„საქართველოს მოქალაქე ოლეგ ლაცაბიძე საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ", კონსტიტუციური სარჩელი №626

წარმოგიდგენთ საქართველოს სახალხო დამცველის სასამართლოს მეგობრის მოსაზრებას „საქართველოს სახალხო დამცველის შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონის 21–ე მუხლის „ე“ ქვეპუნქტისა და „საკონსტიტუციო სამართალწარმოების შესახებ“ საქართველოს კანონის 141 მუხლის პირველი პუნქტის შესაბამისად.

კონსტიტუციურ სარჩელში ძირითად დავის საგანს წარმოადგენს საქართველოს ორგანული კანონის „საქართველოს ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის“ ის დებულებები (საქართველოს ორგანული კანონის 'ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის' მე-60 მუხლის პირველი პუნქტის სიტყვების 'და თანამდებობიდან ათავისუფლებს', ამავე მუხლის მე-4 პუნქტის და 'საჯარო სამსახურის შესახებ' საქართველოს კანონის მე-11 მუხლის 1'2 პუნქტის სიტყვების 'გამგეობის/მერიის სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელსა' კონსტიტუციურობა საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის პირველ და მე-2 პუნქტებთან მიმართებით), რომლებითაც გათვალისწინებული იქნა ახლად არჩეული გამგებლის/მერის უფლებამოსილების დაწყების მომენტიდან მერიის/გამგეობის სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელისათვის უფლებამოსილების შეწყვეტა. მოსარჩელე მიიჩნევს, რომ აღნშნული დებულებები არღვევენ საქართველოს კონსტიტუციის 29–ე მუხლის პირველი და მე–2 პუნქტებით გათვალისწინებულ მის უფლებას.

კონსტიტუციურ სარჩელში სადავოდ არის გამხდარი, ერთი მხრივ, საქართველოს ორგანული კანონის „საქართველოს ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის“ ნორმები, რომელთა საფუძველზე გამგეობის/მერიის სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელის უფლებამოსილების ვადა განისაზღვრა, შესაბამისად, მერის/გამგებლის უფლებამოსილების ვადით, ხოლო, მეორე მხრივ კი, საქართველოს ორგანული კანონის „საქართველოს ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის“ ნორმა, რომლის საფუძველზეც, სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელს თანამდებობაზე ნიშნავს და თანამდებობიდან ანთავისუფლებს მერი/გამგებელი „საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონით დადგენილი წესების გათვალისწინების გარეშე. სარჩელში, ასევე გასაჩივრებულია „საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონის მე–11 მუხლის ის დებეულება, რომლის შესაბამისად, ამ კანონით გათვალისწინებული უფლებამოსილების შეწყვეტის წესი და პირობები არ ვრცელდება მერიის/გამგეობის სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელზე.

უპირველეს ყოვლისა, მიზანშეწონილად მიგვაჩნია, მოცემული კონსტიტუციურ–სამართლებრივი დავის ფარგლებში ზუსტად განისაზღვროს დავის საგნის არსი და, აქედან გამომდინარე, მისი შემხებლობა საქართველოს კონსტიტუციის 29–ე მუხლთან.

როგორც კონსტიტუციური სარჩელიდან ირკვევა, მოსარჩელე ოლეგ ლაცაბიძე 2014 წლის 1 აპრილის #306 ბრძანებით, კონკურსის წესით დაინიშნა ხაშურის მუნიციპალიტეტის გამგეობის კულტურის, სპორტის, ტურიზმის, ძეგლთა დაცვისა და ახალგაზრდულ საქმეთა სამსახურის უფროსის თანამდებობაზე.

ამრიგად, მოსარჩელის თანამდებობაზე დანიშვნა განხორციელდა მაშინ მოქმედი „ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონის და „საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონის შესაბამისად. კერძოდ, ამჟამად ძალადაკარგული „ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონის 41–ე მუხლის პირველი პუნქტის თანახმად, „გამგეობის (მერიის) სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელი არის ადგილობრივი თვითმმართველობის საჯარო მოხელე, რომელსაც „საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონით დადგენილი წესით თანამდებობაზე ნიშნავს და თანამდებობიდან ანთავისუფლებს გამგებელი (მერი).“.

როგორც ორგანული კანონის ზემოაღნიშნული დებულებიდან ირკვევა, გამგეობის/მერიის სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელი თანამდებობაზე ინიშნებოდა და თანამდებობიდან განთავისუფლებას ექვემდებარებოდა, მხოლოდ „საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონით დადგენილი წესით. „საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონის 23–ე მუხლის პირველი პუნქტის თანახმად, „მოხელე სამსახურში ვაკანტურ თანამდებობაზე მიიღება განუსაზღვრელი ვადით...“. იმავე კანონის 29–ე მუხლის პირველი პუნქტის შესაბამისად კი, „პირი თანამდებობაზე შეიძლება დაინიშნოს მხოლოდ კონკურსის შედეგად...“. ამდენად, მოსარჩელე ოლეგ ლაცაბიძე, მაშინ მოქმედი კანონმდებლობიდან გამომდინარე, თანამდებობაზე უნდა დანიშნულიყო კონკურსის წესით – განუსაზღვრელი ვადით.

მხედველობაშია მისაღები ის გარემოება, რომ საქართველოს ორგანული კანონი „საქართველოს ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსი“ მიღებულ იქნა 2014 წლის 5 თებერვალს, მაშასადამე, მოსარჩელის შესაბამის თანამდებობაზე დანიშვნისას (2014 წლის პირველი აპრილი), ახლადმიღებული კოდექსით მერიის/გამგეობის სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელის უფლებამოსილების ვადა უკვე იყო განსაზღვრული მერის/გამგებლის უფლებამოსილების ვადით.

მიუხედავად ამისა, მიგვაჩნია, რომ მოსარჩელე ლაცაბიძესთა მიმართებით ადგილი აქვს მისი თანმდებობრივი უფლებამოსილების შეწყვეტის იმგვარ შემთხვევას, რომელის კონსტიტუციურობაც აუცილებლად უნდა შეაფასოს საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართომ.

საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს განმარტებით, „საქართველოს კონსტიტუციის მოთხოვნაა, რომ სახელმწიფო თანამდებობა, მისი სპეციფიკურობისა და მრავალფეროვნების გათვალისწინებით წარმოადგენდეს სტაბილურ და დამოუკიდებელ სტრუქტურულ ერთეულს, რომლის მეშვეობითაც შესაძლებელი იქნება კანონით და კონსტიტუციით დაკისრებული ფუნქციების შეუფერხებლად განხორციელება.“. წინააღმდეგ შემთხვევაში, „...გაუმართლებლად გაფართოვდებოდა ხელისუფლების დისკრეცია საჯარო ხასიათის ამოცანების შემსრულებელ პირთა დანიშვნის (არჩევის) და საქმიანობის მომწესრიგებელი ნორმების მიღების პროცესში, რაც აშკარა წინააღმდეგობაში მოვიდოდა კონსტიტუციის 29–ე მუხლის მიზნებთან.“ (საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2014 წლის 11 აპრილის გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქეები – დავით კანდელაკი, ნატალია დვალი, ზურაბ დავითაშვილი, ემზარ გოგუაძე, გიორგი მელაძე და მამუკა ფაჩუაშვილი საქართველოს პარლამენტის წინააღდეგ“; პუნქტი 34.).

მიგვაჩნია, რომ ამ შემთხვევაში სადავო არის, საქართველოს ორგანული კანონის „საქართველოს ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსით“ დადგენილი, ადგილობრივი თვითმმართველობის საჯარო ადმინისტრაციაში პოლიტიკური და არაპოლიტიკური ნიშნით თანამდებობების დიფერენციაციის და მის საფუძველზე მოქმედი საჯარო მოხელისათვის უფლებამოსილების შეწყვეტის კონსტიტუციურობა.

ამრიგად, მოცემული დავის ფარგლებში საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლომ, შეიძლება ითქვას, პირველად უნდა განიხილოს და შექმნას სამართლებრივი პრეცენდენტი, რომლითაც გამიჯნავს, სახელმწიფო ბიუროკრატიას (ე.წ. „საჯარო ადმინისტრაციას“), პოლიტიკური ნიშნით დანიშნული თანამდებობის პირებისაგან.

როგორც საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლომ აღნიშნა, „ამა თუ იმ სახელმწიფო თანამდებობის სტატუსს განაპირობებს შესაბამისი საქმიანობის ბუნება, მისი არსი. კერძოდ, მნიშვნელოვანია, დადგინდეს მოცემული თანამდებობა განეკუთვნება საკანონმდებლო, აღმასრულებელ, სასამართო ხელისუფლებას, წარმოადგენს სხვა კონსტიტუციურ ორგანოს, თუ არ გააჩნია პირდაპირ განსაზღვრული კონსტიტუციური სტატუსი. სახელმწიფო თანამდებობის სტატუსის განსაზღვრისას მხედველობაშია მისაღები ასევე განსახორციელებელი ფუნქციების ხასიათი.“ (საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2014 წლის 11 აპრილის გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქეები – დავით კანდელაკი, ნატალია დვალი, ზურაბ დავითაშვილი, ემზარ გოგუაძე, გიორგი მელაძე და მამუკა ფაჩუაშვილი საქართველოს პარლამენტის წინააღდეგ“; პუნქტი 34.). „სწორედ ამიტომ, საქართველოს კონსტიტუციის 29–ე მუხლით დაცულ უფლებაში ჩარევის შესაფასებლად მნიშვნელოვანია, განისაზღვროს მოსარჩელეთა კონსტიტუციურ–სამართლებრივი სტატუსი, მათი საქმიანობის სფერო, სპეციფიკისა და დანიშნულების გათვალისწინებით.“.

ზემოაღნიშნულიდან გამომდინარე, მიზანშეწონილად მიგვაჩნია განვსაზღვროთ გამგეობის/მერიის სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელის სამართლებრივი სტატუსი, საქმიანობის სფერო, სპეციფიკა და დანიშნულება და შევადაროთ იგი ადგილობრივი თვითმმართველობის სხვა ორგანოებსა და თანამდებობის პირებს.

საქართველოს კონსტიტუციის 71 თავი აწესრიგებს საქართველოში ადგილობრივი თვითმმართველობის საკითხებს. კონსტიტუციის 101'2 მუხლის პირველი პუნქტის თანახმად, „თვითმმართველ ერთეულს აქვს საკუთარი და დელეგირებული უფლებამოსილებანი. ადგილობრივი თვითმმართველობის უფლებამოსილებათა განსაზღვრის ძირითადი პრინციპები და უფლებამოსილებანი დგინდება ორგანული კანონით.“.

საქართველოს ორგანული კანონის „საქართველოს ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის“ მე–16 მუხლის მე–2 ნაწილი განსაზღვრავს ადგილობრივი თვითმმართველის ერთეულის – მუნიციპალიტეტის საკუთარ უფლებამოსილებებს. აღნიშნულ უფლებამოსილებებს განეკუთვნება: „მუნიციპალიტეტის ბიუჯეტის პროექტის მომზადება, განხილვა და დამტკიცება, დამტკიცებულ ბიუჯეტში ცვლილების შეტანა, ბიუჯეტის შესრულების ანგარიშის მოსმენა და შეფასება; საქართველოს კანონმდებლობის შესაბამისად საბიუჯეტო სახსრების განკარგვა, სახაზინო ფინანსური ოპერაციებისა და საბანკო ტრანზაქციების წარმოება; მუნიციპალიტეტის საკუთრებაში არსებული ქონების მართვა და განკარგვა ამ კანონითა და საქართველოს სხვა საკანონმდებლო და კანონქვემდებარე ნორმატიული აქტებით დადგენილი წესით; ადგილობრივი მნიშვნელობის ბუნებრივი რესურსების, მათ შორის, წყლისა და ტყის რესურსების და მუნიციპალიტეტის საკუთრებაში არსებული მიწის რესურსების, მართვა კანონით დადგენილი წესით; ადგილობრივი გადასახადებისა და მოსაკრებლების შემოღება და გაუქმება კანონით დადგენილი წესით, მათი განაკვეთების დადგენა კანონით გათვალისწინებული ზღვრული ოდენობების ფარგლებში; ადგილობრივი მოსაკრებლების ამოღება; მუნიციპალიტეტის სივრცით-ტერიტორიული დაგეგმვა და შესაბამის სფეროში ნორმებისა და წესების განსაზღვრა; ქალაქთმშენებლობითი დოკუმენტაციის, მათ შორის, მიწათსარგებლობის გენერალური გეგმის, განაშენიანების რეგულირების გეგმის, დასახლებათა ტერიტორიების გამოყენებისა და განაშენიანების რეგულირების წესების,დამტკიცება; მუნიციპალიტეტის ტერიტორიის კეთილმოწყობა და შესაბამისი საინჟინრო ინფრასტრუქტურის განვითარება; მუნიციპალიტეტის ტერიტორიაზე ქუჩების, პარკების, სკვერებისა და სხვა საჯარო ადგილების დასუფთავება,ტერიტორიის გამწვანება, გარე განათების უზრუნველყოფა; მუნიციპალური ნარჩენების მართვა; წყალმომარაგების (მათ შორის, ტექნიკური წყლით მომარაგების) და წყალარინების უზრუნველყოფა; ადგილობრივი მნიშვნელობის სამელიორაციო სისტემის განვითარება; მუნიციპალიტეტის მართვაში არსებული სკოლამდელი და სკოლისგარეშე აღზრდის დაწესებულებების შექმნა და მათი ფუნქციონირების უზრუნველყოფა; ადგილობრივი მნიშვნელობის საავტომობილო გზების მართვა და ადგილობრივი მნიშვნელობის გზებზე საგზაო მოძრაობის ორგანიზება; ავტოსატრანსპორტო საშუალებების პარკირების ადგილებით უზრუნველყოფა და დგომის/გაჩერების წესების რეგულირება; მუნიციპალიტეტის ადმინისტრაციულ საზღვრებში რეგულარული სამგზავრო გადაყვანის ნებართვის გაცემა; მოსახლეობის მუნიციპალური ტრანსპორტით მომსახურების ორგანიზება; გარე ვაჭრობის, გამოფენების, ბაზრებისა და ბაზრობების რეგულირება; მუნიციპალიტეტის ტერიტორიაზე მშენებლობის ნებართვის გაცემა, მშენებლობაზე ზედამხედველობის განხორციელება საქართველოს საკანონმდებლო აქტებით დადგენილი წესითა და დადგენილ ფარგლებში; შეკრებებისა და მანიფესტაციების გამართვასთან დაკავშირებული საკითხების რეგულირება კანონით დადგენილი წესით; მუნიციპალიტეტის ადმინისტრაციულ საზღვრებში მდებარე გეოგრაფიული ობიექტების, კერძოდ, ისტორიულად ჩამოყალიბებული უბნის, თვითმმართველი ქალაქის ადმინისტრაციული ერთეულის, ამა თუ იმ ზონის,მიკრორაიონის, წყაროს, მოედნის, პროსპექტის (გამზირის), გზატკეცილის, ქუჩის, შესახვევის, ჩიხის, გასასვლელის,სანაპიროს, ესპლანადის, ბულვარის, ხეივნის, სკვერის, ბაღის, პარკის, ტყე-პარკის, ადგილობრივი მნიშვნელობის ტყის, სასაფლაოს, პანთეონის, შენობა-ნაგებობის, სატრანსპორტო სისტემის ობიექტის, სახელდება კანონით დადგენილი წესით; გარე რეკლამის განთავსების რეგულირება; შინაური ცხოველების ყოლის წესების დადგენა და უპატრონო ცხოველებთან დაკავშირებული საკითხების გადაწყვეტა; სასაფლაოების მოწყობა და მოვლა-პატრონობა; ადგილობრივი თვითმყოფადობის, შემოქმედებითი საქმიანობისა და კულტურული მემკვიდრეობის დაცვა და განვითარება; ადგილობრივი მნიშვნელობის კულტურის ძეგლთა მოვლა-შენახვა, რეკონსტრუქცია და რეაბილიტაცია; მუნიციპალიტეტის მართვაში არსებული ბიბლიოთეკების, საკლუბო დაწესებულებების, კინოთეატრების, მუზეუმების, თეატრების, საგამოფენო დარბაზებისა და სპორტულ-გამაჯანსაღებელი ობიექტების ფუნქციონირების უზრუნველყოფა და ახალი ობიექტების მშენებლობა; ადგილობრივი მნიშვნელობის ობიექტებზე შეზღუდული შესაძლებლობის მქონე პირებისათვის, ბავშვებისა და მოხუცებისათვის სათანადო ინფრასტრუქტურის განვითარება, მათ შორის, საჯარო თავშეყრის ადგილებისა და მუნიციპალური ტრანსპორტის სათანადოდ ადაპტირებისა და აღჭურვის უზრუნველყოფა; უსახლკაროთა თავშესაფრით უზრუნველყოფა და რეგისტრაცია“.

საქართველოს კონსტიტუციის 101'2 მუხლის პირველი პუნქტის თანახმად, „ადგილობრივი თვითმმართველობის წარმომადგენლობითი და აღმასრულებელი ორგანოების შექმნისა და საქმიანობის წესი განისაზღვრება ორგანული კანონით. ადგილობრივი თვითმმათველობის აღმასრულებელი ორგანოები ანგარიშვალდებული არიან ადგილობრივი თვითმმართველობის წარმომადგენლობითი ორგანოების წინაშე.“.

საქართველოს ორგანული კანონის „საქართველოს ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის“ 48–ე მუხლის პირველი ნაწილის შესაბამისად, „მუნიციპალიტეტის აღმასრულებელი ორგანო და მუნიციპალიტეტის უმაღლესი თანამდებობის პირი არის გამგებელი თვითმმართველ თემში და მერი თვითმმართველ ქალაქში. გამგებელი/მერი წარმოადგენს მუნიციპალიტეტს და უზრუნველყოფს მუნიციპალიტეტის უფლებამოსილებების განხორციელებას ამ კანონის, საქართველოს სხვა საკანონმდებლო და კანონქვემდებარე აქტებისა და შესაბამისი მუნიციპალიტეტის ნორმატიული აქტების შესაბამისად.“.

ამრიგად, თვითმმართველი ერთეულის – მუნიციპალიტეტის აღმასრულებელი ორგანოს, რომელიც უზრუნველყოფს მუნიციპალიტეტის უფლებამოსილებების განხორციელებას, ორგანული კანონის შესაბამისად, წარმოადგენს შესაბამისი თვითმმართველი ერთეულის გამგებელი/მერი. ზუსტად გამგებელი/მერი დასახელებულ უფლებამოსილებათა განხორციელებისას, კოდექსის 48–ე მუხლის მე–2 ნაწილის თანახმად, პოლიტიკურად ანგარიშვალდებულია საკრებულოსა და მუნიციპალიტეტის მოსახლეობის წინაშე. აქვე აღსანიშნავია საქართველოს ორგანული კანონის „საქართველოს ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის“ მე–2 მუხლის პირველი ნაწილიც, რომლის თანახმად, ადგილობრივი თვითმმართველობა არის თვითმმართველ ერთეულში რეგისტრირებულ საქართველოს მოქალაქეთა უფლება და შესაძლებლობა, მათ მიერ არჩეული ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების მეშვეობით გადაწყვიტონ ადგილობრივი მნიშვნელობის საკითხები. აღნიშნული, თავის მხრივ, განაპირობებს მუნიციპალიტეტის აღმასრულებელი ორგანოს კონსტიტუციური–სამართლებრივ სტატუსს და მისი პოლიტიკური, კერძოდ, დემოკრატიული, ლეგიტიმიაციის აუცილებლობას.

მუნიციპალიტეტის (წარმომადგენლობითი და აღმასრულებელი) ორგანოებისაგან განსხვავებით, საქართველოს ორგანული კანონის „საქართველოს ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის“ 50–ე მუხლის შესაბამისად, „გამგეობა/მერია არის მუნიციპალიტეტის აღმასრულებელი ორგანოსადმი დაქვემდებარებული დაწესებულება, რომელიც უზრუნველყოფს გამგებლის/მერის უფლებამოსილების განხორციელებას.“. „საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონის მე–2 მუხლის მე–4 პუნქტის თანახმად, „ადგილობრივი თვითმმართველობის დაწესებულებებს, რომლებში საქმიანობაც ითვლება საჯარო სამსახურად, წარმოადგენენ: ა) საკრებულო; ბ) გამგეობა, მერია; გ) მუნიციპალიტეტი.“.

ზემოაღნიშნულთან დაკავშირებით, მხედველობაშია მისაღები, აგრეთვე, გამგეობის/მერიის სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელის უფლებამოსილებები. საქართველოს ორგანული კანონის „ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის“ მე–60 მუხლის მე–2 ნაწილის შესაბამისად, „გამგეობის/მერიის სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელი: ა) წარმართავს სტრუქტურული ერთეულის საქმიანობას და პასუხისმგებელია ამ ერთეულისთვის დაკისრებული ამოცანებისა და ფუნქციების შესრულებისათვის; ბ) უნაწილებს ფუნქციებს სტრუქტურული ერთეულის მოსამსახურეებს; გ) გამგებელს/მერს წარუდგენს წინადადებებს სტრუქტურული ერთეულის საკადრო საკითხებთან დაკავშირებით; სტრუქტურული ერთეულის მოსამსახურეთა წახალისების, დისციპლინური პასუხისმგებლობის, შვებულების, სამსახურებრივი მივლინების, კვალიფიკაციის ამაღლებისა და სწავლების შესახებ; დ) განსაზღვრავს სტრუქტურული ერთეულის საქმიანობის ორგანიზებისა და დაგეგმვის წესებს, ფორმებსა და მეთოდებს; სტრუქტურული ერთეულის მოსამსახურეთა თანამდებობრივ მოვალეობებს; ე) გამგებელს/მერს წარუდგენს სტრუქტურული ერთეულის მიერ მომზადებულ საკითხებს, წინადადებებს, დასკვნებსა და რეკომენდაციებს; ვ) გამგებელს/მერს პერიოდულად წარუდგენს ანგარიშს სტრუქტურული ერთეულის მიერ გაწეული სამუშაოს შესახებ; ზ) გამგეობის/მერიის დებულების შესაბამისად, თავისი უფლებამოსილების ფარგლებში გამოსცემს ინდივიდუალურ ადმინისტრაციულ-სამართლებრივ აქტებს; თ) ანგარიშვალდებულია გამგებლის/მერის წინაშე.“.

აქვე, გასათვალისწინებელია საქართველოს ორგანული კანონის „საქართველოს ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის“ მე–60 მუხლის მე–3 ნაწილიც, რომლის თანახმად, „გამგეობის/მერიის სტრუქტურული ერთეულის საქმიანობაზე სამსახურებრივ ზედამხედველობას ახორციელებს გამგებელი/მერი.“

ზემოაღნიშნული საკანონმდებლო დებულებებიდან ნათლად ჩანს, რომ გამგეობის/მერიის სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელი ასრულებს, ძირითადად ორგანიზაციულ ფუნქციებს, რითიც უზრუნველყოფს გამგებლის/მერის უფლებამოსილებების განხორციელებას. მაშასადამე, სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელის ძირითადი ფუნქცია გამოიხატება, შესაბამის სტრუქტურაში დასაქმებულ მოხელეთა მიერ კონკრეტული მიზნების გასახორციელებლად, მათი ქცევის მოწესრიგებასა და კოორდინაციაში. განხილულ შემთხვევაში, გადამწყვეტი მნიშვნელობა ენიჭება არა შესაბამისი საჯარო მოხელის პოლიტიკურ შეხედულებებს, არამედ, მისი ობიექტური კრიტერიუმებით შერჩევის პრაქტიკას, რომელმაც კანდიდატის ცოდნა და უნარები უნდა გამოავლინოს. ე.წ. სახელმწიფო ბიუროკრატიის – საჯარო ადმინისტრაციისადმი ნდობა ეფუძნება არა იმდენად მათ პოლიტიკურ შეხედულებებსა და მიზნებს, არამედ, მათი იმ პრინციპებისადმი ერთგულებას და მათთან შესაბამისობას, რომლებიც ამ სტრუქტურების ფუნქციონალური დანიშნულების განხორციელებას განაპირობებენ.

უნდა აღინიშნოს, რომ საჯარო ადმინისტრაციისთვის დემოკრატიულ და სამართლებრივ სახელმწიფოზე ორიენტაცია ნიშნავს კლასიკურ–ბიუროკრატიული ორგანიზაციისათვის დემოკრატიული კონტროლისა და სამართლებრივი ჩარჩოების მკაცრ დადგენას. საჯარო ადმინისტრაციის ფუნქცია გამოიხატება დემოკრატიული ლეგიტიმაციის მქონე წარმომადგენილობითი და აღმასრულებელი ინსტიტუტების მიერ მიღებული გადაწყვეტილებების მიუკერძოებელ და ობიექტურ აღსრულებაში.

საჯარო ადმინისტრაციის შიდაორგანიზაცია იერარქიულ ხასიათს ატარებს. სახელმწიფოს კლასიკური ბიუროკრატიის საქმიანობაში გადამწყვეტია კანონის უზენაესობა და კომპეტენციების მკაცრი განსაზღვრა. ამგვარი ადმინისტრაციის ფარგლებში, მისი მთელი საქმიანობა სამართლებრივი უფლებამოსილებებითაა დადგენილი, განაწილებული და გაკონტროლებული.

საჯარო ადმინისტრაციის ბიუროკრატიული ორგანიზაცია გამოხატულებას ჰპოვებს, ერთი მხრივ, პირამიდის მსგავს იერარქიულ მოწყობაში, ხოლო, მეორე მხრივ, შიდაორგანიზაციული პროცედურების სტანდარტიზაციაში. იერარქიული მოწყობის თვალსაზრისით, ბიუროკრატიული ადმინისტრაცია ხასიათდება შრომის მკაცრი განაწილებითა და სპეციალიზაციით. სწორედ აქედან გამომდინარეობს, გარკვეული სფეროების მიხედვით საჯარო მოხელეების დასაქმებისათვის სპეციალური კომპეტენციისა და სტანდარტების ქონის აუცილებლობა, რაც, თავის მხრივ, მხოლოდ ობიექტური და არა სუბიექტური კრიტერიუმებით უნდა შეფასდეს.

ბიუროკრატიული ორგანიზაციის შიდა პროცედურების დახასიათებისას, აღსანიშნავია ადმინისტრაციული საქმიანობის მკაცრი სტანდარტიზაცია და გარკვეულ შინაგანაწესებზე დამოკიდებულება. მისი საქმიანობა ხორციელდება წერილობითი ფორმით, რაც ხელს უწყობს მის გამჭვირვალობასა და გაკონტროლებას. იერარქიულობასთან ერთად, ორგანიზაციის ამგვარი შიდა პროცედურები საფუძველს იძლევა საჯარო ადმინისტრაციის დემოკრატიული და სამართლებრივი სახელმწიფოს შესაბამისი მართვისა და კონტროლისათვის.

ყოველივე ზემოაღნიშნული განაპირობებს, ბიუროკრატიული ადმინისტრაციის მთავარ დამახასიათებელ ნიშანს, მისი პერსონალის პროფესიონალიზმსა და კომპეტენტურობას. პროფესიული საქმიანობა „სიცოცხლის მანძილზე განხორციელების“ პრინციპით – უვადოდ ხორციელდება. აღნიშნული პრინციპი არა იმდენად მოხელეების პირადი ინტერესებით, არამედ, მათი პროფესიული დამოუკიდებლობითაა ნაკარნახევი, რაც, საბოლოო ჯამში, საჯარო ადმინისტრაციის ინსტიტუციონალურ გამტკიცებას ემსახურება.

საჯარო ადმინისტრაციის – ბიუროკრატიის მოხელის პროფესიული წინსვლა „კარიერის“ პრინციპს უნდა ეფუძნებოდეს, რომელიც, თავის მხრივ, მათი კვალიფიკაციის მუდმივად ამაღლების პროცესს გულისხმობს. საჯარო მოხელე ვალდებულია მიუკერძოებლად განახორციელოს თავისი პროფესიული საქმიანობა. ეს ვალდებულება ზემდგომი თანამდებობის პირისადმი პერსონალურ ერთგულებაში კი არ უნდა გამოიხატებოდეს, არამედ, ინსტიტუტის მიმართ დამოკიდებულებაში, რამაც, საბოლოო ჯამში, პოლიტიკური, პარტიული ინტერესებისაგან ბიუროკრატიული ორგანიზაციის დამოუკიდებლობა უნდა უზრუნველყოს.

უნდა აღნიშნოს, რომ ბიუროკრატიული ორგანიზაციის საქმიანობა მოქალაქეებისათვის წინასწარ გათვლადია, რადგან იგი მხოლოდ კანონის საფუძველზე ხორციელდება. ის, თუ რამდენად კანონიერია ცალკეული ადმინისტრაციული ქმედება, შეიძლება სასამართლოს მეშვეობით გაკონტროლდეს. სასამართლო კონტროლთან ერთად, იერარქიული ორგანიზაციისთვის მნიშვნელოვანია შესაბამისი პოლიტიკური კონტროლის არსებობაც.

ყოველივე ზემოაღნიშნულიდან გამომდინარე, თანამედროვე ბიუროკრატიისათვის დამახასიათებელია, მუშაობის მკაცრი ფორმალიზმი, მოხელეთა პროფესიონალიზმი, ინსტიტუციონალური დამოუკიდებლობა და მისი საქმიანობის როგორც სასამართლო, ისე, სისტემატიური პოლიტიკური კონტროლისადმი ქვემდებარობა.

აღსანიშნავია, რომ თანამედროვე ბიუროკრატიული მოდელი მაღალგანვითარებული სამართლებრივი და ინსტიტუციონალური კულტურის განვითარების შედეგია და არა მხოლოდ ორგანიზაციული კატეგორია. ამ თვალსაზრისით, მხედველობაშია მისაღები, კონსტიტუციურ სარჩელში საკმაოდ სწორად აღნიშნული, საქართველოს უზენაესი სასამართოს 2014 წლის 18 თებერვლის გადაწყვეტილება საქმეზე „მაისურაძე ბს–463–451(კ–13)“, რომელიც შეეხებოდა მუნიციპალიტეტის ტერიტორიული ორგანოს რწმუნებულის თანამდებობიდან განთავისუფლების საკითხს.

საქართველოს უზენაესმა სასამართლომ აღნიშნულ გადაწყვეტილებაში განაცხადა, რომ „პროფესიული საჯარო მოხელე, ევროპული გამოცდილების მიხედვით, არის პირი, რომელიც უვადოდ ინიშნება ან აირჩევა საჯარო მმართველობის განმახორციელებელ დაწესებულებაში შტატით გათვალისწინებული საჯარო მოხელის თანამდებობაზე. აღნიშნული კატეგორიის მოხელე თავის პროფესიულ კარიერას იწყებს საჯარო სამსახურში ქვედა პოზიციიდან და მიიწევს ზევით თავისი პროფესიული ცოდნის, გამოცდილებისა და შეფასების სისტემის შედეგების გათვალისწინებით. პროფესიული საჯარო მოხელის ინსტიტუტი დაფუძნებულია კარიერის პრინციპზე და აღნიშნული სტატუსის მქონე მოხელეები დაცული არიან სახელმწიფო პოლიტიკური თანამდებობის პირების პოლიტიკური გადაწყვეტილებებისაგან. პროფესიული საჯარო მოხელის ინსტიტუტი არის საჯარო სამსახურის სტაბილურობის გარანტი (საქართველოს უზენაესი სასამართლოს გადაწყვეტილების 25-ე გვარდი იხილეთ დანართი)."

საქართველოს უზენაესი სასამართოს განმარტებით, ,,...საჯარო სამსახურში ხელმძღვანელის შეცვლა საქართველოში იწვევს საჯარო მოხელეთა მთელი კორპუსის შეცვლას, რასაც თან სდევს დაწესებულების პარალიზება, არაეფექტური მუშაობა და ადამიანის უფლებების შელახვა ...პოლიტიკური ხელმძღვანელობის ცვლილება ხელს არ უნდა უშლიდეს ორგანიზაციის სტაბილური და ეფექტური ფუნქციონირების განგრძობადობას, ახალი პოლიტიკური დღის წესრიგით გამოწვეული მკვეთრი ცვლილებები ორგანიზაციული მართვის პროცესში ეფექტიანად უნდა აისახოს ძვირფასი დროისა და რესურსების დამატებითი ხარჯვის გარეშე. საჯარო მოხელეთა ამგვარი აკუმულირებული ცოდნისა და გამოცდილების, ასევე დაწესებულების ინსტიტუციური მეხსიერების პრაქტიკული გამოყენება შეუძლებელია მოხელეთა უვადოდ დანიშვნის, მისი დაცვის სამართლებრივი გარანტიების რეალურად პრაქტიკაში დამკვიდრების გარეშე, რაც უზრუნველყოფს სწორედ საჯარო მმართველობის განხორციელების უწყვეტობას და მოხელის გამოცდილების, როგორც ძვირადღირებული რესურსით სარგებლობას (საქართველოს უზენაესი სასამართლოს 2014 წლის 18 თებერვლის გადაწყვეტილების 26-ე გვერდი)."

„იქვე უზენაესი სასამართლო ხაზს უსვამს იმას, რომ პროფესიონალი ბიუროკრატიის მიმართ გამოყენებული უნდა იყოს პოლიტიკური ნეიტრალიტეტის პრინციპი:“ ,,მიუხედავად იმისა, რომ საჯარო სამსახურის სისტემას ორი ათეული წლის გამოცდილება უკვე გააჩნია, ჯერ კიდევ მიუღწეველია საჯარო მოხელეების პოლიტიკური ნეიტრალიტეტი. ასევე არ არსებობს პოლიტიკური ხელისუფლების ცვლილებებისაგან მათი შრომის უფლების დაცვის გარანტია."

უნდა აღინიშნოს, რომ განუვითარებელი ინსტიტუციონალური კულტურისათვის ძალაუფლების პერსონიფიცირებაა დამახასიათებელი. განვითარებული ინსტიტუციონალური კულტურა კი, ადმინისტრაციულ სამსახურს პიროვნებისაგან მიჯნავს, ახდენს მის დეპესონალიზაციას. სწორედ ინსტიტუციონალურ დამოუკიდებლობაში, ობიექტურობასა და მიუკერძოებლობაში ვლინდება თანამედროვე ბიუროკრატიის არსი, რომელიც სამართლებრივ და დემოკრატიულ სახელმწიფოში ჰპოვებს თავის საუკეთესო გამოხატულებას. ამგვარი დამოუკიდებლობის, ობიექტურობისა და მიუკერძოებლობის სახელმძღვანელო პრინციპების გარეშე, არსებობს არარაციონალური და ე.წ. „პატრიმონიალური ბიუროკრატიის“ ჩამოყალიბების სერიოზული საფრთხე.

მხედველობაშია მისაღები ის, რომ დამოუკიდებელი, ობიექტური და მიუკერძოებელი სახელმწიფო ბიუროკრატია თვისობრივად დემოკრატიული და სამართლებრივი სახელმწიფოს განუყოფელი ნაწილია და იგი მისი პრინციპებიდან გამომდინარეობს. ასე, მაგალითად, საკანონმდებლო ორგანოს მიერ დემოკრატიული პროცედურებით მიღებული კანონების, ანუ დემოკრატიული ლეგიტიმაციის მქონე კანონმდებლის ნება მაქსიმალურად მიუკერძოებლად უნდა აღსრულდეს, რაც ყველაზე ოპტიმალურად მაშინაა შესაძლებელი, როდესაც, ერთი მხრივ, საჯარო ადმინისტრაცია იერარქიულად არის კანონმდებლის გადაწყვეტილებაზე დამოკიდებული და, მეორე მხრივ, თავად საჯარო ადმინისტრაციის შიდა ორგანიზაცია იერარქიულ პრინციპზე არის დამყარებული. ამ მოთხოვნებს, ყველაზე მეტად, თანამედროვე ბიუროკრატიული ადმინისტრაციის მოდელი პასუხობს, რომელიც საკუთარი საქმიანობისას, უპირველეს ყოვლისა, კანონის უზენაესობისა და კომპეტენციების მკაცრად განსაზღვრის პრინციპით ხელმძღვანელობს.

დემოკრატიული პროცედურების დაცვით მიღებული გადაწყვეტილება ზუსტად უნდა იქნეს აღსრულებული, ხოლო, მისი აღსრულების პროცესი კი, მაქსიმალურად უნდა იყოს საჯარო მოხელის სუბიექტური შეხედულებებისაგან დაცული. ამდენად, კლასიკური ბიუროკრატიული ადმინისტრაციის მოდელი დემოკრატიულად ორგანიზებული საზოგადოების განუყოფელ ნაწილს წარმოადგენს. დემოკრატიისათვის არსებითია, რომ სახელმწიფო ხელისუფლების ყველა სფეროში უზრუნველყოფილი იყოს ლეგიტიმაციის უშუალო წყაროსთან, ხალხთან მუდმივი კავშირი. ხალხის ნება კი თანამედროვე სახელმწიფოში წარმომადგენობითი ორგანოების მიერ მიღებულ გადაწყვეტილებებში გამოიხატება, რაც, საბოლოო ჯამში, კანონების და სხვა ნორმატიული აქტების და მათი მიუკერძოებელი აღსრულების სახით ხალხსვე უნდა დაუბრუნდეს. შეიძლება ითქვას, რომ ზუსტად დემოკრატიული ნების დამოუკიდებელი, ობიექტური და მიუკერძოებელი აღსრულება წარმოადგენს საჯარო ადმინისტრაციის – სახელმწიფო ბიუროკრატიის ლეგიტიმაციის ძირითად საფუძველს.

როგორც უკვე აღინიშნა, საქართველოში ,,...საჯარო სამსახურის სისტემას ორი ათეული წლის გამოცდილება უკვე გააჩნია...“, თუმცა, „...ჯერ კიდევ მიუღწეველია საჯარო მოხელეების პოლიტიკური ნეიტრალიტეტი.“. ამჟამად საზოგადოებრივი განვითარების ერთ–ერთი მთავარი გამოწვევა დემოკრატიული და სამართლებრივი სახელმწიფოს შესაბამისი ინსტიტუციონალური ინფრასტრუქტურის შექმნაა. ამ ინფრასტრუქტურის უმთავარეს ელემენტს თანამედროვე, დამოუკიდებელი, პროფესიული და მიუკერძოებელი საჯარო ადმინისტრაცია წარმოადგენს.

არათანამედროვე საჯარო ადმინისტრაციაში ძალაუფლება კერძო პირის ხელშია, ადმინისტრაცია პერსონიფიცირებულია, ადმინისტრაციული თანამდებობა მოიპოვება პრივილეგიით, კვალიფიკაციას არ ექცევა განსაკუთრებული ყურადღება, ჭარბობს თვითნებობა და არაფორმალური ურთიერთობები, არ არსებობს ადმინისტრაციული საქმიანობის ეფექტური კონტროლი. ამის საპირისპიროდ, თანამედროვე ადმინისტრაცია გამოირჩევა ძალაუფლების ინსტიტუციონალიზაციით, ადმინისტრაციული თანამდებობების დაკავება შესაძლებელია მხოლოდ პროფესიული კვალიფიკაციის შესაბამისად, გამორიცხულია თვითნებობა, ვინაიდან საქმიანობის პროცესი მკაცრად ფორმალიზებულია და წერილობით ფორმას ატარებს, რაც, თავის მხრივ, უზრუნველყოფს მის გამჭვირვალობას და მასზე ეფექტურ კონტროლს.

იმისათვის, რომ შეიქმნას თანამედროვე საჯარო ადმინისტრაცია, უმნიშვნელოვანესია მისი მოხელეების შერჩევა ეფუძნებოდეს ობიექტურ კრიტერიუმებს, რისი უზრუნველყოფაც შესაძლებელია მხოლოდ შესაბამისი საკონკურსო სისტემის არსებობით. ადმინისტრაციაში საქმიანობა უნდა ექვემდებარებოდეს კარიერული, პროფესიული ზრდის პრინციპს, რისთვისაც არსებითი მნიშვნელობა გააჩნია უწყვეტი ინსტიტუციური მეხსიერების არსებობას. ზუსტად, ყოველივე ზემოაღნიშნული წარმოადგენს იმის წინაპირობას, რომ საჯარო ადმინისტრაცია პოლიტიკისაგან იქნება ინსტიტუციონალურად დამოუკიდებელი და პოლიტიკოსი თავისი სურვილისამებრ ვერ შეძლებს საჯარო მოხელის დანიშვნას ან განთავისუფლებას. საჯარო მოხელეთა საქმიანობა „უვადოდ დანიშვნის“ პრინციპის შესაბამისად უნდა იყოს ორგანიზებული. ყოველივე ეს შესაძლებელს გახდის პოლიტიკის მიერ საჯარო ადმინისტრაციის ინსტრუმენტალიზაციის თავიდან აცილებას.

საჯარო ადმინისტრაციის მოხელე სახელმწიფო სამსახურში უნდა საქმიანობდეს პარტიული მიკერძოების გარეშე და დაკისრებულ მოვალეობებს უნდა ასრულებდეს თავისი კომპეტენციის საფუძველზე. იგი, საკუთარი პოლიტიკური შეხედულებებისაგან დამოუკიდებლად, მხოლოდ სამართლის უზენაესობის ფარგლებში უნდა ემსახურებოდეს შესაბამის ინსტიტუტს.

როგორც საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლომ აღნიშნა, „სახელმწიფო თანამდებობის პირები ახორციელებენ და ხელს უწყობენ საჯარო ხასიათის საქმიანობას. ისინი საჯარო მმართველობის განხორციელების პროცესში, საკუთარი კომპეტენციის ფარგლებში ამზადებენ, იღებენ გადაწყვეტილებებს ან/და ზედამხედველობას უწევენ მათ აღსრულებას და, ამგვარად, ემსახურებიან საჯარო ინტერესებს. საჯარო მიზნების განხორციელებაზე ორიენტირებული, საჯარო ფუნქციის განმახორციელებელი პირები... ...საჯარო ფუნქციის ეფექტურად და სრულყოფილად განხორციელებისთავის აუცილებელია სარგებლობდნენ საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლით გათვალისწინებული კონსტიტუციური გარანტიებით.“. (საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2014 წლის 11 აპრილის გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქეები – დავით კანდელაკი, ნატალია დვალი, ზურაბ დავითაშვილი, ემზარ გოგუაძე, გიორგი მელაძე და მამუკა ფაჩუაშვილი საქართველოს პარლამენტის წინააღდეგ“).

იგივე გადაწყვეტილების შესაბამისად, „სახელმწიფო თანამდებობის დაკავების უფლების დაცვით საქართველოს კონსტიტუცია ესწრაფვის, ერთი მხრივ, უზრუნველყოს მოქალაქეთა თანაბარი დაშვება სახელმწიფო სამსახურში გონივრული და კონსტიტუციური მოთხოვნების შესაბამისად, ხოლო, მეორე მხრივ, დაიცვას სახელმწიფო მოსამსახურე მის საქმიანობაში გაუმართლებელი ჩარევისაგან, რათა მან შეძლოს კონსტიტუციითა და კანონით მასზე დაკისრებული მოვალეობების ჯეროვნად შესრულება.“.

უნდა აღინიშნოს, რომ „...29-ე მუხლის ძირითადი მიზანია, უზრუნველყოს პირთა შესაძლებლობა, კანონით გათვალისწინებული წესით დასაქმდნენ, დაიკავონ ესა თუ ის თანამდებობა საკუთარი უნარის, კვალიფიკაციის, შესაძლებლობების ადეკვატურად და შეუფერხებლად განახორციელონ შრომითი საქმიანობა.“ (საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2014 წლის 11 აპრილის გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქეები – დავით კანდელაკი, ნატალია დვალი, ზურაბ დავითაშვილი, ემზარ გოგუაძე, გიორგი მელაძე და მამუკა ფაჩუაშვილი საქართველოს პარლამენტის წინააღდეგ“).

„კონსტიტუციის 29-ე მუხლის მიზნებისთვის სახელმწიფო სამსახური არის პროფესიული საქმიანობა სახელმწიფო და ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებში.“ (საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2014 წლის 11 აპრილის გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქეები – დავით კანდელაკი, ნატალია დვალი, ზურაბ დავითაშვილი, ემზარ გოგუაძე, გიორგი მელაძე და მამუკა ფაჩუაშვილი საქართველოს პარლამენტის წინააღდეგ“). შესაბამისად, გამგეობის/მერიის სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელი, მისი სამართლებრივი სტატუსიის, განსახორციელებელი ფუნქციების და უფლებამოსილებების გათვალისწინებით, კონსტიტუციის 29–ე მუხლის მიზნებიდან გამომდინარე, წარმოადგენს კონსტიტუციური დაცვის იმგვარ ობიექტს, რომელზეც ვრცელდება თანამედროვე საჯარო ადმინისტრაციის – ბიუროკრატიისათვის აუცილებელი კონსტიტუციურ–სამართლებრივი გარანტიები.

„...კონსტიტუციის 29–ე მუხლი სახელმწიფოს ავალდებულებს, დაადგინოს სახელმწიფო თანამდებობაზე საქმიანობის გონივრული პირობები და გაუმართლებლად არ შეზღუდოს მოქალაქის უფლება, მონაწილეობა მიიღოს სახელმწიფო მართვაში, განახორციელოს საჯარო მნიშვნელობის ფუნქცია.“ (საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2014 წლის 11 აპრილის გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქეები – დავით კანდელაკი, ნატალია დვალი, ზურაბ დავითაშვილი, ემზარ გოგუაძე, გიორგი მელაძე და მამუკა ფაჩუაშვილი საქართველოს პარლამენტის წინააღდეგ“). ამრიგად, საკონსტიტუციო სასამართოს განმარტებით, აღნიშნული კონსტიტუციური ნორმა განამტკიცებს საქართველოს მოქალაქის უმნიშვნელოვანეს უფლებას, სახელმწიფო თანამდებობის დაკავებით განახორციელოს სახელმწიფო მმართველობაში მონაწილეობა, შესაბამისი საჯარო ფუნქცია.

მხედველობაშია მისაღები ის გარემოებაც, რომ „დასაქმებულ პირთა შრომის ანაზღაურება ხდება სახელმწიფო ბიუჯეტიდან და, როგორც სახელმწიფოს მიერ დაფინანსებულ შრომითი ურთიერთობის ერთობლიობა, გარკვეულ წილად წარმოადგენს სახელმწიფო რესურსს, რომელზე წვდომაც თითოეულ მოქალაქეს თანაბრად უნდა გააჩნდეს“ („საქართველოს მოქალაქეები – დავით კანდელაკი, ნატალია დვალი, ზურაბ დავითაშვილი, ემზარ გოგუაძე, გიორგი მელაძე და მამუკა ფაჩუაშვილი საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“).

საკონსტიტუციო სასამართლოს განმარტებით საჯარო მოხელეები „...საჯარო ფუნქციის ეფექტურად და სრულად განხორციელებისათვის აუცილებელია სარგებლობდნენ საქართველოს კონსტიტუციის 29–ე მუხლით გათვალისწინებული კონსტიტუციური გარანტიებით.“ („საქართველოს მოქალაქეები – დავით კანდელაკი, ნატალია დვალი, ზურაბ დავითაშვილი, ემზარ გოგუაძე, გიორგი მელაძე და მამუკა ფაჩუაშვილი საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“). კერძოდ, „...29–ე მუხლის ძირითადი მიზანია, უზრუნველყოს პირთა შესაძლებლობა, კანონით გათვალისწინებული წესით დასაქმდნენ, დაიკავონ ესა თუ ის თანამდებობა საკუთარი უნარის, კვალიფიკაციის, შესაძლებლობების ადეკვატურად და შეუფერხებლად განახორციელონ შრომითი საქმიანობა.“ („საქართველოს მოქალაქეები – დავით კანდელაკი, ნატალია დვალი, ზურაბ დავითაშვილი, ემზარ გოგუაძე, გიორგი მელაძე და მამუკა ფაჩუაშვილი საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“).

მნიშვნელოვანია ის გარემოება, რომ „თანამდებობის პირის საქმიანობის დამოუკიდებლობის უზრუნველყოფის მოთხოვნა გამომდინარეობს, ერთი მხრივ, სამქიანობის ეფექტიანობის ინტერესიდან, ხოლო, მეორე მხრივ, პირის კონსტიტუციური უფლებიდან, ყოველგვარი ჩარევის გარეშე განახორციელოს სამიქნობა დაკავებულ თანამდებობაზე“ („საქართველოს მოქალაქეები – დავით კანდელაკი, ნატალია დვალი, ზურაბ დავითაშვილი, ემზარ გოგუაძე, გიორგი მელაძე და მამუკა ფაჩუაშვილი საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“).

ამასთან ერთად, „სტაბილურობა, სახელმწიფო თანამდებობის პირების საქმიანობის დამოუკიდებლობის აუცილებელი პირობაა, ხოლო უფლებამოსილების განსაზღვრული ან განუსაზღვრელი ვადით განხორციელება, საქმიანობის სტაბილურობისა და დამოუკიდებლობის ერთ-ერთი არსებითი კომპონენტია.“ („საქართველოს მოქალაქეები – დავით კანდელაკი, ნატალია დვალი, ზურაბ დავითაშვილი, ემზარ გოგუაძე, გიორგი მელაძე და მამუკა ფაჩუაშვილი საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“).

ამრიგად, საქართველოს კანონმდებელი, გამგეობის/მერიის სტრუქტურული ერთეულის ხელმძვანელთან მიმართებით, შეზღუდულია საქართველოს კონსტიტუციის 29–ე მუხლით. წინააღმდეგ შემთხვევაში, როგორც უკვე აღნიშნა, „...გაუმართლებლად გაფართოვდებოდა ხელისუფლების დისკრეცია საჯარო ხასიათის ამოცანების შემსრულებელ პირთა დანიშვნის (არჩევის) და საქმიანობის მომწესრიგებელი ნორმების მიღების პროცესში, რაც აშკარა წინააღმდეგობაში მოვიდოდა კონსტიტუციის 29-ე მუხლის მიზნებთან.“ („საქართველოს მოქალაქეები – დავით კანდელაკი, ნატალია დვალი, ზურაბ დავითაშვილი, ემზარ გოგუაძე, გიორგი მელაძე და მამუკა ფაჩუაშვილი საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“).

ზემოაღნიშნულიდან გამომდინარე, საქართველოს კანონმდებელმა, სადავო ნორმების მიღებით, განახორციელა გამგეობის/მერიის სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელთან მიმართებით, კონსტიტუციის 29–ე მუხლით დაცულ უფლებაში, სფეროში ჩარევა.

სახელმწიფო თანამდებობაზე საქმიანობის კონსტიტუციურ უფლებაში ჩარევის დადგენის შემდეგ, მნიშვნელოვანია განისაზღვროს ჩარევის კონსტიტუციურ-სამართლებრივი საფუძვლები.

საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს განმარტებით, „სამართლებრივი სახელმწიფოს პრინციპი „სახელმწიფო ხელისუფლების, მათ შორის საკანონმდებლო ხელისუფლების, მოქმედებას მკაცრ კონსტიტუციურ-სამართლებრივ ჩარჩოებში აქცევს“ (საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2007 წლის 26 ოქტომბრის N2/2-389 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქე მაია ნათაძე და სხვები საქართველოს პარლამენტისა და საქართველოს პრეზიდენტის წინააღმდეგ“, II-18). „საკანონმდებლო ხელისუფლების კონსტიტუციურ-სამართლებრივი შეზღუდვა გულისხმობს, რომ ნებისმიერი საკანონმდებლო აქტი უნდა შეესაბამებოდეს კონსტიტუციის მოთხოვნებს, როგორც ფორმალური, ისე მატერიალური კონსტიტუციურობის თვალსაზრისით. მოცემულ შემთხვევაში, კანონი, რომელიც განსაზღვრავს სახელმწიფო სამსახურის პირობებს, ფორმალური და მატერიალური შინაარსით უნდა შეესაბამებოდეს საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის მოთხოვნებს.“. ამგვარი კონსტიტუციური „...გარანტიების არარსებობის შემთხვევაში ზოგიერთი სახელმწიფო სამსახურის კონსტიტუციურ-სამართლებრივი გარანტიები ფიქტიურ ხასიათს მიიღებდა.“. ამასთან ერთად, „...კანონმდებელმა უნდა დაასაბუთოს ის საჯარო ინტერესი, რომელიც უფლების შეზღუდვის აუცილებლობას განაპირობებს.“ („საქართველოს მოქალაქეები – დავით კანდელაკი, ნატალია დვალი, ზურაბ დავითაშვილი, ემზარ გოგუაძე, გიორგი მელაძე და მამუკა ფაჩუაშვილი საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“).

როგორც უკვე, არაერთხელ აღინიშნა „სტაბილურობა, სახელმწიფო თანამდებობის პირების საქმიანობის დამოუკიდებლობის აუცილებელი პირობაა, ხოლო უფლებამოსილების განსაზღვრული ან განუსაზღვრელი ვადით განხორციელება, საქმიანობის სტაბილურობისა და დამოუკიდებლობის ერთ-ერთი არსებითი კომპონენტია.“ („საქართველოს მოქალაქეები – დავით კანდელაკი, ნატალია დვალი, ზურაბ დავითაშვილი, ემზარ გოგუაძე, გიორგი მელაძე და მამუკა ფაჩუაშვილი საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“).

საქართველოს კონსტიტუციის მოთხოვნაა, რომ სახელმწიფო თანამდებობა, მისი სპეციფიკურობისა და მრავალფეროვნების გათვალისწინებით, წარმოადგენდეს სტაბილურ და დამოუკიდებელ სტრუქტურულ ერთეულს, რომლის მეშვეობითაც შესაძლებელი იქნება კანონითა და კონსტიტუციით დაკისრებული ფუნქციების შეუფერხებელი განხორციელება. ამ თვალსაზრისით, განსახილველ საქმეზე უნდა დადგინდეს, არსებობს თუ არა ლეგიტიმური საჯარო მიზანი, რომლის მისაღწევადაც შეეზღუდა მოსარჩელეს საქმიანობის განხორციელების უფლება და რამდენად სამართლიანად განისაზღვრა ბალანსი შესაბამისი პირის უფლებებსა და საჯარო ინტერესებს შორის.

სადავო ნორმის ლეგიტიმური მიზნის დადგენის პროცესში მნიშვნელოვანია, სადავო ნორმით მოწესრიგებული სამართლებრივი ურთიერთობების თავისებურებების გათვალისწინება.

2014 წლის 5 თებერვლამდე, კერძოდ, საქართველოს ორგანული კანონის „საქართველოს ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის“ მიღებამდე, ადგილობრივი თვითმმართველობის საკითხები მოწესრიგებული იყო „ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონით. გარდა ამისა, ისეთი თანამდებობის პირების თანამდებობაზე დანიშვნისა და განთავისუფლების საკითხებს, როგორიც არის გამგეობის/მერიის სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელი, არეგულირებდა „საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონი.

„ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ“ მაშინ მოქმედი საქართველოს ორგანული კანონის მე–20 მუხლის „ე“ ქვეპუნქტის თანახმად, საქართველოს ორგანული კანონის „საქართველოს ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის“ ძალაში შესვლამდე, გამგეობის/მერიის სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელს, „საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონით დადგენილი წესით, თანამდებობაზე ნიშნავდა და თანამდებობიდან ანთავისუფლებდა გამგებელი/მერი.

„საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონის 23–ე მუხლის პირველი პუნქტის შესაბამისად, „მოხელე სამსახურში ვაკანტურ თანამდებობაზე მიიღება განუსაზღვრელი ვადით...“. იმავე კანონის 29–ე მუხლის პირველი პუნქტის თანახმად კი, „პირი თანამდებობაზე შეიძლება დაინიშნოს მხოლოდ კონკურსის შედეგად...“.

„საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონის 33–ე მუხლის თანახმად, კონკურსის დროს „საკონკურსო-საატესტაციო კომისია აფასებს კანდიდატის შესაბამისობას ვაკანტური თანამდებობის დასაკავებლად დადგენილ მოთხოვნებთან...“, რომლებიც გამომდინარეობს შესაბამისი სტრუქტურული ერთეულის სპეციფიკიდან. კონკრეტული თანამდებობის სპეციფიკა ძირითადად უკავშირდება განსახორციელებელ უფლებამოსილებებს. ამ თვალსაზრისით, მხედველობაშია მისაღები გამგეობის/მერიის სტრუქტურული ერთეულის უფლებამოსილებები, როგორც საქართველოს ორგანული კანონის „საქართველოს ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის“ ძალაში შესვლამდე, ისე, მისი ძალაში შესვლის შემდეგ.

ასე, მაგალითად, ძალადაკარგულად ცნობილი „ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონის 41–ე მუხლის მე–2 პუნქტის თანახმად, „გამგეობის (მერიის) სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელი: ა) წარმართავს სტრუქტურული ერთეულის საქმიანობას და პასუხისმგებელია ამ ერთეულის მიერ დაკისრებული ამოცანებისა და ფუნქციების შესრულებაზე; ბ) ანაწილებს ფუნქციებს სტრუქტურული ერთეულის მოსამსახურეთა შორის; გ) გამგებელს (მერს) წარუდგენს წინადადებებს სტრუქტურული ერთეულის საკადრო საკითხებთან დაკავშირებით; მოსამსახურეთა წახალისების და მათთვის დისციპლინური პასუხისმგებლობის დაკისრების, მოსამსახურეთა მიერ მორიგი და დამატებითი შვებულებების გამოყენების, მოსამსახურეთა სამსახურებრივი მივლინებების, კვალიფიკაციის ამაღლებისა და სწავლების შესახებ; დ) განსაზღვრავს სტრუქტურული ერთეულის საქმიანობის ორგანიზებისა და დაგეგმვის წესს, ფორმებსა და მეთოდებს; სტრუქტურული ერთეულის მოსამსახურეთა თანამდებობრივ მოვალეობებს; ე) გამგებელს (მერს) წარუდგენს სტრუქტურული ერთეულის მიერ მომზადებულ საკითხებს, წინადადებებს, დასკვნებსა და რეკომენდაციებს; ვ) გამგებელს (მერს) პერიოდულად წარუდგენს ანგარიშს სტრუქტურული ერთეულის მიერ შესრულებულ სამუშაოთა შესახებ; ზ) ანგარიშვალდებულია გამგებლის (მერის) წინაშე.“.

ზემოაღნიშნული საკანონმდებლო დებულებებიდან ნათლად ჩანს, რომ გამგეობის/მერიის სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელი, კოდექსის ძალაში შესვლამდე, ძირითადად ასრულებდა ორგანიზაციულ ფუნქციებს, რითიც უზრუნველყოფდა გამგებლის/მერის უფლებამოსილებების განხორციელებას. მაშასადამე, სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელის ძირითადი ფუნქცია გამოიხატებოდა, შესაბამის სტრუქტურაში დასაქმებულ მოხელეთა მიერ კონკრეტული მიზნების გასახორციელებლად, მათი ქცევის მოწესრიგებასა და კოორდინაციაში და არა პოლიტიკური მნიშვნელობის საკითხების განსაზღვრა–გადაწყვეტაში. ასეთ შემთხვევაში, გადამწყვეტი მნიშვნელობა ენიჭება არა იმდენად, შესაბამისი პერსონალის პოლიტიკურ შეხედულებებს, არამედ, მათი ობიექტური კრიტერიუმებით შერჩევის პრაქტიკას, რომელმაც კანდიდატის ცოდნა და სპეციალური უნარები უნდა გამოავლინოს. ე.წ. სახელმწიფო ბიუროკრატიის – საჯარო ადმინისტრაციისადმი ნდობა ეფუძნება არა იმდენად მათ პოლიტიკურ შეხედულებებსა და მიზნებს, არამედ, მათი იმ პრინციპებისადმი ერთგულებას, რომლებიც ამ სტრუქტურების ფუნქციონალური დანიშნულების განხორციელებას განაპირობებენ.

ამგვარ პრინციპებს, კონსტიტუციის 29–ე მუხლის მე–2 პუნქტის შესაბამისად, განსაზღვრავს „საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონის მე–13 მუხლი. აღნიშნული მუხლის თანახმად, საქართველოში საჯარო სამსახურის ძირითადი პრინციპებია: საქართველოს სახელმწიფოსა და ხალხის ერთგულება; საქართველოს კონსტიტუციისა და კანონების უზენაესობის დაცვა მოსამსახურეთა მიერ თანამდებობრივი უფლება-მოვალეობების განხორციელებისას; ადამიანისა და მოქალაქის უფლებების, თავისუფლებების და ღირსების პატივისცემა; საქართველოს მოქალაქეთათვის საჯარო სამსახურის თანაბარი ხელმისაწვდომობა მათი უნარისა და პროფესიული მომზადების შესაბამისად; მოსამსახურეთა პროფესიონალიზმი და კომპეტენტურობა; საქვეყნოობა; საჯარო სამსახურის უპარტიობა და საერო ხასიათი; მოსამსახურეთა კადრების სტაბილურობა; მოსამსახურის ეკონომიკური, სოციალური და სამართლებრივი დაცვა.

ამ სფეროში პოლიტიკური და პარტიული ინტერესების მომეტებული შემოტანა, როდესაც ისინი კონსტიტუციით დადგენილ ზღვარს სცილდება, ზემოაღნიშნული პრინციპების უკანა პლანზე გადატანის და საჯარო ადმინისტრაციის გაუმართლებლად პოლიტიზირების საფრთხეს შეიცავს.

მხედველობაშია მისაღები ის უმნიშვნელოვანესი გარემოება, რომ 2014 წლის 5 თებერვალს მიღებული საქართველოს ორგანული კანონით „საქართველოს ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსით“, კერძოდ, მისი მე–60 მუხლით აბსოლიტურად არ შეცვლილა გამგეობის/მერიის სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელის ფუნქციონალური დანიშნულება და სამართლებრივი სტატუსი. გასაჩივრებული ნორმებით მოხდა, საჯარო სამსახურის ამ სტრუქტურული ერთეულის საქართველოს კონსტიტუციის 29–ე მუხლის დაცვის სფეროდან იმგვარი გამოყვანა, რომელიც წინააღმდეგობაშია საჯარო სამსახურის ძირითად კონსტიტუციურ–სამართლებრივ პრინციპებთან.

როგორც უკვე არაერთხელ აღინიშნა, თანამედროვე საჯარო ადმინისტრაციის – სახელმწიფო კლასიკური ბიუროკრატიის უმთავრესი პრინციპი მის პოლიტიკურ და პარტიულ მიუკერძოებლობაში გამოიხატება, რაც, თავის მხრივ, უზრუნველყოფს მის დამოუკიდებლობას. „მათი დამოუკიდებლობის უზრუნველყოფის ინტერესი კი შეიძლება მხოლოდ განსაკუთრებულ შემთხვევაში შეიზღუდოს საჯარო სამსახურის მართვის გაუმჯობესების ლეგიტიმური მიზანით. ასეთ განსაკუთრებულ შემთხვევას ექნება ადგილი, როდესაც მოქმედი ნორმები იმდენად ხარვეზიანია, რომ ამა თუ იმ სახელმწიფო თანამდებობის მიზანს და დანიშნულებას ეწინააღმდეგება და მათი შეცვლა გადაუდებელ აუცილებლობას წარმოადგენს.“ („საქართველოს მოქალაქეები – დავით კანდელაკი, ნატალია დვალი, ზურაბ დავითაშვილი, ემზარ გოგუაძე, გიორგი მელაძე და მამუკა ფაჩუაშვილი საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“).

შესაბამისად, განსახილველ საქმეზე საქართველოს კანონმდებელმა უნდა ამტკიცოს და დაასაბუთოს, თუ რატომ ვერ უზრუნველყოფდა გამგეობის/მერიის სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელის დანიშვნისა და განთავისუფლების, კოდექსის ძალაში შესვლამდე არსებული მოდელი იმ მიზანს, რომლის მისაღწევადაც ეს კონკრეტული თანამდებობა არსებობს და რაში გამოიხატება შესაბამისი საჯარო მოხელის უფლებამოსილების პოლიტიკური მიზანშეწონილობით შეწყვეტის გადაუდებელი აუცილებლობა. წინააღმდეგ შემთხვევაში, როგორც საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლომ აღნიშნა, „...ამან შეიძლება მიიღოს პერმანენტული, შეუქცევადი ხასიათი, რაც არა მხოლოდ პირთა თანამდებობაზე გარკვეული ვადით განწესებას დაუკარგავს აზრს, არამედ ეჭვქვეშ დააყენებს ამ ორგანოთა ინსტიტუციურ დამოუკიდებლობას.“

მიგვაჩნია, რომ საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლომ განსახილველ საქმეში უნდა დაადგინოს ის კონსტიტუციურ–სამართლებრივი სტანდარტი, რომლითაც შესაძლებელი იქნება პოლიტიკური და არაპოლიტიკური ნიშნით დასაკავებელი თანამდებობების ერთმანეთისაგან გამიჯვნა. წინააღმდეგ შეთხვევაში, სამომავლოდ, უმრავლესობაში მოსული ყველა პოლიტიკური ძალა აღმოჩნდება ცდუნების წინაშე, საჯარო ადმინისტრაცია აქციოს კერძო პოლიტიკური თუ პარტიული ინტერესების გამტარებელ ინსტრუმენტად და ყოველგვარი ლეგიტიმური მიზნის გარეშე შეზღუდოს საქართველოს მოქალაქის კონსტიტუციის 29–ე მუხლით გათვალისწინებული უმნიშვნელოვანესი უფლება.