.

რელევანტური საერთაშორისო პრაქტიკა

სამართლიანი ადმინისტრაციული წარმოების უფლების კონტექსტში რელევანტურია საზღვრების მართვის შესახებ გაეროს სახელმძღვანელო პრინციპები, რომელთა თანახმად, ადამიანის უფლებათა საერთაშორისო სამართალი სახელმწიფოებს ავალდებულებს, პატივი სცენ, დაიცვან და კეთილსინდისიერად აღასრულონ ადამიანის უფლებები საზღვრების მართვის პროცესში. ამავე პრინციპების მიხედვით, სამართლიანი პროცესის უფლება ვრცელდება ყველა ადამიანზე სახელმწიფოს იურისდიქციის ან ეფექტიანი კონტროლის ქვეშ არსებულ სივრცეებში, მათ შორის, საერთაშორისო საზღვრებზე. სამართლიანი პროცესი მოიცავს ინდივიდუალური განხილვის, უფლების დაცვის სასამართლო და ეფექტიანი საშუალების, იმ გადაწყვეტილებების გასაჩივრების უფლებებს, რომლებიც გავლენას ახდენენ ადამიანის უფლებებზე.[53] ამავეს მიუთითებს გაეროს სარეკომენდაციო პრინციპები საერთაშორისო საზღვრებზე ადამიანის უფლებების დაცვის შესახებ: დაცული უნდა იყოს ყველა მიგრანტის სამართლიანი სასამართლოს უფლება, მათი სტატუსის მიუხედავად, ყველა სივრცეში, სადაც სახელმწიფო ახორციელებს იურისდიქციას ან ეფექტურ კონტროლს. ეს უფლება მოიცავს საქმის ინდივიდუალური განხილვის, სასამართლო და უფლების დაცვის ეფექტური საშუალების და გასაჩივრების უფლებებს.[54] ამავე სახელმძღვანელო პრინციპების თანახმად, სახელმწიფოებმა უნდა შექმნან ადამიანის უფლებების მოთხოვნებთან შესაბამისი საზღვარზე შემოსვლის პროცედურები, რათა მოახდინონ იმ პირთა ინფორმირება, რომლებსაც უარი ეთქვათ ქვეყანაში შესვლაზე, ზეპირად და წერილობით, მათი ექსკლუზიის მიზეზების შესახებ, ასევე ამგვარი გადაწყვეტილების სასამართლოში ან სხვა დამოუკიდებელ და ეფექტურ ორგანოში გასაჩივრების უფლების შესახებ.[55]

მართალია ადამიანის უფლებათა ევროპული კონვენცია უცხოელებს არ ანიჭებს სახელმწიფოში შესვლის და ცხოვრების უფლებას, თუმცა კონვენციის მე-7 დამატებითი ოქმის 1-ელი მუხლი (უცხოელთა გაძევების პროცედურული დაცვის მექანიზმები) მოითხოვს უცხოელთა ქვეყნიდან გაძევების შესახებ გადაწყვეტილების მინიმალურ პროცედურულ სტანდარტებთან შესაბამისობას.[56] ევროპული სასამართლო ხაზს უსვამს, რომ კონვენციის მე-7 დამატებითი ოქმის 1-ელი მუხლი სახელმწიფოებს ავალდებულებს, უცხოელის გაძევების შესახებ გადაწყვეტილება კანონის შესაბამისად მიიღონ. ამასთან, გადაწყვეტილება უნდა იყოს დასაბუთებული, ექვემდებარებოდეს გასაჩივრებას და კომპეტენტური ორგანოს წინაშე უცხოელის წარდგენას. კანონის შესაბამისად გადაწყვეტილების მიღება კი გულისხმობს არამხოლოდ ეროვნულ კანონმდებლობაში საკანონმდებლო საფუძვლის არსებობას, არამედ კანონის ხარისხსაც: კანონი უნდა იყოს ხელმისაწვდომი და განჭვრეტადი, და უნდა აღჭურავდეს უცხოელს კონვენციით გარანტირებულ უფლებებში საჯარო ხელისუფლების თვითნებური ჩარევისგან დასაცავად. თვითნებობა წარმოადგენს კანონის უზენაესობის ნეგაციას, რომლის მიმართ შემწყნარებლობაც იმდენადვე დაუშვებელია პროცედურული უფლებების მიმართ, რამდენადაც - მატერიალური უფლებების მიმართ. ევროპული სასამართლო ასევე ხაზს უსვამს, რომ კანონის ხარისხის მოთხოვნა, რომელიც პირდაპირ გამომდინარეობს კანონის უზენაესობის პრინციპიდან, ვრცელდება კონვენციის ყველა დებულებაზე, რომელიც პროცედურულ უფლებებს განამტკიცებს. მაშასადამე, კანონის შესაბამისად მიღებული გაძევების გადაწყვეტილებამ შეიძლება მაინც გამოიწვიოს კონვენციის მე-7 დამატებითი ოქმის 1-ელი მუხლის დარღვევა, თუ გამოყენებული კანონი არ შეესაბამება კონვენციის მოთხოვნებს.[57]

მაშინაც კი, როდესაც ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლოს წინაშე უცხოელის გაძევების მიზანს მოპასუხე სახელმწიფო ეროვნული უსაფრთხოების დაცვის ინტერესით ასაბუთებს, სასამართლო მიიჩნევს, რომ დემოკრატიულ საზოგადოებაში კანონიერებისა და კანონის უზენაესობის ცნებები მოითხოვს, რომ ღონისძიებები, რომლებიც გავლენას ახდენს ადამიანის ძირითად უფლებებზე, უნდა ექვემდებარებოდეს დამოუკიდებელი ორგანოს წინაშე რაიმე ფორმით შეჯიბრებითი პროცედურით განხილვას, რათა შესწავლილ იქნეს მიღებული გადაწყვეტილების საფუძვლები და რელევანტური მტკიცებულებები, ხოლო საჭიროების შემთხვევაში, კლასიფიცირებული ინფორმაციის შეზღუდული გამოყენებით. პირს უნდა ჰქონდეს აღმასრულებელი ხელისუფლების მტკიცების გასაჩივრების უფლება, რომ სახეზეა ეროვნული უსაფრთხოების ინტერესი. მართალია აღმასრულებელი ხელისუფლების შეფასებას იმის შესახებ, თუ რა წარმოადგენს ეროვნული უსაფრთხოების საფრთხეებს მნიშვნელოვანი წონა ენიჭება, თუმცა დამოუკიდებელი ორგანო უნდა იყოს უფლებამოსილი, რეაგირება მოახდინოს ისეთ შემთხვევებში, როდესაც ამ ცნების გამოყენებას არა აქვს გონივრული საფუძველი საქმის ფაქტებში ან გამოვლინდება, რომ „ეროვნული უსაფრთხოების“ ინტერპრეტაცია უკანონოა ან ეწინააღმდეგება საღ აზრს და თვითნებურია. ამგვარი დაცვის გარანტიების დარღვევის შემთხვევაში, პოლიციას და სხვა სახელმწიფო ორგანოებს ექნებათ შესაძლებლობა, თვითნებურად შელახონ კონვენციით დაცული უფლებები.[58]

საქმეში Muhammad and Muhammad v. Romania, სასამართლომ განმარტა, რომ უცხოელი, რომლის გაძევების გადაწყვეტილებაც მიიღება, ვერ შეძლებს არსებითი ფორმით გაასაჩივროს ხელისუფლების ორგანოთა არგუმენტები ეროვნული უსაფრთხოების თაობაზე, ან წარადგინოს დასაბუთებული მოსაზრებები მის გაძევების წინააღმდეგ, თუ არ ეცოდინება რელევანტური ფაქტობრივი ელემენტები, რამაც ეროვნულ ორგანოები დაარწმუნა, რომ იგი ეროვნული უსაფრთხოებისთვის საფრთხეს წარმოადგენს.[59] სასამართლომ ასევე მიიჩნია, რომ უცხოელებს უნდა ჰქონდეთ წვდომა იმ დოკუმენტების შინაარსსა და ინფორმაციაზეც, რომლებსაც ხელისუფლების ორგანოები დაეყრდნენ მათი გაძევების შესახებ გადაწყვეტილების მიღებისას.[60] სასამართლო განმარტავს, რომ უცხოელი პირი უფლებამოსილია წერილობით გაეცნოს გაძევების შინაარსობრივ მიზეზებსა და ფაქტობრივ გარემოებებს, მათ შორის, აუცილებლობის შემთხვევაში უნდა მოხდეს დაშვება ფორმალური შეზღუდვის გათვალისწინებით, სახელმწიფო საიდუმლოებას მიკუთვნებულ ინფორმაციაზეც, რათა იმ პირმა, რომლის უფლებაში ჩარევაც ხდება, ეფექტურად შეძლოს საწინააღმდეგო არგუმენტების წარმოდგენა და თავის დაცვა.[61]

უცხოელთა დეპორტირების საქმეებში, სადაც სასამართლომ ქვეყნიდან გაძევების განმაპირობებელი გარემოებები სახელმწიფო უსაფრთხოებას მიკუთვნებულ ინფორმაციად ჩაითვალა და ამ მიზეზით არ მოხდა გაძევებული პირებისათვის უფლებაში ჩარევის დასაბუთებისა და მიზეზების გაცნობა, ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლო განმარტავს, რომ: „კონვენციის მე-7 დამატებითი ოქმის 1-ელი მუხლი მიუთითებს უცხოელი პირის უფლებაზე, რომ მასპინძელი ქვეყნიდან გაძევების შემთხვევაში, დეპორტაციის ზომები და მიზეზები დაექვემდებაროს შეჯიბრებით სამართალწარმოებას, რის ფარგლებშიც, საჭიროების შემთხვევაში, განმტკიცებულია შესაბამისი პროცედურული შეზღუდვების გათვალისწინებით, უცხოელი პირისათვის საიდუმლო ინფორმაციის გაცნობის მექანიზმიც.“[62] ამდენად, როგორც ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლოს რელევანტური პრაქტიკის ანალიზი ცხადყოფს, უცხოელთა ქვეყნიდან გაძევების პროცედურული გარანტიები მოიცავს გაძევების საფუძვლების განსაზღვრულობის მოთხოვნას, ამ საფუძვლებთან დაკავშირებით პირის ინფორმირებულობას, ასევე პროცესში მისი ეფექტური მონაწილეობის უზრუნველყოფასა და გასაჩივრების ადეკვატური მექანიზმის შექმნას. ადამიანის უფლებათა სასამართლოს მოთხოვნაა, რომ იმ შემთხვევაშიც კი, როდესაც ხელისუფლება უცხოელის გაძევების გადაწყვეტილების მიღებისას მიუთითებს ეროვნული უსაფრთხოების დაცვის ინტერესზე, ეს მითითება უნდა იყოს გამყარებული კონკრეტული შინაარსით და არ უნდა იყოს აბსტრაქტული.

2.2. ჩარევა სამართლიანი ადმინისტრაციული წარმოების უფლებაში

საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს განმარტებით, „კონსტიტუციის მე-18 მუხლის პირველი პუნქტით დაცული უფლებების შეზღუდვა სახეზეა იმ შემთხვევაში, როდესაც არსებობს დასაცავი კონსტიტუციური უფლება ან/და კანონიერი ინტერესი და სადავო ნორმა ზღუდავს მისი დაცვის საპროცესო მექანიზმით ეფექტურად სარგებლობის შესაძლებლობას. შესაბამისად, დასახელებულ კონსტიტუციურ დებულებებთან შინაარსობრივი მიმართების წარმოსაჩენად, მოსარჩელემ უნდა დაასაბუთოს, რომ სადავო ნორმა იწვევს ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ საქმის განხილვის რომელიმე პროცედურული გარანტიის შეზღუდვას.“[63]

მიუხედავად იმისა, რომ თავისთავად უცხოელის საქართველოში შემოსვლა არ არის კონსტიტუციური რანგის ძირითადი უფლება, კონსტიტუციის მე-18 მუხლის პირველი პუნქტის მიზნებისათვის, იგი წარმოადგენს ისეთ კანონიერ ინტერესს, რომლის დაცვის პროცესუალური მექანიზმის შექმნის ვალდებულებაც ექცევა სამართლიანი ადმინისტრაციული წარმოების უფლების ფარგლებში. შესაბამისად, მოცემული სარჩელით სადავოდ არის გამხდარი უცხოელთათვის კანონის მე-11 მუხლის 1-ელი პუნქტის „ი“ ქვეპუნქტის საფუძველზე საქართველოში შემოსვლაზე უარის თქმის გადაწყვეტილების მიღების პროცედურული ასპექტები.

უცხოელს, რომელსაც საქართველოში შემოსვლაზე უარი ეთქვა კანონის მე-11 მუხლის 1-ელი პუნქტის „ი“ ქვეპუნქტის საფუძველზე, აქვს უფლება, შინაგან საქმეთა სამინისტროს მიერ მიღებული გადაწყვეტილება, ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტი, გაასაჩივროს 10 დღის ვადაში ზემდგომ ორგანოში. თუმცა, იმ ნორმატიული შინაარსიდან გამომდინარე, რომელიც სადავო ნორმამ ადმინისტრაციული ორგანოებისა და სასამართლოების განმარტებებიდან შეიძინა, კანონის მე-11 მუხლის 1-ელი პუნქტის „ი“ ქვეპუნქტის გამოყენებისას არ მიეთითება ის კონკრეტული საკანონმდებლო ნორმა, რომელიც გახდა უცხოელის საქართველოში შემოსვლაზე უარის თქმის სამართლებრივი საფუძველი. ამასთან ერთად, შინაგან საქმეთა სამინისტროს გადაწყვეტილება არ არის დასაბუთებული, უცხოელს არ გადაეცემა ინფორმაცია/დოკუმენტები, რომლითაც იხელმძღვანელა სამინისტრომ ადმინისტრაციული წარმოების პროცესში გადაწყვეტილების მიღების დროს.

ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის 53-ე მუხლის 1-ელი ნაწილი ადმინისტრაციულ ორგანოს ავალდებულებს, რომ წერილობით გამოცემული ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტი შეიცავდეს დასაბუთებას. აქტის დასაბუთების მოთხოვნა ასევე მოიცავს ადმინისტრაციული ორგანოს ვალდებულებას, ადმინისტრაციულ-სამართლებრივ აქტში მიეთითოს ის საკანონმდებლო ან კანონქვემდებარე ნორმატიული აქტი ან მისი შესაბამისი ნორმა, რომლის საფუძველზედაც გამოიცა ეს აქტი. ხოლო კოდექსის 60¹ მუხლის 1-ელი ნაწილის შესაბამისად, ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ ამ მოთხოვნის შეუსრულებლობა მის მიერ გამოცემული ინდივიდუალურ-სამართლებრივი აქტის ბათილობის საფუძველია.

როგორც კონსტიტუციის მე-11 მუხლთან დაკავშირებულ მსჯელობაშია წარმოჩენილი, კანონის მე-11 მუხლის 1-ელი პუნქტის „ი“ ქვეპუნქტმა პრაქტიკაში შეიძინა ისეთი ნორმატიული შინაარსი, რომლის თანახმადაც აღნიშნულ ქვეპუნქტზე მითითება, კონკრეტული საკანონმდებლო ნორმის იდენტიფიცირების გარეშე, უცხოელისათვის საქართველოში შემოსვლაზე უარის თქმის თვითკმარი სამართლებრივი საფუძველია. ასეთი განმარტების პირობებში, კონკრეტული კანონის ნორმის მითითების გარეშე, მხოლოდ სადავო ნორმაზე დაყრდნობით უცხოელისათვის საქართველოში შემოსვლაზე უარის თქმა არ ქმნის ამ გადაწყვეტილების ბათილობის საფუძველს. შესაბამისად, სადავო საკითხი სცდება ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის კანონიერების პრობლემას და წარმოშობს დასახელებული ნორმატიული შინაარსის კონსტიტუციურობის შეფასების საჭიროებას.

კანონის მე-11 მუხლის 1-ელი პუნქტის „ი“ ქვეპუნქტის ის ნორმატიული შინაარსირომელიც უშვებს უცხოელის საქართველოს სახელმწიფო საზღვრის კვეთის შესახებ უარის თქმას კონკრეტული საკანონმდებლო ნორმის მითითების გარეშე, პირდაპირ კავშირშია ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ პირთან დაკავშირებული საქმის სამართლიანად განხილვის შესაძლებლობასთან. პირველ რიგში, სადაო ნორმის განუსაზღვრელი შინაარსიდან გამომდინარე, რომელიც ქმნის უცხოელისათვის საქართველოში შემოსვლაზე უარის თქმის ბლანკეტურ საფუძველს, გამოირიცხება ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ მის საფუძველზე მიღებული გადაწყვეტილების დასაბუთების ვალდებულება, რაც სამართლიანი ადმინისტრაციული წარმოების განუყოფელი კომპონენტია. შეუძლებელია ინდივიდს ჰქონდეს ადმინისტრაციული წარმოების პროცესში მის მიმართ მიღებული გადაწყვეტილების სამართლიანობის აღქმა, როდესაც მისთვის ცნობილი არ არის არც ის ფაქტობრივი გარემოებები, რომელსაც აღნიშნული გადაწყვეტილება დაეფუძნა და არც შესაბამისი სამართლებრივი ნორმა, რომელმაც მის მიმართ ასეთი გადაწყვეტილების მიღების კანონიერი შესაძლებლობა შექმნა.

ამასთან, როგორც მე-11 მუხლთან დაკავშირებულ მსჯელობაშია წარმოდგენილი, სადაო ნორმით შინაგან საქმეთა სამინისტროსათვის აბსოლუტური დისკრეციის მინიჭების შედეგად, არაფერი აზღვევს ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ საზღვრის კვეთის პროცესში თვითნებური გადაწყვეტილებების მიღების, მათ შორის დისკრიმინაციული პრაქტიკის დამკვიდრების რისკებს. ამ ფონზე, ინდივიდს ერთმევა ადმინისტრაციულ ორგანოსთან ურთიერთობაში საკუთარი კანონიერი ინტერესების დაცვის ყველანაირი პროცესუალური ბერკეტი და იძულებული ხდება მის მიმართ წარმოებულ პროცესში აქტიური მონაწილეობის ნაცვლად, ადმინისტრაციული ორგანოს ერთპიროვნული გადაწყვეტილების პასიური მიმღები გახდეს.

სადაო ნორმის გამოყენების შედეგად, უკიდურესად შეზღუდული ფორმით რეალიზდება, ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსით გარანტირებული ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის ზემდგომ ადმინისტრაციულ ორგანოში გასაჩივრების უფლებაც, ვინაიდან შეუძლებელია ინდივიდმა სადაოდ გახადოს ისეთი გადაწყვეტილების კანონიერების საკითხი, რომლის სამართლებრივი და ფაქტობრივი საფუძვლების შესახებ ინფორმაციას არც კი ფლობს. ინფორმაციული ვაკუუმის პირობებში, უცხოელს, რომელსაც არ დართეს საქართველოს საზღვრის კვეთის ნება, არ აქვს შესაძლებლობა, ადმინისტრაციულ ორგანოს წარუდგინოს ალტერნატიული დასაბუთება და მტკიცებულებები, გააბათილოს მის წინააღმდეგ გამოყენებული არგუმენტები და ამტკიცოს მის მიმართ მიღებული გადაწყვეტილების უკანონობა. ამგვარად, სადავო ნორმის შედეგად ფორმალურ და ილუზორულ სახეს იძენს უცხოელის მიერ მის წინააღმდეგ მიღებული გადაწყვეტილების ზემდგომ ადმინისტრაციულ ორგანოში გასაჩივრების გზით მისი კანონიერი ინტერესების დაცვის შესაძლებლობაც.

ანალოგიური მიზეზით, სამართლიანი ადმინისტრაციული წარმოების უფლებაში ჩარევა ნეგატიურად აისახება უცხოელის სამართლიანი სასამართლოს უფლებაზეც. უცხოელისათვის საქართველოში შემოსვლაზე უარის თქმის შესახებ გადაწყვეტილების საერთო სასამართლოში გასაჩივრების შემთხვევაშიც, მოსარჩელეს რჩება ადმინისტრაციული ორგანოს წინააღმდეგ მხოლოდ ჰიპოთეტური არგუმენტების წარმოდგენის შესაძლებლობა, რაც მისთვის უფლების დაცვის ყოველგვარი პროცესუალური გარანტიის წართმევას უტოლდება.

მაშასადამე, სადავო ნორმის საფუძველზე დაინტერესებულ პირს - უცხოელს, ეზღუდება სამართლიანი ადმინისტრაციული წარმოების უფლების არსებითი კომპონენტები, როგორც მის საქმესთან დაკავშირებით მიღებული გადაწყვეტილების დასაბუთებულობის, ისე - პროცესის სამართლიანი განხილვისა და ზემდგომ ადმინისტრაციულ ორგანოში გასაჩივრების უფლებით სარგებლობის კუთხით.

2.3. სამართლიანი ადმინისტრაციული წარმოების უფლებაში ჩარევის კონსტიტუციურობის შეფასება

2.3.1. სადავო ნორმის კანონიერების შეფასება

სადავო ნორმის კონსტიტუციურობის შეფასებისას საკონსტიტუციო სასამართლო ამოწმებს ნორმის შესაბამისობას ფორმალურ და მატერიალურ კონსტიტუციურ მოთხოვნებთან. კონსტიტუციის ფორმალური მოთხოვნები კი მოიცავს კანონის ხარისხის და განჭვრეტადობის პრინციპებს. საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს განმარტებით, „კანონმდებელი ვალდებულია, მიიღოს ზუსტი, მკაფიო, არაორაზროვანი, განჭვრეტადი კანონმდებლობა (ნორმები), რომელიც პასუხობს კანონის განსაზღვრულობის მოთხოვნას. ეს გარემოება ერთ-ერთი გადამწყვეტი კრიტერიუმია ნორმის კონსტიტუციურობის შეფასებისას. კანონმდებლის ასეთი ვალდებულება კი სამართლებრივი სახელმწიფოს პრინციპიდან მომდინარეობს... კანონის ხარისხი მოითხოვს, რომ საკანონმდებლო რეგულაცია იყოს იმდენად მკაფიო, რომ პირმა, რომლის უფლებაში ჩარევაც ხდება, შეძლოს სამართლებრივი მდგომარეობის ადეკვატურად შეცნობა და საკუთარი ქმედების შესაბამისად წარმართვა.“[64]

ამავდროულად, სამართლებრივი განსაზღვრულობის პრინციპი მოითხოვს იმგვარი საკანონმდებლო სისტემის შექმნას, რომელიც პირს იცავს სამართალშემფარდებლის თვითნებობისაგან. ბუნდოვანი კანონმდებლობა ქმნის ნოყიერ ნიადაგს თვითნებობისათვის, შესაბამისად, კანონმდებელმა მაქსიმალურად მკაფიო, განსაზღვრული ნორმატიული რეგულირებით უნდა შეამციროს თვითნებობის რისკები სამართალშეფარდების პროცესში. საკონსტიტუციო სასამართლოს განმარტებით, კანონის ნორმა განუსაზღვრელად შეიძლება იქნეს მიჩნეული როდესაც „განმარტების ყველა მეთოდი მოსინჯულია, მაგრამ მაინც გაურკვეველია მისი ნამდვილი შინაარსი, ანდა არსი გასაგებია, მაგრამ გაუგებარია მისი მოქმედების ფარგლები.“[65]

ამრიგად, განსაზღვრულობის პრინციპი ერთგვარი მბოჭავი მექანიზმია კანონის აღსრულებასა და უფლებაში ჩარევაზე უფლებამოსილი პირებისათვის, ვინაიდან, განჭვრეტადი კანონმდებლობა ცხადს ხდის ადმინისტრაციულ ორგანოზე დელეგირებული დისკრეციის ფარგლებს, რაც შემდგომში ამცირებს ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ დისკრეციული უფლებამოსილების თვითნებური გამოყენების რისკებს. საკონსტიტუციო სასამართლო განმარტავს, რომ „კანონის განსაზღვრულობის მოთხოვნა არის სამოქმედო ინსტრუქცია კანონმდებლისთვის, ამავე დროს, ის წარმოადგენს შემზღუდავ გარემოებას აღმასრულებელი და სასამართლო ხელისუფლებებისთვის. ამიტომ კანონმდებელი ვალდებულია, საჯარო ხელისუფლებას მაქსიმალურად ნათლად დაუდგინოს ფარგლები, რომლებშიც მან უნდა იმოქმედოს.“[66]

როგორც საკონსტიტუციო სასამართლო მართებულად შენიშნავს, აბსოლუტური დისკრეციული უფლებამოსილების ხელისუფლებისთვის მინიჭება თვითნებური გადაწყვეტილებების მიღების რისკებს გაუმართლებლად ზრდის, რითაც ასევე იზრდება ხელისუფლების საქმიანობის სამართლებრივი სახელმწიფოს ფარგლებიდან გასვლის რისკებიც. ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ დისკრეციული უფლებამოსილების ფარგლებში საქმიანობის განხორციელებისას ყოველთვის არსებობს შეცდომის დაშვების, ძალაუფლების ბოროტად გამოყენების, თვითნებური, მიკერძოებული მოქმედების მომეტებული რისკი... ამრიგად, საკონსტიტუციო სასამართლო მიიჩნევს, რომ დაუშვებელია ადმინისტრაციული ორგანოსათვის დაურეგულირებელი, გაუმართლებლად ფართო და აბსოლუტური დისკრეციული უფლებამოსილების მინიჭება.[67]

როგორც სარჩელის პირველ ნაწილში აღინიშნა, სადავო ნორმას დამოუკიდებლად არ აქვს არანაირი ხელშესახები შინაარსი, რომელიც ნორმის ადრესატს მისცემდა რაიმე მითითებას, დაუდგენდა ქცევის წესს, გარკვეულ შესასრულებლად სავალდებულო კრიტერიუმებს ან მოთხოვნებს. ნორმა, სიტყვასიტყვითი განმარტების შემთხვევაში, მხოლოდ ადგენს, რომ გარდა კანონის მე-11 მუხლის 1-ელი პუნქტით ჩამოთვლილი შემთხვევებისა, უცხოელს საქართველოში შემოსვლაზე უარი შეიძლება ეთქვას კანონით გათვალისწინებული სხვა საფუძვლითაც. თუმცა, მე-11 მუხლის 1-ელი პუნქტის „ი“ ქვეპუნქტის საფუძველზე საქართველოში შემოსვლაზე უარის თქმის კანონიერებაზე მსჯელობისას საქართველოს უზენაესი სასამართლო მიუთითებს, რომ უცხოელისათვის საქართველოში შემოსვლაზე უარის თქმა საქართველოს შინაგან საქმეთა სამინისტროს მიერ სათანადოდ უფლებამოსილი პირის დისკრეციულ უფლებამოსილებას განეკუთვნება.[68] ამასთან, უზენაესი სასამართლო ხაზს უსვამს ადმინისტრაციული ორგანოს ფართო დისკრეციას, რომ კანონის მიზნებისა და კონკრეტული გარემოებების გათვალისწინებით, თავად მიიღოს გადაწყვეტილება, პირისათვის საქართველოში შემოსვლაზე ნებართვის გაცემის მიზანშეწონილობის შესახებ.[69] როგორც აღნიშნული განმარტებებიდან იკვეთება, სადაო ნორმის განუსაზღვრელი შინაარსი ვერ უზრუნველყოფს ადმინისტრაციული ორგანოს დისკრეციული უფლებამოსილების კონკრეტულ ფარგლებში მოქცევას, რის შედეგადაც, ინდივიდისა და სახელმწიფოს ურთიერთობა სრულად გადის სამართლებრივი სივრციდან.

ამგვარი ნორმატიული განმარტების პირობებში, სადავო ნორმა ე. წ. „Carte Blanche“-ს ანიჭებს ადმინისტრაციულ ორგანოს, ყოველ კონკრეტულ შემთხვევაში თავად დაადგინოს მასში მოაზრებული ნორმატიული შინაარსი, რაც უხეშად არღვევს კანონის განსაზღვრულობის, ხელისუფლების დანაწილებისა და სამართლებრივი სახელმწიფოს პრინციპებს. ამრიგად, სადაო ნორმა ვერ აკმაყოფილებს ფორმალური კანონიერების კრიტერიუმსაც კი, რადგან მის საფუძველზე შესაძლებელი ხდება ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ ინდივიდის სამართლიანი ადმინისტრაციული წარმოების უფლების ბლანკეტური შეზღუდვა ყოველგვარი წინასწარ განსაზღვრული კრიტერიუმისა თუ სახელმძღვანელო მითითების გარეშე.

2.3.2. სადავო ნორმის მატერიალური კონსტიტუციურობის შეფასება

სადაო ნორმის ფორმალური კანონიერების კომპონენტში განვითარებული მსჯელობის გათვალისწინებით, აღარ დგება სადავო ნორმის მატერიალური კონსტიტუციურობის შეფასების საჭიროება. თუმცა, აღსანიშნავია, რომ სადავო ნორმა ვერც ამ კომპონენტში დააკმაყოფილებს კონსტიტუციის მოთხოვნებს.

უფლებაში ჩარევის მატერიალური კონსტიტუციურობის შეფასება უნდა მოხდეს თანაზომიერების პრინციპის შუქზე, რომლის მოთხოვნაა „რომ უფლების მზღუდავი საკანონმდებლო რეგულირება უნდა წარმოადგენდეს ღირებული საჯარო (ლეგიტიმური) მიზნის მიღწევის გამოსადეგ და აუცილებელ საშუალებას. ამავე დროს, უფლების შეზღუდვის ინტენსივობა მისაღწევი საჯარო მიზნის პროპორციული, მისი თანაზომიერი უნდა იყოს. დაუშვებელია, ლეგიტიმური მიზნის მიღწევა განხორციელდეს ადამიანის უფლების მომეტებული შეზღუდვის ხარჯზე.[70]

განსახილველ შემთხვევაში, სადაო ნორმა ქმნის უცხოელისათვის საქართველოში შემოსვლაზე უარის თქმის ფიქციურ, შინაარსისგან დაცლილ საფუძველს, რაც, ნორმის ადრესატს სახელმწიფოს წინაშე სრულიად დაუცველ სუბიექტად აქცევს. ასეთ ბლანკეტურ შეზღუდვას, ყოველგვარი გონივრული კრიტერიუმის ან მდგენელის განსაზღვრის გარეშე, იმთავითვე თვითმიზნური ხასიათი აქვს და შეუძლებელია მისი რაიმე ლეგიტიმური საჯარო ინტერესით გამართლება. შესაბამისად, სადაო ნორმა არღვევს კონსტიტუციის მატერიალურ მოთხოვნებსაც და ამ ასპექტშიც არაკონსტიტუციურად უნდა იქნეს ცნობილი.

დასკვნა

ამგვარად, სადავო ნორმის კონსტიტუციის მე-11 და მე-18 მუხლების შუქზე შეფასებით დასტურდება, რომ იგი ვერ აკმაყოფილებს ფორმალურ და მატერიალურ კონსტიტუციურ-სამართლებრივ მოთხოვნებს. შესაბამისად, „უცხოელთა და მოქალაქეობის არმქონე პირთა სამართლებრივი მდგომარეობის შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-11 მუხლის 1-ელი პუნქტის „ი“ ქვეპუნქტის ის ნორმატიული შინაარსი, რომელიც უშვებს უცხოელის მიმართ საქართველოს სახელმწიფო საზღვრის კვეთის შესახებ უარის თქმას კონკრეტული საკანონმდებლო ნორმის მითითების გარეშე არაკონსტიტუციურად უნდა იქნეს ცნობილი.

[1]„უცხოელთა და მოქალაქეობის არმქონე პირთა სამართლებრივი მდგომარეობის შესახებ“ საქართველოს კანონის პირველი მუხლის „ბ“ და „ე“ ქვეპუნქტები, ხელმისაწვდომია:

https://matsne.gov.ge/ka/document/view/2278806?publication=14

[2] იქვე. მე-11 მუხლის პირველი პუნქტის „ა“-„თ“ ქვეპუნქტები.

[3] იქვე. მე-11 მუხლის პირველი პუნქტის „ი“ ქვეპუნქტი.

[4] საქართველოს მთავრობის 2013 წლის 30 დეკემბრის №386დადგენილება „სახელმწიფო საზღვრის რეჟიმისა და დაცვის წესის დამტკიცების შესახებ“, მე-4 მუხლის მე-8 პუნქტი,

https://matsne.gov.ge/ka/document/view/2177545?publication=6

[5] საქართველოს შინაგან საქმეთა მინისტრის ბრძანება №53 „საქართველოს შინაგან საქმეთა სამინისტროს საპატრულო პოლიციის დეპარტამენტის დებულების დამტკიცების შესახებ“, მე-11 მუხლის „კ“ პუნქტი. https://www.matsne.gov.ge/document/view/4163379?publication=11

[6] კანონის მე-12 მუხლის მე-2 პუნქტი

[7] საქართველოს სახელმწიფო საზღვარზე საქართველოს ვიზის გაცემაზე და საქართველოში შემოსვლაზე უარის თქმის შესახებ გადაწყვეტილების ნიმუში, გვ. 3

https://police.ge/files/pdf/saqartveloshi%20viziti/%e1%83%93%e1%83%90%e1%83%9c%e1%83%90%e1%83%a0%e1%83%97%e1%83%98%201.pdf

[8] თბილისის სააპელაციო სასამართლოს 2019 წლის 19 დეკემბრის განჩინება საქმეზე №3-ბ-3356-18, სამოტივაციო ნაწილი, გვ. 9 (დანართი 4)

საქართველოს მთავრობის №386 დადგენილება „სახელმწიფო საზღვრის რეჟიმისა და დაცვის წესის დამტკიცების შესახებ,“ მე-4 მუხლის მე-6 ქვეპუნქტი.

https://matsne.gov.ge/ka/document/view/2177545?publication=6

საქართველოს ახალგაზრდა იურისტთა ასოციაცია, დაბრკოლებები საზღვრის კვეთის დროს, 2023, გვ. 41 https://shorturl.at/iK159

[9] საქართველოს უზენაესი სასამართლოს განჩინება საქმეზე ბს-959(კ-21), 29.07.2022, აღწერილობითი ნაწილი.

[10] საქართველოს შინაგან საქმეთა სამინისტრო, გადაწყვეტილება საქართველოს სახელმწიფო საზღვარზე საქართველოს ვიზის გაცემაზე და საქართველოში შემოსვლაზე უარის თქმის შესახებhttps://police.ge/files/pdf/saqartveloshi%20viziti/%e1%83%93%e1%83%90%e1%83%9c%e1%83%90%e1%83%a0%e1%83%97%e1%83%98%201.pdf

[11] საქართველოს უზენაესი სასამართლოს განჩინება საქმეზე ბს-959(კ-21), 29.07.2022., სამოტივაციო ნაწილი.

[12] საქართველოს უზენაესი სასამართლოს განჩინება საქმეზე №ბს-1002(კ-22), 16.11.2022., სამოტივაციო ნაწილი, გვ. 6 (დანართი 5)

[13] იქვე, აღწერილობითი ნაწილი, გვ. 4

[14] საქართველოს უზენაესი სასამართლოს განჩინება საქმეზე №ბს-144(კ-21), 01.03.2022., სამოტივაციო ნაწილი, გვ. 8 (დანართი 6)

[15] საქართველოს უზენაესი სასამართლოს განჩინება საქმეზე ბს-959 კ(კ-21), 29.07.2022, სამოტივაციო ნაწილი.

[16] საქართველოს სახალხო დამცველი, ანგარიში საქართველოში ადამიანის უფლებათა და თავისუფლებათა დაცვის მდგომარეობის შესახებ, 2017 წელი, https://drive.google.com/file/d/1gcWDvqloj-PTKW5FWBczRKSLdQrKkoO9/view სახალხო დამცველის 2018 წლის ანგარიში, გვ.440. https://ombudsman.ge/res/docs/2019033019563052300.pdf ; სახალხო დამცველის 2019 წლის ანგარიში, გვ. 423. https://www.ombudsman.ge/res/docs/2020040215365449134.pdf

[17] სახალხო დამცველის 2018 წლის ანგარიში, გვ.440.

[18] საქართველოს სახალხო დამცველის N 04-4/15894 წერილობითი რეკომენდაცია შინაგან საქმეთა სამინისტროს, 2017 წლის 15 ნოემბერი (დანართი 7)

[19] იქვე.

[20] საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2010 წლის 27 დეკემბრის №1/1/493 გადაწყვეტილება საქმეზე „მოქალაქეთა პოლიტიკური გაერთიანებები „ახალი მემარჯვენეები“ და „საქართველოს კონსერვატიული პარტია“ საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-1.

[21] საკონსტიტუციო სასამართლოს 2011 წლის 18 მარტის №2/1/473 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქე ბიჭიკო ჭონქაძე და სხვები საქართველოს ენერგეტიკის მინისტრის წინააღმდეგ“, II-2.

[22] საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2020 წლის 4 ივნისის №1/1/1404 გადაწყვეტილება საქმეზე „ნანა სეფაშვილი და ია რეხვიაშვილი საქართველოს პარლამენტისა და საქართველოს იუსტიციის მინისტრის წინააღმდეგ“, II-44.

[23] საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2017 წლის 28 დეკემბრის 2/7/667 გადაწყვეტილება საქმეზე „სს „ტელენეტი“ საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-40-41.

[24] საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2017 წლის 28 დეკემბრის 2/7/667 გადაწყვეტილება საქმეზე „სს „ტელენეტი“ საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-46

[25] საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2010 წლის 27 დეკემბრის №1/1/493 გადაწყვეტილება „მოქალაქეთა პოლიტიკური გაერთიანებები: ახალი მემარჯვენეები და საქართველოს კონსერვატიული პარტია საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-5.

[26] საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2015 წლის 28 ოქტომბრის გადაწყვეტილება №2/4/603 საქმეზე „საქართველოს სახალხო დამცველი საქართველოს მთავრობის წინააღმდეგ“, II-8

[27] საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2013 წლის 11 ივნისის №1/3/534 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქე ტრისტან მამაგულაშვილი საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-25.

[28] საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2010 წლის 27 დეკემბრის N1/1/493 გადაწყვეტილება საქმეზე „მოქალაქეთა პოლიტიკური გაერთიანებები “ახალი მემარჯვენეები” და “საქართველოს კონსერვატიული პარტია” საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-6.

[29] საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსი, მე-2 მუხლის 1-ელი ნაწილის „ლ“ ქვეპუნქტი. https://matsne.gov.ge/ka/document/view/16270?publication=41

[30] „სს „ტელენეტი“ საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-52.

[31] იქვე, II-55.

[32] საქართველოს მთავრობის 2013 წლის 30 დეკემბრის №386 დადგენილება „სახელმწიფო საზღვრის რეჟიმისა და დაცვის წესის დამტკიცების შესახებ“, მე-4 მუხლის მე-8 პუნქტი.

[33] საქართველოს ახალგაზრდა იურისტთა ასოციაცია, „დაბრკოლებები საზღვრის კვეთის დროს და საქართველოში ცხოვრებისას იდენტიფიცირებული პრობლემები“, 2022, 9 https://shorturl.at/kpCF0

[34] იქვე, 38

[35] ტოლერანტობის და მრავალფეროვნების ინსტიტუტი, „უცხოელთა უფლებრივი მდგომარეობა და რასიზმი საქართველოში“, 2022, 14

http://tdi.ge/sites/default/files/tdi_ucxoelta_uplebrivi_mdgomareoba_da_rasizmi_sakartveloshi_2022_angarishi.pdf?fbclid=IwAR1wrKwaIiZkpo_nG2re8obj6Ndrx1PA_r39WF05jml6uGCKLEyfV3hUO7M

[36] იქვე, 18

[37] საქართველოს სახალხო დამცველის ანგარიში საქართველოში ადამიანის უფლებათა და თავისუფლებათა დაცვის მდგომარეობის შესახებ, 2022 წელი, 309

https://www.ombudsman.ge/res/docs/2023033120380187763.pdf

[38] European Court of Human Rights, M.A. v. Denmark (GC), no. 6697/18, 2021, §§ 131-135. https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-211178

[39] Report of the Special Rapporteur on contemporary forms of racism, racial discrimination, xenophobia and related intolerance, Racial and Xenophobic discrimination and the use of digital technologies in border and immigration enforcement, 2021, p. 3 https://www.ohchr.org/en/documents/thematic-reports/ahrc4876-racial-and-xenophobic-discrimination-and-use-digital

[40] Committee on the Elimination of Racial Discrimination, General recommendation No. 36 (2020) on preventing and combating racial profiling by law enforcement officials, 2020, para 13

https://www.ohchr.org/en/documents/general-comments-and-recommendations/general-recommendation-no-36-2020-preventing-and

[41] Inter-American Committee on Human Rights, The Situation of People of African Descent in the Americas, 2011, para 143 https://www.oas.org/en/iachr/afro-descendants/docs/pdf/afros_2011_eng.pdf

[42]Committee on the Elimination of Racial Discrimination, General Recommendation No. 36, para 23

[43] United Nations, Office of the High Commission of Human Rights (OHCHR), Recommended Principles and Guidelines on Human Rights at International Border, 1 https://www.refworld.org/docid/56d00ea54.html

[44] იქვე, 8.

[45] United Nations, Office of the High Commissioner of Human Rights (OHCHR), Principles and Guidelines, supported by practical guidance, on the human rights protection of migrants in vulnerable situations, p.22

https://www.ohchr.org/sites/default/files/Documents/Issues/Migration/PrinciplesAndGuidelines.pdf

[46] The European Court of Justice, T-53/16 Ryanair DAC, formerly Ryanair Ltd and Airport Marketing Services Ltd v European Commission, [2018], ECR 943, para 41

[47] საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2007 წლის 26 ოქტომბრის N2/2-389 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქე მაია ნათაძე და სხვები საქართველოს პარლამენტისა და საქართველოს პრეზიდენტის წინააღმდეგ“, II-18

[48] საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსი, მე-4-9 მუხლები

https://matsne.gov.ge/ka/document/view/16270?publication=42

[49] საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსი, 95-ე მუხლი.

[50] იქვე. მუხლი 98

[51] იქვე. მუხლი 99

[52] იქვე. მუხლი 101

[53]United Nations, Office of the High Commissioner on Human Rights, Handbook on Human Rights and Screening Border Security and Management, 3. https://www.un.org/sites/www.un.org.counterterrorism/files/1806953-en-ctitf-handbookhrscreeningatborders-for-web2.pdf

[54] United Nations, Office of the High Commission of Human Rights (OHCHR), Recommended Principles and Guidelines on Human Rights at International Border, 8.

[55] იქვე, 28

[56] European Court of Human Rights (ECtHR), Muhammad and Muhammad v. Romania [GC], no. 80982/12, 2020, § 114, 117.

https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-205509

[57] Ibid, § 118

[58] ECtHR, Liu v. Russia, no. 42086/05, 2007, § 122 https://hudoc.echr.coe.int/fre?i=001-83824

[59] Muhammad and Muhammad v. Romania, § 125

[60] Ibid, § 126

[61]Ibid, §128- §129

[62] ECtHR, Ljatifi v. the former Yugoslav Republic of Macedonia, no. 19017/16, 2018, § 35

https://hudoc.echr.coe.int/eng/?i=001-182871

[63] საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2020 წლის 29 აპრილის N2/6/1450 განჩინება საქმეზე „დავით ძამუკაშვილი საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ", II-8

[64] საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2007 წლის 26 დეკემბრის N1/3/407 გადაწყვეტილება საქმეზე ,,საქართველოს ახალგაზრდა იურისტთა ასოციაცია და საქართველოს მოქალაქე _ ეკატერინე ლომთათიძე საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ”, II-11.

[65] საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს გადაწყვეტილება 2009 წლის 13 მაისის #1/1/428,447,459 გადაწყვეტილებაში საქმეზე „საქართველოს სახალხო დამცველი, საქართველოს სახალხო დამცველი, საქართველოს ელგუჯა საბაური და რუსეთის ფედერაციის მოქალაქე ზვიად მანია საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-19

[66] საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2007 წლის 26 დეკემბრის გადაწყვეტილება N1/2/407 საქმეზე საქართველოს ახალგაზრდა იურისტთა ასოციაცია და საქართველოს მოქალაქე ეკატერინე ლომთათიძე საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ, II-13

[67] იქვე, II-55.

[68] საქართველოს უზენაესი სასამართლოს განჩინება საქმეზე ბს-959(კ-21), 29.07.2022, აღწერილობითი ნაწილი.

[69] იქვე.

[70] საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2012 წლის 26 ივნისის N3/1/512 გადაწყვეტილება, II-65.

6. კონსტიტუციური სარჩელით/წარდგინებით დაყენებული შუამდგომლობები

შუამდგომლობა სადავო ნორმის მოქმედების შეჩერების თაობაზე: არა

შუამდგომლობა პერსონალური მონაცემების დაფარვაზე: არა

შუამდგომლობა მოწმის/ექსპერტის/სპეციალისტის მოწვევაზე: არა

შუამდგომლობა/მოთხოვნა საქმის ზეპირი მოსმენის გარეშე განხილვის თაობაზე: არა

კანონმდებლობით გათვალისწინებული სხვა სახის შუამდგომლობა: არა