„საქართველოს მოქალაქე კახა კუკავა საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ", კონსტიტუციური სარჩელი №600

საქართველოს ორგანული კანონის ,,საქართველოს საარჩევნო კოდექსი” 134-ე მუხლის 1-ლი ნაწილი ადგილობრივი თვითმმართველობის წარმომადგენლობითი ორგანოს - საკრებულოს - წევრობის კანდიდატისათვის, ხოლო მე-2 ნაწილი თვითმმართველი ქალაქის მერობისა და თვითმმართველი თემის გამგებლობის კანდიდატისათვის ბინადრობის ცენზს ადგენს. ,,საქართველოს საარჩევნო კოდექსის" 167-ე მუხლის 1-ლი ნაწილი იდენტურ რეგულაციას განსაზღვრავს. ამის გათვალისწინებით, ,,საქართველოს საარჩევნო კოდექსის" 143-ე მუხლი არჩევნებში დამოუკიდებლად მონაწილე პარტიებისა და საარჩევნო ბლოკების მიერ პარტიული სიების წარდგენის წესს ადგენს, ხოლო ამავე მუხლის მე-8 პუნქტით ის ინფორმაცია თუ დოკუმენტაცია ჩამოთვლილი, რომელიც პარტიულ სიას თან უნდა ერთვოდეს. აღნიშნული ნორმა განსაზღვრავს, რომ სააღრიცხვო ბარათში კანდიდატის საანკეტო მონაცემებთან ერთად მითითებული უნდა იყოს საქართველოში 5 წლის, მათ შორის, ბოლო 2 წლის განმავლობაში მისი მუდმივად ცხოვრების ფაქტი და თანხმობა ამ პარტიული სიით კენჭისყრაზე.

საკრებულოს წევრობისა და გამგებლობის/მერობის კანდიდატთათვის ზემოაღნიშნული ცენზის შინაარსი ასეთია: აღნიშნულ პირებს საქართველოში მუდმივად უნდა ეცხოვროთ 5 წელს მაინც, ამასთან, არჩევნების დანიშნვის დღემდე ბოლო ორი წლის განმავლობაში. N 600 კონსტიტუციურ სარჩელთან დაკავშირებით, 2014 წლის 4 დეკემბრის საოქმო ჩანაწერით, მხოლოდ არჩევნების დანიშნვამდე ბოლო 2 წლის განმავლობაში საქართველოში მუდმივად ცხოვრების დამდგენი სიტყვების არაკონსტიტუციურობის მოთხოვნა იქნა არსებითად განსახილველად მიღებული. ამიტომ სასამართლოს მეგობრის მოსაზრებაში სიტყვები ,,სადავო ნორმები/რეგულაციები" სწორედ დასახელებული მოწესრიგების დამდგენ სიტყვებს გულისხმობს.

საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე მუხლის 1-ლი პუნქტის 1-ლი წინადადების თანახმად, საქართველოს ყოველ მოქალაქეს 18 წლის ასაკიდან აქვს რეფერენდუმში, სახელმწიფო და თვითმმართველობის ორგანოების არჩევნებში მონაწილეობის უფლება. აღნიშნული დებულება საქართველოს მოქალაქეთა როგორც პასიურ, ისე აქტიურ საარჩევნო უფლებას განამტკიცებს. პასიური საარჩევნო უფლებით დაცული სფერო მოიცავს პირის შესაძლებლობას, არჩეული იყოს სახელმწიფო და ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებში და თანამდებობებზე. ბინადრობის ცენზის დადგენით, სახელმწიფო პასიური საარჩევნო უფლებით არჩევნებში მონაწილეობის შესაძლებლობას ზღუდავს, ვინაიდან ვინც მას ვერ აკმაყოფილებს, ადგილობრივი თვითმმართველობის არჩევებში ვერ იმონაწილევებს.

დასახელებული უფლება აბსოლუტური არ არის, თუმცა, ნებისმიერი შეზღუდვა თანაზომიერების პრინციპის მოთხოვნებს უნდა აკმაყოფილებდეს. აღნიშნული პრინციპი იმას გულისხმობს, რომ ნორმატიული აქტით გათვალისწინებული უფლების შეზღუდვა ლეგიტიმურ მიზანს უნდა ემსახურებოდეს; მიზნის მისაღწევად გამოსადეგი უნდა იყოს; სხვა, უფლების უფრო ნაკლებად მზღუდავი საშუალება არ უნდა არსებობდეს, რომლითაც ლეგიტიმური მიზანი ისევე ეფექტიანად მიიღწევა, როგორც ნორმატიული აქტით გათვალისწინებული საშუალებით; უფლების შეზღუდვით დაცული სამართლებრივი სიკეთე უფრო ღირებული უნდა იყოს, ვიდრე უფლების შეუზღუდავად განხორციელებით კერძო პირის მიერ მიღებული სარგებელი.

ზოგადად, ბინადრობის ცენზი დემოკრატიული სამართლის სულისკვეთებას არ ეწინააღმდეგება. ,,სარჩევნო ცენზი საარჩევნო სამართლის ერთ-ერთ ძირითად ინსტიტუტს წარმოადგენს და მისი მეშვეობით ხდება კონკრეტულ ქვეყანაში საარჩევნო პროცედურების სრულყოფილად წარმართვა. ეჭვგარეშეა, რომ პრაქტიკულად ყველა ქვეყნის კონსტიტუცია და კანონმდებლობა შეიცავს მითითებებს მისი მოქალაქეების საარჩევნო უფლების გარკვეულ შეზღუდვებთან დაკავშირებით და აწესებს სხვადასხვა სახის საარჩევნო ცენზებს. რაც შეეხება თავად საარჩენო ცენზის დანიშნულებას, უნდა ითქვას, რომ იგი არ მიიჩნევა და არც შეიძლება მიშნეულ იქნეს არადემოკრატიულობის მაჩვენებლად. ვინაიდან ქვეყანაში, სადაც არ არის დაწესებული არც ერთი სახის საარჩევნო ცენზი (და ასეთი ქვეყანა არ არსებობს), წარმოუდგენელია ნორმალური საარჩევნო პროცესის ჩატარება. ქვეყანაში საარჩევნო ცენზების არარსებობა უდავოდ გამოიწვევს სრულ ქაოსს საარჩევნო პროცესებთან მიმართებაში, თავად არჩევნების ჩატარების შეუძლებლობის ჩათვლით.“ (საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2004 წლის 9 ივლისის #2/3/250-269 გადაწყვეტილება, II, პ.1). საქართველოს კონსტიტუციაც საქართველოს პრეზიდენტობის კანდიდატისათვის ბინადრობის ცენზს ითვალისწინებს, როგორც საქართველოში მუდმივად ცხოვრების საერთო ვადის, ისე არჩევნების დანიშნვამდე ბოლო პერიოდის განმავლობაში ცხოვრების სავალდებულოობის სახით. კერძოდ, საქართველოს კონსტიტუციის 70-ე მუხლის მე-2 პუნქტის თანახმად, პრეზიდენტად შეიძლება, აირჩეს საარჩევნო უფლების მქონე საქართველოს მოქალაქე 35 წლის ასაკიდან, რომელსაც საქართველოში უცხოვრია 5 წელს მაინც და არჩევნების დანიშვნის დღემდე ბოლო 3 წლის განმავლობაში ცხოვრობდა საქართველოში. ამგვარი ცენზის მიზანია, მომავალი პრეზიდენტი სახელმწიფოში არსებულ ვითარებას, მის პრობლემებსა და გამოწვევებს იცნობდეს, ანუ მას სახელმწიფოსთან ,,საკმარისი კავშირი" ჰქონდეს, რათა საკუთარი უფლებამოსილების ფარგლებში სათანადო ღონისძიებების გატარება შეძლოს.

ადგილობრივი თვითმმართველობის არჩევნებისას ბინადრობის ცენზს ანალოგიური მიზანი აქვს: საკრებულოს წევრობისა თუ გამგებლობის/მერობის კანდიდატი იმ მუნიციპალიტეტის პრობლემებს უნდა იცნობდეს, რომელშიც იგი კენჭს იყრის, რათა საკუთარი უფლებამოსილების ჯეროვნად განხორციელება შეძლოს. აღნიშნული მიზანი ნამდვილად ლეგიტიმურია და მის მისაღწევად საარჩევნო უფლების შეზღუდვა, ბინადრობის ცენზის შემოღებით, დასაშვებია. თუმცა, თვითმმართველობის არჩევნებში პასიური საარჩევნო უფლებით მონაწილეობისათვის ,,საქართველოს საარჩევნო კოდექსით" დადგენილი ბინადრობის ცენზი თანაზომიერების პრინციპის მეორე კომპონენტს არ შეესაბამება, კერძოდ, მისი მეშვეობით, ზემოაღნიშნული ლეგიტიმური მიზანი ვერ მიიღწევა. ამ უკანასკნელის იდეალური პრაქტიკული რეალიზაცია მხოლოდ მაშინ იქნება უზრუნველყოფილი, თუ შესაბამისი თანამდებობის დაკავების კანდიდატი გარკვეული პერიოდის განმავლობაში უშუალოდ იმ მუნიციპალიტეტში ცხოვრობს, რომელშიც კენჭი უნდა იყაროს. წინააღმდეგ შემთხვევაში, საკრებულოს მომავალი წევრი თუ მომავალი მერი/გამგებელი თუ საერთოდ არა, მეტ-ნაკლებად მაინც იმ პრობლემებისაგან გაუცხოებული იქნება, რომელთა გადაწყვეტა მას, სამსახურებრივად, მოუწევს. მაგალითად, პირი, რომელიც სენაკის მუნიციპალიტეტში ერხელაც არ ყოფილა, მაგრამ, გურჯაანის მინიციპალიტეტში ბოლო 20 წლის განმავლობაში მუდმივად ცხოვრობდა, ,,საქართველოს საარჩევნო კოდექსით“ ამჟამად განსაღვრულ ბინადრობის ცენზს აკმაყოფილებს და სენაკის მუნიციპალიტეტის ორგანოების არჩევნებში პასიური საარჩევნო ხმის უფლებით მონაწილეობა შეუძლია, მაგრამ, ნაკლებად მოსალოდნელია, რომ მან სენაკის მუნიციპალიტეტის რეალური პრობლემები იცოდეს; ანუ ბინადრობის ცენზის შემოღების მიზანი მიუღწეველი რჩება, რითაც საარჩევნო უფლება თვითნებურად, შესაბამისად, არაკონსტიტუციურად იზღუდება.

მეორე მხრივ, მუნიციპალიტეტში ცხოვრების ფაქტის დადგენა შესაძლოა, გარკვეულ სირთულეებთან იყოს დაკავშირებული, რაც საქართველოში ცხოვრების ფაქტის დადგენის შესახებ ვერ ითქმის, ვინაიდან ამ უკანასკნელ შემთხვევაში, სახელმწიფო საზღვრის გადაკვეთის კონტროლის მეშვეობით, ქვეყნის ტერიტორიაზე პირის ცხოვრების ხანგრძლივობის გაგება შესაძლებელი ხდება. მიუხედავად ამისა, შესაძლებელია, კანონმდებლობით ისეთი მექანიზმები განისაზღვროს, რომლებიც ოპტიმალურად, ალბათობის მაღალი ხარისხით, კანდიდატის მუნიციპალიტეტში რეალურ ცხოვრებას ხელს შეუწყობს და თვითმმართველ ერთეულთან მისი ,,რეალურად საკმარისი კავშირის" არსეობობის დადგენას უზრუნველყოფს. ამგვარი მექანიზმები ზოგიერთი სახელმწიფოს საარჩევნო კანონმდებლობაში გვხვდება. მაგალითად, სომხეთის რესპუბლიკის საარჩევნო კოდექსის 132-ე მუხლის 1-ლი ნაწილის თანახმად, ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის ხელმძღვანელის თანამდებობაზე ასარჩევად, ბინადრობის ცენზის სახით, ხმის მიცემის დღემდე ბოლო 6 თვის განმავლობაში მუნიციპალიტეტში რეგისტრირების მოთხოვნაა დადგენილი. ადგილობრივი წარმომადგენლობითი ორგანოს წევრობის კანდიდატებისთვის იდენტური რეგულაციას 132-ე მუხლის მე-2 ნაწილი ითვალისწინებს.

მუნიციპალიტეტში მუდმივად ცხოვრების მოთხოვნა გათვალისინებულია, ლიტვის ,,მუნიციპალური საბჭოების არჩევნების შესახებ" კანონის მე-2 მუხლის მე-2 პუნქტით. იქვე გაწერილია გარემოებები, რომელთა მიხედვითაც, შეიძლება, პირის მუნიციპალიტეტში ცხოვრების ფაქტი დადგინდეს. ეს გარემოებებია: ლიტვის სამართლებრივი აქტების შესაბამისად პირის მიერ მუნიციპალიტეტის ტერიტორიაზე საკუთარი მკვიდრობის ადგილის განცხადება; ან თუ პირის საცხოვრებელი ადგილის ბოლოს ცნობილი მისამართი ამ მუნიციპალიტეტის ტერიტორიაზე მდებარეობს; თუ პირი მუნიციპალიტეტის ტერიტორიაზე საკუთარი საცხოვრებელი ადგილის შესახებ საჯარო დეკლარაციით აღნიშნავს და ეს ადგილი მისი მუდმივი საცხოვრებელი ადგილია.

მოლდოვის საარჩევნო კანონმდებლობა ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების არჩევნებისათვის ბინადრობის ცენზს საერთოდ არ ითავლისწინებს.

ზემოაღწერილი პირობების დაცვისას, მეტად მოსალოდნელია, რომ არჩევნებში მონაწილე კანდიდატი ფაქტობრივადაც მუნიციპალიტეტში ცხოვრობდეს. ნებისმიერ შემთხვევაში, თვითმმართველ ერთეულთან მისი კავშირი გაცილებით მტკიცე იქნება, ვიდრე ამას ,,საქართველოს საარჩევნო კოდექსით" ამჟამად გათვალისწინებული ცენზი უზრუნველყოფს, რითაც ბინადრობის ცენზის შემოღების ლეგიტიმური მიზანი მიღწეული იქნება.

სადავო ნორმებით არაკონსტიტუციურად იმ პირთა პასიური საარჩევნო უფლება იზღუდება, რომელთაც არჩევნების დანიშნვამდე ბოლო 2 წლის განმავლობაში საქართველოში არ უცხოვრიათ. მართალია, კონკრეტულ მუნიციპალიტეტში გარკვეული ვადით რეგისტრირების სავალდებულოობის შემოღებით, ბინადრობის ცენზი, ნაწილობრივ, მკაცრდება და დასახელებული კატეგორიის პირებმა პასიური საარჩევნო უფლებით შეიძლება, კვლავ ვერ ისარგებლონ, მაგრამ, უფლების ამგვარი შეზღუდვა კონსტიტუციის შესაბამისი იქნება, რადგან ზემოაღნიშნული ლეგიტიმმური მიზნის მიღწევას უზრუნველყოფს (თუმცა, აუცილებელია, ბინადრობის ცენზის კონკრეტული შინაარსი თნაზომიერების პრინციპის დანარჩენ კომპონენტებს შეესაბამებოდეს).

ამრიგად, თუკი ,,საქართველოს საარჩევნო კოდექსი" ადგილობრივი თვითმმართველობის არჩევნებში მონაწილეობისათვის ბინადრობის ცენზს საერთოდ გაითვალისწინებს, მაშინ იგი იმგვარად უნდა განისაზღვროს, რომ საკრებულოს წევრობისა და გამგებლობის/მერობის კანდიდატს იმ მუნიციპალიტეტში გარკვეული ვადით რეგისტრირება მოეთხოვებოდეს, რომელში კენჭისყრასაც იგი აპირებს. თუ ეს მოთხოვნა დაცული არ იქნება, მაშინ ბინადრობის ცენზის შემოღება გაუმართლებელია, რადგან იგი ლეგიტიმურ მიზანს ვერ მიაღწევს. ე.ი. ზემოაღნიშნული ცენზები, ადგილობრივი თვითმმართველობის არჩევნებში პასიური საარჩევნო უფლებით მონაწილეობის შესაძლებლობას ისე ზღუდავს, რომ რაიმე ღირებულ სამართლებრივ სიკეთეს ვერ იცავს, რის გამოც, არაკონსტიტუციურად უნდა იქნეს ცნობილი.

P.S. მოყვანილი არგუმენტაცია საკრებულოს წევრობის, ასევე მერობის/გამგებლობის კანდიდატთათვის საქართველოში 5 წელს მუდმივად ცხოვრების მოთხოვნის დამდგენი ნორმის არაკონსტიტუციურობის მტკიცებას ასეთივე წარმატებით მიესადაგება.