საქართველოს მოქალაქე ანა ფირცხალაშვილი საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ (კონსტიტუციური სარჩელი N1248)

„საქართველოს საკონსტიტუციო სამართალწარმოების შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-141 მუხლის შესაბამისად, წარმოგიდგენთ „ადამიანის უფლებების სწავლებისა და მონიტორინგის ცენტრის (EMC)“ სასამართლოს მეგობრის მოსაზრებას.

საქართველოს მოქალაქე ანა ფირცხალაშვილის კონსტიტუციური სარჩელი სადავოდ ხდის „ელექტროენერგეტიკისა და ბუნებრივი გაზის შესახებ“ საქართველოს კანონის 496 მუხლის მე-4 პუნქტის და საქართველოს ენერგეტიკისა და წყალმომარაგების მარეგულირებელი კომისიის 2010 წლის 13 ოქტომბრის №24/3 გადაწყვეტილების იმ დებულებებს, რომლებიც ელექტროენერგიის განაწილების, დასუფთავების მომსახურების ან/და წყალმომარაგების საფასურის გადაუხდელობის შემთხვევაში სისტემის ადმინისტრატორს[1] (ამ შემთხვევაში ელექტროენერგიის გამანაწილებელ კომპანიებს) ავალდებულებს მომხმარებელს შეუწყვეტოს თავისი მომსახურება. სხვა სიტყვებით, იმის გათვალისწინებით, რომ სისტემის ადმინისტრატორებს წარმოადგენენ ელექტროენერგიის გამანაწილებელი კომპანიები, დასუფთავების მომსახურების ან წყალმომარაგების საფასურის გადაუხდელობის შემთხვევაში მომხმარებელს შეუწყდება ელექტროენერგიის მიწოდებაც. აღნიშნული დებულებების თანახმად, ადმინისტრატორის ეს მოქმედება არ ჩაითვლება მომხმარებლის წინაშე სახელშეკრულებო ვალდებულებების დარღვევად.

ადამიანის უფლებების სწავლების და მონიტორინგის ცენტრი იზიარებს სარჩელში წარმოდგენილ არგუმენტაციას როგორც კონსტიტუციის მე-17 ისე 30-ე მუხლთან მიმართებით, თუმცა სასამართლო მეგობრის მოსაზრებას წარმოადგენს მხოლოდ კონსტიტუციის მე-17 მუხლთან დაკავშირებით. სასამართლო მეგობრის მოსაზრების თანახმად, ზემოაღნიშნული სადავო ნორმები არღვევს კონსტიტუციის მე-17 მუხლს შემდეგ გარემოებათა გამო:

ბუნებრივი მონოპოლიების მხრიდან ‘ვალის ამოსაღებად’ შესაბამის მომსახურებაზე (ელ. ენერგია) პირველადი საჭიროებით მანიპულირება ხდება და პირის ‘კეთილსინდისიერების’ მიუხედავად ის „მიზნის მიღწევის საშუალებად“ გვევლინება; პირი სამართლის ობიექტად იქვეცა იმის გამოც, რომ ის დამაბალანსებელი მექანიზმების გარეშე ღონისძიების ბლანკეტურობის მსხვერპლი ხდება.

ელ. ენერგიის მომსახურების სოციალური მნიშვნელობა

ისეთი პირველადი სერვისების მიწოდების, როგორიცაა წყლის და ელექტროენერგიის მომარაგება, საკანონმდებლო წესით რეგულირება ამ მომსახურებებზე წვდომის მნიშვნელობის და მისი უზრუნველყოფის სახელმწიფოს პოზიტიური ვალდებულების გამოხატულებაა. ელექტროენერგეტიკისა და ბუნებრივი გაზის შესახებ საქართველოს კანონის თანახმად, მის ერთ-ერთ ძირითად მიზანს სწორედ მომხმარებლებისთვის სტაბილური ელექტრომომარაგებისათვის, ბუნებრივი გაზით მომარაგებისათვის და სასმელი წყლით მომარაგებისათვის საჭირო სამართლებრივი საფუძვლის შექმნა წარმოადგენს (მუხლი 1, პუნქტი 2 (ბ)). ამ მომსახურებებისთვის კერძო კომპანიების მიერ დადგენილი გადასახადის შეგროვებაც საბოლოოდ წვდომის უზრუნველყოფისთვის აუცილებელია. საკითხის განხილვა შეუძლებელი იქნება მომსახურების ბუნების გათვალისწინების და მასზე წვდომის შეზღუდვით გამოწვეული შედეგების გარეშე.

არაერთი იურისდიქცია, ასევე სოციალური, ეკონომიკური და კულტურული უფლებების პაქტი ქვეყნის ძირითად ვალდებულებად მიიჩნევს იმ პირველად საჭიროებებზე წვდომის უზრუნველყოფას, რომელიც აუცილებელია პირის ფიზიკური არსებობისთვის და სოციალურ, კულტურულ და პოლიტიკურ ცხოვრებაში მინიმალური მონაწილეობისთვის.[2] პირის პირველად საჭიროებებს ადამიანის ღირსებასთან აკავშირებს საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოც.[3] საქმეზე მაია ნათაძე საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ საკონსტიტუციო სასამართლოს სიტყვებით პატივისა და ღირსების კონსტიტუციურ დაცვას მათ შორის აქვს ადამიანის ღირსეულად ცხოვრებისთვის სამართლიანი სოციალური პირობების უზრუნველყოფის მიმართულებაც. საქმეზე საქართველოს სახალხო დამცველი საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ[4] საკონსტიტუციო სასამართლოს მოსამართლეებმა განსხვავებულ აზრში სოციალური სახელმწიფოს არსის ერთ-ერთ შემადგენელ ნაწილად წარმოადგინეს პირის სოციალურ უსაფრთხოებაზე უფლება და ადამიანის უუნარობისა და სიღარიბის შემთხვევაში მისი ელემენტარული საარსებო (სასიცოცხლო) საშუალებებით უზრუნველყოფა პირველ რიგში გასატარებელ ღონისძიებებად მიიჩნიეს. მოსამართლეებმა აღნიშნეს, რომ სოციალური სახელმწიფოს პრინციპის პრაქტიკული რეალიზებისთვის სახელმწიფოს უპირობო ვალდებულებაა მუდმივი ძალისხმევა. აქ სახელმწიფოს არჩევანის უფლება არ აქვს, რადგან ამ საკითხებზე არჩევანის უფლება გულისხმობს სახელმწიფოს არჩევანს სოციალური სახელმწიფოს შექმნასა და ამ მიზანზე უარის თქმას შორის.“

ამის გარდა, არაერთი საერთაშორისო ინსტრუმენტი, ეროვნული სასამართლოები და კანონმდებლობა ისეთ პირველად სერვისებზე წვდომას, როგორიცაა წყალი, ელექტროენერგია და დასუფთავება, ზოგადად სოციალური უსაფრთხოების შემადგენელ ნაწილად ხედავს. სოციალური უფლებების ევროპულმა კომიტეტმა ევროპის ადეკვატურ საცხოვრისზე უფლებაში ამოიკითხა წვდომა წყალზე, გათბობაზე, ელექტროენერგიაზე, დასუფთავების სისტემაზე, რაც კომიტეტის განმარტებით, ნიშნავდა ამ პირველადი სერვისების უზრუნველყოფის სახელმწიფო ვალდებულებას, იმ შემთხვევაში თუ პირს არ აქვს ამისთვის საკმარისი სახსრები.[5] ეკონომიკურ, სოციალურ და კულტურულ უფლებათა გაეროს კომიტეტი ანალოგიურად საცხოვრისზე უფლების ფარგლებში მოიცავს ისეთ სერვისებზე წვდომის უფლებას როგორიც არის წყალი, ელექტროენერგია, დასუფთავება.[6] საინტერესოა, რომ გაეროს კომიტეტი ქვეყნების ანგარიშების განხილვის ფარგლებში ‘წყალზე უფლების’ დაცვის მდგომარეობის განხილვისას ეხება კერძო კომპანიებზე ისეთი მომსახურებების პრივატიზების შემთხვევებს, რომლებიც, მაგალითად, წყლის და ელექტროენერგიის ფასის ზრდას იწვევს. [7] ადამიანისა და ხალხის უფლებების აფრიკულმა სასამართლომ საქმეზე Free Legal Assistance Group and Others v. Zaire ჯანმრთელობაზე უფლების ნაწილად დაინახა ისეთი ძირითადი სერვისების მიწოდების ვალდებულება, როგორიცაა სასმელი წყალი და ელექტროენერგია.

სამხრეთ აფრიკის სასამართლომ საქმეზე Joseph and Others v City of Johannesburg and Others, რომელიც ელ. ენერგიის მიწოდების გაფრთხილების გარეშე შეწყვეტას შეეხებოდა, ელ. ენერგიაზე წვდომის უზრუნველყოფა [წვდომაში არ იგულისხმებოდა უსასყიდლო მიწოდება] ‘უფლებად’ განიხილა და მუნიციპალური სერვისის განუყოფელ ნაწილად მოიაზრა. სასამართლოს განმარტებით, ელექტროენერგია არის ერთ-ერთი ყველაზე საზოგადო და მნიშვნელოვანი პირველადი მუნიციპალური სერვისი, რომელიც განსაკუთრებით ურბანული სივრცის განუყოფელი ნაწილია. მსგავსად, ფილიპინების უზენაესი სასამართლომ საქმეზე Tatad v. Secretary of the Department of Energy არაკონსტიტუციურად ცნო დერეგულირების გადაწყვეტილება, რომელიც მონოპოლიურ კომპანიებს ნებართვის გარეშე აძლევდა ფასის გაზრდის საშუალებას. სასამართლო უთითებს ელექტროენერგიაზე წვდომის ‘უფლებაზე’, რომელიც გულისხმობს სახელმწიფოს მიერ ფასების გარკვეული რეგულირების ვალდებულებას, იმისთვის რომ ასეთი მნიშვნელობის მომსახურება მოსახლეობისთვის ხელმისაწვდომი დარჩეს. გერმანიის საკონსტიტუციო სასამართლოც ღირსების დაცვისთვის აუცილებელი საარსებო მინიმუმის განსაზღვრისას, ელ. ენერგიაზე წვდომას პირველად საჭიროებად მიიჩნევს და ამისთვის საჭირო სახსრების გათვალისწინებას სახელმწიფო სოციალური ვალდებულებების ნაწილად მიიჩნევს.[8]

სოციალური სახელმწიფოს იდეა და სოციალური უფლებები

სოციალური სახელმწიფოს იდეა და სოციალური უფლებები, როგორც მინიმუმ გულისხმობს სახელმწიფოს ვალდებულებას ნებისმიერი პოლიტიკის განხორციელებისას გამჭოლად მხედველობიდან არ გამორჩეს, ამ კუთხით კონსტიტუციით დაკისრებული პოზიტიური ვალდებულებები. პოზიტიური ვალდებულებების აღიარება გამოხატავს რწმენას, რომ კანონს შეუძლია პრობლემის გადაწყვეტა. როგორც ეს ზოგადად ყველა სხვა პოზიტიური, ‘ფასიანი’, მათ შორის სამოქალაქო და პოლიტიკური უფლების შემთხვევაშია, ფაქტი, რომ უფლებები თვითაღსრულებადი არ არის, ვერ დააკნინებს, ამ უფლებების ფუნდამენტურ შინაარს.[9] საქმეზე თინა ბეჟიტაშვილი საქართველოს პარლამენტის წინააღდეგ, ეს ლოგიკა გაიზიარა საკონსტიტუციო სასამართლომაც.[10] სახელმწიფოს პოზიტიური ვალდებულებების, ასევე ღირსების კონსტიტუციურ სამართლებრივი შინაარსის თანახმად, სახელმწიფო არსებობს ადამიანებისთვის, და არა პირიქით. ადამიანის უფლებები ადგენს ღირებულებათა სისტემას, ამდენად, უფლებები არ წარმოადგენს სახელმწიფოსგან მხოლოდ თავდაცვის საშუალებას და ის სახელმწიფო ორგანოების თითოეულ გადაწყვეტილებას უნდა განსაზღვრავდეს.[11]

ევროპული კონვენციაც, რომელშიც სოციალური უფლებები პირდაპირ არც არის გაწერილი, დღეს ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამარლო კონვენციით დაცულ სხვა უფლებებში კითხულობს სოციალურ, ეკონომიკურ და კულტურულ უფლებებს[12]. ეს მიდგომა ევროპულმა სასამართლომ ჯერ კიდევ 1979 წელს დაასაბუთა საქმეზე Airey v. Ireland: „მართალია კონვენცია ადგენს უფლებებს, რომლებიც ძირითადად სამოქალაქო და პოლიტიკურ უფლებებს წარმოადგენენ, თუმცა მათ შორის არაერთს აქვს სოციალური და ეკონომიკური მნიშვნელობაც. აქედან გამომდინარე, სასამართლო მიიჩნევს, რომ [..] მხოლოდ ის ფაქტი, რომ კონვენციის რომელიმე განმარტება იჭრება სოციალური და ეკონომიკური უფლებების სფეროში, არ უნდა გახდეს ასეთი განმარტების გამომრიცხავი გარემოება.“[13] პრინციპის დონეზე, ევროპული სასამართლო სოციალური დახმარების და პენსიის არასაკმარისობით ჯანმრთელობისთვის შექმნილი მდგომარეობის პირის დამამცირებელი და არაადამიანური მოპყრობის აკრძალვასთან შეფასების შესაძლებლობასაც კი უშვებს.[14]

სოციალურ უფლებებზე მსჯელობის მოდელები - ‘რეგრესულობის’ და ‘გონივრულობის’ ტესტები

სოციალურ უფლებებზე მსჯელობის ჩამოყალიბებული ტრადიციები როგორც მინიმუმ გულისხმობს სახელმწიფოს სოციალურ უფლებებთან შემხებლობაში მყოფი პოლიტიკის ‘გონივრულობის’ შეფასებას.[15] სოციალური უსაფრთხოების დაცვის პოზიტიური ვალდებულებების შემოწმების ამ სტანდარტისგან განსხვავებით, სახელმწიფოს ‘რეგრესული’ ღონისძიებები თანაზომიერების უფრო მკაცრი ტესტით ფასდება. ამ მიდგომას იზიარებს ეკონომიკურ, სოციალურ და კულტურულ უფლებათა გაეროს კომიტეტიც.[16]

მაგალითად, სამხრეთ აფრიკის უზენაესმა სასამართლომ ‘ვალის ამოღების’ აღსრულების ღონისძიების სახით პირისთვის საცხოვრებლის ჩამორთმევის სასამართლო კონტროლი საცხოვრისზე უფლების დაცვის აუცილებელ გარანტად მიიჩნია. ამ შემთხვევაში, სასამართლომ საცხოვრებლის ჩამორთმევა უფლებაში ნეგატიურ ჩარევად დაინახა და ყურადღება გაამახვილა ამ უფლების დაცვის გამჭოლ ვალდებულებებზე, კერძოდ საერთო სასამართლოების კონტროლის ფარგლებში პირის ‘უსახლკარობის რისკების’ გათვალისწინებისა და გამოსახლების უკანასკნელი ღონისძიების სახით გამოყენების ვალდებულებებზე. სასამართლოს შეფასებით, რადგან პირის უფლებაში ნეგატიურად ხდებოდა ჩარევა, გასახლების ღონისძიების გამართლებისთვის კიდევ უფრო ‘წონადი’ არგუმენტები იყო საჭირო.[17]

თუ სახელმწიფოს პოლიტიკა სოციალური უსაფრთხოების დაცვის კუთხით რეგრესულ ნაბიჯად არ ფასდება, სოციალურ უფლებებზე მსჯელობა, როგორც წესი გონივრულობის სტანდარტით შეფასებას ექვემდებარება. სოციალურ უფლებებზე მსჯელობის გამორჩეული ტრადიციის მქონე გერმანიის საკონსტიტუციო[18] და სამხრეთ აფრიკის უზენაესი სასამართლოები[19] გარკვეული განსხვავებებით, თუმცა მსგავსად ეყრდნობიან ‘გონივრულობის’ სტანდარტს, რაც ამავე სასამართლოების თანახმად, ‘რაციონალურობაზე’ მაღალი სტანდარტით მოითხოვს კანონმდებლობის/პოლიტიკის შეფასებას. მაგალითად, სამხრეთ აფრიკის უზენაესი სასამართლო საცხოვრისის უზრუნველყოფის პოლიტიკას არაგონივრულად მიიჩნევს, თუ ის ჯგუფის შიგნით ყველაზე მოწყვლადი ნაწილის რეალურ და მყისიერ საჭიროებებს არ ითვალისწინებს.[20] ესტონეთის საკონსტიტუციო სასამართლოც, რომელიც სახელმწიფოს სოციალურ ვალდებულებებთან მიმართებით საქართველოს კონსტიტუციის მსგავსი გარანტიების[21] განმარტებას ახდენს ‘გონივრულობის’ სტანდარტით ხელმძღვანელობს იმ დამატებით, რომ მათ შორის ითვალისწინებს სოციალური დახმარების ბოროტად გამოყენებისგან დაცვის რეალურ და ეფექტურ ალტერნატივებს.[22]

„გონივრულობის“ სტანდარტზე მითითებები საკონსტიტუციო სასამართლოს პრაქტიკაშიც ამოიკითხება, მათ შორის საქმეზე, რომელიც კონსტიტუციის 30-ე მუხლთან მიმართებით ელექტროენერგიის გადასახადის გადახდის დროებითი წესის კონსტიტუციურობას ეხებოდა. კერძოდ, სასამართლომ იმსჯელა სრულ გამრიცხველიანებამდე გადასახადის საერთო მოხმარების მრიცხველით აბონენტებს შორის მათივე შეთანხმების შესაბამისად გადანაწილების კონსტიტუციურობაზე, თუ მომხმარებელს არ გააჩნდა გამართული ინდივიდუალური აღრიცხვის ხელსაწყო. სასამართლომ მიუთითა უფლებების ჰორიზონტალურ ეფექტზე, კონსტიტუციურ-სამართლებრივ ვალდებულებად მიიჩნია, მესამე პირთა, მათ შორის სავაჭრო ძალაუფლებით გამოწვეული უსამართლო ძალაუფლებისგან მომხმარებლების დაცვა და შეამოწმა, რამდენად იყო სახელმწიფოს მიერ გამოყენებული ღონისძიება ყველაზე გონივრული ასეთი ბალანსის დასაცავად.

საინტერესოა, რომ სასამართლო ფაქტობრივად ‘გონივრულობის’ ტესტისთვის დამახასიათებელ სტანდარტს უწესებს შესამოწმებელ ღონისძიებას. სასამართლო განმარტავს, რომ გარკვეული მიზნის მისაღწევად გამოყენებული საშუალება უნდა იყოს ოპტიმალური და სამართლიანი, ხოლო ‘‘სპე­ცი­ალური ნო­რმე­ბის და­წე­სება, რო­მლი­თაც მო­მხმა­რე­ბლის თა­ვი­სუ­ფალი არჩე­ვა­ნის შე­ზღუ­დვა ან მი­სთვის არა­სა­ხა­რბი­ელო პი­რო­ბე­ბის შე­მო­ღება ხდება, შე­იძლება გა­მა­რთლე­ბული იყოს ისეთ შე­მთხვე­ვე­ბში, რო­დე­საც სი­კე­თით სა­რგე­ბლო­ბის სხვა გზები არ არსე­ბობს.’

პირველ რიგში, სასამართლო ითვალისწინებს ელექტროენერგიის ბუნებას, როგორც ადამიანისთვის საციცოცხლოდ აუცილებელ სიკეთეს და სოციალური სამართლიანობის მოთხოვნას ასეთი სიკეთეები თანაბრად იყოს ხელმისაწვდომი მომხმარებლებისათვის. იმისთვის კი, რომ საშუალება გონივრულად (სასამართლოს სიტყვებით ოპტიმალურად და სამართლიანად) ჩაითვალოს, კანონმდებელი ვალდებულია, ყველა გარემოების სათანადო გამოკვლევის საფუძველზე, ჩამოაყალიბოს გამოსაყენებელი საშუალების ფორმა და ფარგლები. სასამართლო ითვალისწინებს, რომ მომხმარებელს რჩებოდა არჩევანი ან ინდივიდუალური მრიცხველით უზრუნველეყო გადასახადების გადახდა, ან საერთო მრიცხველით გადახდის წესი სხვა მომხმარებლებთან შეთანხმების გზით თავად დაედგინა, იმასაც, რომ აქტის არაკონსტიტუციურად ცნობა ვერც იქნებოდა მომხმარებლის ინტერესების დაცვის უკეთესი საშუალება, რადგან სწორედ ეს დროებითი ღონისძიება სრული გამრიცხველიანებისთვის ემსახურებოდა ყველაზე სამართლიანი საშუალებით - ინდივიდუალური მრიცხველებით გადასახადის განსაზღვრას. ბოლოს სასამართლო ზემოთ განხილულ ფაქტორებზე დაყრდნობით ადგენს, რომ კონკრეტულ შემთხვევაში მიღებული დროებითი ღონისძიება მიზნის მიღწევის აუცილებელი საშუალება იყო და სამართლიან ბალანსს ახდენდა მხარეებს შორის.

სასამართლოს ნეგატიურადაც მსჯელობის ‘გონივრულობის’ სტანდარტზე და აკონკრეტებს, რომ გამოყენებული საშუალება გაუმართლებელი იქნებოდა იმ შემთხვევაში, ‘თუკი მო­მხმა­რე­ბელი სა­ერთო მრი­ცხვე­ლზე მი­ერთე­ბი­სას იქნე­ბოდა ნო­რმა­ტი­ული იძუ­ლე­ბის “მსხვე­რპლი”’, სხვა სიტყვებით მას არჩევანის შესაძლებლობა არ ექნებოდა, ამას გარდა, სასამართლოს განმარტებით, თუ გამოყენებული საშუალება დროებითი აქტის შინაარსს დაკარგავდა, ის კონსტიტუციური უფლების დარღვევის რეალურ საშიშროებას შექმნიდა.

გონივრულობის ანალიზის შეგვიძლია ამოვიკითხოთ საკონსტიტუციო სასამართლოს კიდევ ერთ გადაწყვეტილებაში საქმეზე ილია ლეჟავა საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ. სასამართლომ 48 საათიანი მაქსიმალური სამუშაო კვირის ხანგრძლივობის კონსტიტუციურობის განსაზღვრისას განმარტა, რომ კონსტიტუციურ მოთხოვნას წარმოადგენს ის, რომ ზოგადი, პირთა განუსაზღვრელი წრისადმი დადგენილი რეგულაცია არ იყოს არაგონივრული. სასამართლოს თანახმად, სახელმწიფოს ეკისრება ვალდებულება, გონივრულად დააბალანსოს შეპირისპირებული ინტერესები. და კანონმდებლის მიერ შერჩეული რეგულაცია ამ ინტერესებს შორის რაციონალურ და გააზრებულ ზღვარს წარმოადგენდეს.

მნიშვნელოვანია, რომ ‘გონივრულობის’ ანალიზი გამოიყენება, მათ შორის აბსოლუტურ უფლებებზე მსჯელობის დროსაც, ამ შემთხვევაშიც უნდა შემოწმდეს სახელმწიფოს ‘განზრახვები’ და სადავო ღონისძიების კონკრეტული ფორმით მიღების დასაბუთება. საქმეზე Hartz IV გერმანიის საკონსტიტუციო სასამართლომ შეაფასა სახელმწიფო ორგანოების მიერ სოციალური დახმარების მოცულობის გამოთვლის მეთოდი. სასამართლომ იმსჯელა მაგალითად დასაქმებული და დაუსაქმებელი პირების შვილებისთვის განსაზღვრულ განსხვავებულ დახმარებაზე, და არაგონივრულად მიიჩნია ნებისმიერი განსხვავება, რომელიც საჭიროებების კვლევას არ ეყრდნობოდა. მსგავსად, საქმეზე ნოდარ მუმლაური საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ, საკონსტიტუციო სასამართლომ თანამდებობის დაკავების უფლების ბლანკეტურ და უვადო შეზღუდვაზე მსჯელობისას კვლავ ღირსების აბსოლუტურ უფლებასთან მიმართებით განმარტა, რომ ტექნიკური/ადმინისტრაციული სირთულეები ვერ შექმნიდა ასეთი შეზღუდვისთვის საკმარის საფუძველს.

სადავო ნორმების შესაბამისობა კონსტიტუციის მე-17 მუხლთან

თუ საკონსტიტუციო სასამართლო გაიზიარებს მოსარჩელის პოზიციას, რომ სახელმწიფოს მიერ შემუშავებული მექანიზმი ლახავს ადამიანის ღირსებას, ცხადია შემდგომში ამ მექანიზმის ლეგიტიმური მიზანი აღარ იქნება რელევანტური, თუმცა მანამდე თავად მოპყრობის ღირსების შემლახველად კვალიფიკაციისთვის მნიშვნელოვანია ყურადღებით შემოწმდეს სადავო ნორმების მიზანი და პირისთვის შესაძლო ზიანის მიუხედავად მათი ამოქმედების დასაბუთება.

სადავო არ არის, რომ კერძო კომპანიების მიერ გადასახადის ამოღების ხელშეწყობა, გამარტივება სახელმწიფოს ლეგიტიმურ მიზანს წარმოადგენს და საკუთრების უფლების დაცვის პოზიტიური ვალდებულების ნაწილია. თუმცა, კითხვა უნდა გაეცეს შემდეგს, არის თუ არა ეს სახელმწიფოს მიერ შემუშავებული ისეთი მექანიზმი, რომელიც დასახელებული მიზნის აღსრულებისას საკმარის მნიშვნელობას ანიჭებს ადამიანის ღირსების დაცვის ინტერესს და მისი ‘მიზნის მიღწევის საშუალებად’ გამოყენების აკრძალვას,[23] ამასთან არის თუ არა ღონისძიება დაბალანსებული დამცავი მექანიზმებით [ბლანკეტურობა], არის თუ არა ის აუცილებელი და გონივრული საშუალება პირველადი საჭიროების სერვისებზე წვდომის შეზღუდვის გასამართლებლად.

ადამიანის „მიზნის მიღწევის საშუალებად“ გამოყენების აკრძალვა

როგორც საკონსტიტუციო სასამართლომ საქმეზე ბექა წიქარიშვილი საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ განაცხადა: „სახელმწიფო საქართველოს კონსტიტუციის მე-17 მუხლის პირველ პუნქტს არღვევს მაშინ, როდესაც ფუნდამენტური უფლებების დარღვევის გზით (შედეგად), მიზნად ისახავს ადამიანის დამცირებას, მისი მიზნის მიღწევის საშუალებად გამოყენებას ან/და მისი ფაქტობრივი ქმედება ასეთ შედეგს გარდაუვლად იწვევს.“ სასამართლოს განმარტებების თანახმად, კანონი სამართლიანობისა და წესრიგისთვის არის საჭირო და, თუკი ის გადაიქცევა ხელისუფლების ინსტრუმენტად ადამიანებით მანიპულირებისათვის, კანონი თავად გახდება იმ პრობლემების მთავარი წყარო, რომელთა თავიდან აცილებისა თუ აღმოფხვრისთვისაც ის არის საჭირო.

წყლის მიწოდებისა და დასუფთავების მომსახურებისთვის გათვალისწინებული გადასახადების გადაუხდელობისთვის, მაშინაც როდესაც გადახდილია ელექტროენერგიის გადასახადი, პირი ელექტროენერგიის გათიშვით და მაგალითად გათბობის გარეშე დატოვებით ისჯება.

მომხმარებლების დამოკიდებულება ელექტროენერგიაზე არის სწორედ ის გარემოება, რომელსაც სახელმწიფო აფუძნებს კერძო კომპანიების ‘ვალის ამოღების’ მექანიზმს. საჯარო დაწესებულების მიერ შემუშავებული მექანიზმით ნაგულისხმებია შინაარსი, რომ პირი ელექტროენერგიის საჭიროების გამო და მისი უმწეო მდგომაროებიდან გამომდინარე, იძულებული იქნება გადაიხადოს სხვა მომსახურების საფასურიც. ამ დროს მანიპულირების იარაღია ელექტროენერგიის მნიშვნელობა პირის მინიმალური საჭიროებების დაკმაყოფილებისთვის, რაც მექანიზმის ეფექტიანობის გარანტად გვევლინება. სახელმწიფო იმ ხარისხით ეყრდნობა პირის ‘გამოუვალ მდგომარეობას’ ელექტროენერგიის გარეშე, რომ ის დარწმუნებულია პირველადი საჭიროებების გამო პირი ამა თუ იმ საშუალებით მოახერხებს სამივე საფასურის გადახდას, და უარს ‘ვერ იტყვიან’ სამივე მომსახურების ფასის გადახდაზე (მით უფრო ეს მისი მდგომარეობის ცვლილებას არც გამოიწვევს), რაც მონოპოლიების საკუთრებით ინტერესებს კიდევ უფრო დააზიანებდა. სახელმწიფოს მიერ ბაზარზე გაბატონებული, მონოპოლიური კომპანიებისთვის სადავო ნორმებით განსაზღვრული ძალაუფლების მინიჭება ხდება ადამიანის მძიმე მდგომარეობის ხარჯზე. კერძო კომპანიების საკუთრებითი ინტერესების საპასუხოდ, უგულებელყოფილია პირის ღირსების დაცვის ინტერესი, მისი საცხოვრებლით სარგებლობის და საარსებო მდგომარეობა.

რეგულირების ბლანკეტურობა როგორც ობიექტივიზაციის ტესტის კიდევ ერთი ელემენტი

იმისთვის, რომ სახელმწიფომ რეგულირების შემოღებისას ადამიანის ღირსებისა და მისი სიცოცხლისა და ჯანმრთელობის ინტერესების პატივისცემა დაადასტუროს, მან მათ შორის ისიც უნდა ამტკიცოს, რომ მიღებული იყო ისეთი გონივრული ზომები ბუნებრივი მონოპოლიებისა და ადამიანის უფლებების, მათ შორის სასიცოცხლოდ მნიშვნელოვანი ინტერესების დაბალანსებისთვის, რომლებიც არათუ თავად იქნებოდა მონოპოლიების წინაშე ადამიანის მოწყვლადობის გამომწვევი, არამედ პირის ინდივიდუალური გარემოებების უგულებელყოფას გამორიცხავდა.

ამის საპირისპიროდ, მოცემული სადავო რეგულირება ბლანკეტურია, არ ცდილობს მომხმარებლისა და მონოპოლიური მომწოდებლების ინტერესების გონივრულ დაბალანსებას და არ ითვალისწინებს ინდივიდუალური გარემოებებზე ორიენტირებულ რაიმე მექანიზმს. როგორც სარჩელშიც არის განმარტებული, სადავო ნორმების მიხედვით, გადაუხდელობის გამო არათუ რაიმე გაფრთხილებაზე ან სულაც მისი გადაუხდელობის გამო შეწყვეტაზეა საუბარი, არამედ ის მოქმედებს როგორც სადამსჯელო ღონისძიება პირისთვის, რომელმაც არ გადაიხადა რომელიმე სხვა კომუნალური გადასახადი. რეგულირების ‘რეპრესიულობა’ იმაში ვლინდება, რომ პირის მიერ ელექტროენერგიის საფასურის ‘კეთილსინდისიერად’ გადახდის მიუხედავად, სახელმწიფო უგამონაკლისოდ ავალებს ელექტროენერგიის მომწოდებელ კომპანიებს მის დასჯას. საფასურის გადახდის მიუხედავად სახელმწიფო ელექტროენერგიის მიწოდების შეწყვეტას უშვებს იმ საბაბით, რომ აღნიშნული, ბუნებრივ მონოპოლიებს ‘ვალის ამოღებას’ გაუმარტივებს.

საკონსტიტუციო სასამართლო რეგულირების ბლანკეტურობას კონსტიტუციურობის შეფასების მნიშვნელოვან გარემოებად მიიჩნევს. საქმეზე ნოდარ მუმლაური საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ[24] სასამართლომ კონკრეტული სახელმწიფო თანამდებობის დაკავების უფლების განუსაზღვრელი ვადით, ბლანკეტური აკრძალვა პირისთვის, რომელიც სსრკ-ის პერიოდში გარკვეულ პარტიულ თანამდებობებს იკავებდა სადამსჯელო ღონისძიებად აღიქვა და კონსტიტუციის მე-17 მუხლთან შეუსაბამოდ მიიჩნია.

სწორედ ბლანკეტური მიდგომების დაზღვევას და პირის სოციალური უსაფრთხოებისთვის ‘გამოუსწორებელი’ ზიანის თავიდან [სოციალური დახმარების, საცხოვრებლის ჩამორთმევა, ასევე წყლისა და ელექტროენერგიის შეწყვეტა] აცილებას სხვადასხვა იურისდიქციები და სასამართლოები პროცედურული და ადმინისტრაციული გარანტიების დანერგვით/აღსრულებით ცდილობენ. [25] სამხრეთ აფრიკის უზენაესმა სასამართლომ საქმეზე Joseph and Others v City of Johannesburg and Others, რომელიც შეეხებოდა ელექტროენერგიის შეწყვეტას ბინის დამქირავებლისთვის მეპატრონის მიერ თანხის გადაუხდელობის გამო, გაფრთხილებისა და სამართლიანი პროცედურის არარსებობა არაკონსტიტუციურად მიიჩნია. გადაწყვეტილება ეყრდნობოდა კონსტიტუციის დებულებას, რომელიც ადმინისტრაციული ორგანოს ქმედებების პროცედურულ სამართლიანობასა და პირის წერილობით ინფორმირების ვალდებულებას ეხება იმ შემთხვევაში, თუ მათ შედეგად პირის უფლებებს მნიშვნელოვანი ნეგატიური გავლენა ადგება და ელექტოენერგიაზე წვდომის შეწყვეტას კონსტიტუციის გაგებით პირის უფლებაზე მნიშვნელოვან ‘ნეგატიურ გავლენად’ აფასებდა. ანალოგიურად, ამერიკის უზენაესმა სასამართლომ, რომელიც ყველაზე შორს დგას სოციალური, როგორც კონსტიტუციით დაცული უფლებების აღიარებისგან, საქმეზე Goldberg v. Kelly ზეპირი განხილვის გარეშე სოციალური დახმარების მოხსნას არაკონსტიტუციურად შეაფასა იმ ნორმასთან მიმართებით, რომელიც სამართლიანი პროცედურის გარეშე საკუთრების წართმევას კრძალავს. სასამართლომ პირების მინიმალური კეთილდღეობის უზრუნველყოფა საკუთრების, ასევე ადამიანის ღირსების, თანაბარ შესაძლებლობებზე, თავისუფლებაზე წვდომის უფლებებს დაუკავშირა და ზეპირი განხილვა სოციალური დახმარების მოხსნამდე სწორედ სოციალური უსაფრთხოების ინტერესიდან გამომდინარე მიიჩნია აუცილებლად.[26] ამ კუთხით, საინტერესო მაგალითია უნგრეთის საკონსტიტუციო სასამართლოს გადაწყვეტილება საპენსიო რეფორმაზეც. იმის მიუხედავად, რომ სასამართლომ აქაც თავი აარიდა არსებითად სოციალური უსაფრთხოების მოცულობის განსაზღვრას, სოციალური უსაფრთხოების სისტემის სწრაფი ტრანზიცია გარდამავალი ღონისძიებების გარეშე არაკონსტიტუციურად მიიჩნია.

ამდენად, საერთაშორისო გამოცდილებების შესაბამისად, სოციალური უსაფრთხოების შესახებ სახელმწიფო პოლიტიკის გონივრულობის და დამაბალანსებელი ღონისძიებების კონტექსტში შეფასება, როგორც მინიმუმ სახელმწიფოს ავალდებულებს გამჭოლად გაითვალისწინოს ის გამოუსწორებელი რისკები, რომლებსაც სოციალური სისტემის და პირველად რესურსებზე წვდომის სრული და ბლანკეტური მოშლა იწვევს. [27]

ბლანკეტური რეგულირებით სოციალური უფლებების დაცვის „გამჭოლი„ ვალდებულებების უარყოფა

კანონმდებლობით განსაზღვრული მექანიზმი რეპრესიული და ბლანკეტური იმიტომაც არის, რომ პირი სამართლის ობიექტი ხდება სფეროში, რომელიც მის პირველად საჭიროებებს უკავშირდება. იმის მიუხედავად, რომ მოცემული დავა არ ეხება სახელმწიფოს ვალდებულებას გაათავისუფლოს პირი გადასახადისგან, ან უზრუნველყოს ის საფასურის დაფარვისთვის საჭირო სახსრებით, სახელმწიფო შემუშავებული მექანიზმით ‘გამჭოლად’ არღვევს სოციალური უსაფრთხოების დაცვის ვალდებულებებს.

აქ მნიშვნელოვანია ის, რომ სახელმწიფოს ბლანკეტური მიდგომა მომსახურების ბუნების გათვალისწინების გარეშე, სოციალურ უზრუნველყოფაზე საკუთარ პოზიტიურ ვალდებულებებს სრულად უარყოფს. სახელმწიფო პირის ბაზისურ მომსახურებაზე დამოკიდებულებას იყენებს და მისი ‘საჭიროებებით’ მანიპულირებს, რაც კერძო კომპანიების მიერ სხვა გადასახადების’ ამოღებას’ ემსახურება. ამისთვის უალტერნატივოდ პირის მინიმალურ საარსებო რესურსებზე წვდომის უარყოფა სახელმწიფოს მხოლოდ მონოპოლიების ინტერესებზე ორიენტირებულს ხდის და ააშკარავებს აუცილებელი მომსახურების გარეშე დარჩენილი პირების ინდივიდუალური გარემოებებისადმი გულგრილობას. მეტიც, სადავო ნორმებით ინდივიდუალური საჭიროებების უგულებელყოფა კიდევ უფრო ‘რეპრესიულია’, რადგან ის მომსახურების გარეშე პირს ტოვებს მისი ‘კეთილსინდისიერების’, მის მიერ კონკრეტული მომსახურების საფასურის გადახდის მიუხედავად. ამავე დროს, რეგულირება სოციალური უსაფრთხოების დაცვის კუთხით ‘რეგრესულ’ ღონისძიებას წარმოადგენს, შეიძლება ითქვას ნეგატიურად ერევა სოციალური უსაფრთხოების უფლებაში. განხილული ‘დისციპლინირების’ მექანიზმი უშვებს პირის სოციალური მდგომარეობის გაუარესებას, უწყვეტს რა პირს წვდომას ისეთ მნიშვნელოვან რესურსზე, როგორიც ელექტროენერგიაა, მით უფრო, მაშინ, როდესაც ამ მომსახურების მიწოდებისთვის აუცილებელ ხარჯებს პირი თავად გასწევს.

სასამართლომ სახელმწიფოს „გამჭოლი“ სოციალური ვალდებულებების გათვალისწინებით, უნდა შეამოწმოს მნიშვნელოვან სერვისზე წვდომის შეზღუდვის გავლენა ადამიანის ‘სოციალური უსაფრთხოებაზე’, ასევე გამოუსწორებელი შედეგების ასარიდებლად პოლიტიკის შემუშავებისას გამოვლენილი ძალისხმევის „საკმარისობა“. ამისთვის, სასამართლოს კონკრეტული მომსახურების ბუნებასა და მის სასიცოცხლო მნიშვნელობაზეც მოუწევს მსჯელობა, ასევე იმის დადგენა, აქვს თუ არა ღონისძიებას პირის სოციალური უსაფრთხოების ‘დამძიმების’ ეფექტი და შეიძლება თუ არა ასეთი ჩარევა სოციალურ უფლებებში „გონივრულობის“ ტესტს აკმაყოფილებდეს. როგორც არაერთხელ აღვნიშნეთ, შეუძლებელია სხვა მომსახურებების გადაუხდელობისთვის, სერვისების მომწოდებელი კომპანიების დომინირების რომელიმე საფასურის გადაუხდელობისთვის მომსახურების შეწყვეტის დავალებით კიდევ უფრო გაძლიერება, რაციონალურ და გააზრებულ ზღვარს ავლებდეს სხვადასხვა ინტერესებს შორის, ამდენად, ელექტროენერგიის საფასურის ‘კეთილსინდისიერად’ გადახდის მიუხედავად, საციცოცხლოდ მნიშვნელოვან სერვისებზე წვდომის შეზღუდვა, პირის სოციალური უსაფრთხოების დაცვის კუთხით რეგრესულ, ამავე დროს არაგონივრულ ღონისძიებას წარმოადგენს.

დასკვნა

ყოველივე ზემოაღნიშნულიდან გამომდინარე, სახელმწიფოს მიერ შემუშავებული მექანიზმი კერძო კომპანიების მიერ ‘ვალის ამოღების’ მიზნით უშვებს პირის ‘მიზნის მიღწევის საშუალებად’ გამოყენებას, იმით რომ, შესაბამისი მომსახურების გადახდის მიუხედავად, მის დისციპლინირებას გამონაკლისის გარეშე სავალდებულოს ხდის, ასევე პირველადი საჭიროების სერვისებზე, გარკვეულ შემთხვევებში, საციცოცხლოდ მნიშვნელოვან რესურსზე ეუბნება უარს და ამით არათუ ზრუნავს, უარესებს მათი სოციალური უსაფრთხოების დონეს. მოპყრობა ღირსებასთან წინააღმდეგობაშია ადამიანის ობიექტივიზაციის ასეთი შინაარსიდან გამომდინარე, რადგან ის ღირსეული ცხოვრებისთვის ისედაც მნიშვნელოვან საყოფაცხოვრებო ინტერესს ეხება, პირის მდგომარეობის გაუარესებას მიემართება კონკრეტული მომსახურების ხარჯების ‘კეთილსინდისიერად’ დაფარვის მიუხედავად და საპასუხოდ არ ითვალისწინებს წესის ბლანკეტურობის დამაბალანსებელ დამცავ მექანიზმებს, რომლებიც ერთიანობაში სახელმწიფო პოლიტიკის შემუშავებისას ადამიანის ღირსების დაცვის ინტერესების გათვალისწინების გამოხატულება იქნებოდა.

[1] ადმინისტრირების ერთიანი ინტეგრირებული და კოორდინირებული სისტემით ადმინისტრირებას დაექვემდებარა ელექტროენერგიის განაწილება, წყალმომარაგება და დასუფთავების მომსახურება, ხოლო ერთიანი სისტემის ადმინისტრატორებად განისაზღვრა ელექტროენერგიის გამანაწილებელი კომპანიები, კერძოდ, სს „თელასი“ და სს „ენერგო-პრო ჯორჯია“.

[2] გერმანიის საკონსტიტუციო სასამართლოს 2010 წლის 9 თებერვლის გადაწყვეტილება; BVerfGe 125, 175 Hartz IV; Numerus Clausus I case; ეკონომიკური, სოციალური და კულტურული უფლებების შესახებ საერთაშორისო პაქტის მე-3 ზოგადი კომენტარი;

[3] საკონსტიტუციო სასამართლოს გადაწყვეტილება საქმეზე მაია ნათაძე საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ;

[4] საკონსტიტუციო სასამართლოს 2009 წლის 17 აგვისტოს გადაწყვეტილებაზე ბესარიონ ზოიძის და ქეთევან ერემაძის განსხვავებული აზრი;

[5] Langford, Malcolm. Social rights jurisprudence: emerging trends in international and comparative law. Cambridge: Cambridge University Press, 2011. გვ. 97;

[6] ეკონომიკურ, სოციალურ და კულტურულ უფლებათა პაქტის ზოგადი კომენტარი 4 მე-11 მუხლზე;

[7] Langford, Malcolm. Social rights jurisprudence: emerging trends in international and comparative law. Cambridge: Cambridge University Press, 2011. გვ. 513;

[8] გერმანიის ფედერალური საკონსტიტუციო სასამართლოს 2014 წლის 23 ივლისის გადაწყვეტილება- 1 BvL 10/12 იხ. A -პ: 1; 2; 38 და 48;

[9] ოდრი შლეგელი, პოზიტიური და ნეგატიური ვალდებულებები საქართველოში, ადამიანის უფლებათა სტანდარტების გავლენა საქართველოს კანონმდებლობასა და პრაქტიკაზე, სტატიათა კრებული (რედ. კონსტანტინე კორკელია) ხელმისაწვდომია http://ewmi-prolog.org/images/files/7110HRStandardsImpact.pdf; Mark Tushnet, Weak Courts, Strong Rights: Judicial Review and Social Welfare Rights in Comparative Constitutional Law;

[10] საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს გადაწყვეტილება საქმეზე თინა ბეჟიტაშვილი საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ;

[11] გერმანიის საკონსტიტუციო სასამართლოს გადაწყვეტილება - Numerus Clausus I case;

[12] ევროპული სასამართლოს გადაწყვეტილებები - Сhapman v. the United Kingdom; Guerra and others v. Italy, Hatton v. the United Kingdom; Koua Poirreze v. France;

[13] Airey v. Ireland (1979), 32 ECHR (Ser A) 32, at para 26.

[14] Larioshina v. Russia, inadmissibility decision;

[15] სამხრეთ აფრიკის საკონსტიტუციო სასამართლოს გადაწყვეტილებები Mazibuko & Others v City of Johannesburg & Others; Government of the Republic of South Africa v Grootboom;

[16] სოციალური და კულტურული უფლებების შესახებ საერთაშორისო პაქტის მე-3 ზოგადი კომენტარის 3, პარა 9;

[17] სამხრეთ აფრიკის საკონსტიტუციო სასამართლოს გადაწყვეტილება საქმეზე Jaftha v. Schoenman;

[18] Dorsen, Rosenfeld, Sajo, Baer, Comparative Constitutionalism: Cases and Materials, sec. Edition, გვ. 1362 - 1363; 1365; 1369; 1372; Steuerfreies Existenzminimum (Minimum Livelihood case);

[19] სამხრეთ აფრიკის საკონსტიტუციო სასამართლოს გადაწყვეტილება საქმეზე Khosa v. Minister of Social Development;

[20] სამხრეთ აფრიკის საკონსტიტუციო სასამართლოს გადაწყვეტილება საქმეზე Government of the Republic of South Africa v. Grootboom;

[21] ესტონეთის კონსტიტუციის 28 -ე მუხლი: An Estonian citizen has the right to state assistance in the case of old age, inability to work, loss of a provider, or need. The categories and extent of assistance, and the conditions and procedure for the receipt of assistance shall be provided by law. Citizens of foreign states and stateless persons who are in Estonia have this right equally with Estonian citizens, unless otherwise provided by law.

[22] ესტონეთის საკონსტიტუციო სასამართლოს 2004 წლის 21 იანვრის გადაწყვეტილება. ხელმისაწვდომია: https://www.riigikohus.ee/en/constitutional-judgment-3-4-1-7-03

[23] საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2015 წლის 24 ოქტომბრის #1/4/592 გადაწყვეტილება საქმეზე საქართველოს მოქალაქე ბექა წიქარიშვილი საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ, II, პ. 19

[24] საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2015 წლის 28 ოქტომბრის გადაწყვეტილება;

[25] Langford, Malcolm. Social rights jurisprudence: emerging trends in international and comparative law. Cambridge: Cambridge University Press, 2011. გვ. 97;

[26] ამერიკის უზენაესი სასამართლოს საქმე Goldberg v. Kelly, Dorsen, Rosenfeld, Sajo, Baer, Comparative Constitutionalism: Cases and Materials, sec. Edition, გვ. 1395;

[27] Langford, Malcolm. Social rights jurisprudence: emerging trends in international and comparative law. Cambridge: Cambridge University Press, 2011. გვ. 256 – 260;