პლენუმის შემადგენლობა:

ზაზა თავაძე – სხდომის თავმჯდომარე;

ირინე იმერლიშვილი – წევრი;

გიორგი კვერენჩხილაძე – წევრი, მომხსენებელი მოსამართლე;

მაია კოპალეიშვილი – წევრი;

მერაბ ტურავა - წევრი;

თეიმურაზ ტუღუში – წევრი;

ლალი ფაფიაშვილი – წევრი.

სხდომის მდივანი: დარეჯან ჩალიგავა.

საქმის დასახელება: საქართველოს მოქალაქე კახა კუკავა საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ.

დავის საგანი: საქართველოს ორგანული კანონის „საქართველოს საარჩევნო კოდექსის“ 134-ე მუხლის პირველი პუნქტის სიტყვების „და საქართველოში მუდმივად უცხოვრია ... მათ შორის, არჩევნების დანიშვნის დღემდე ბოლო 2 წელს მაინც“, ამავე მუხლის მე-2 პუნქტის სიტყვების „რომელსაც საქართველოში მუდმივად უცხოვრია ... მათ შორის, არჩევნების დანიშვნის დღემდე ბოლო 2 წელს მაინც“, 143-ე მუხლის მე-8 პუნქტის სიტყვების „საქართველოში ... მათ შორის, ბოლო 2 წლის, განმავლობაში მისი მუდმივად ცხოვრების ფაქტი და“ და ამავე კოდექსის 167-ე მუხლის პირველი პუნქტის სიტყვების „და არჩევნების დანიშვნის დღემდე ბოლო 2 წლის განმავლობაში მუდმივად ცხოვრობს საქართველოში“ კონსტიტუციურობა საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე მუხლის პირველი პუნქტის პირველ წინადადებასთან და 29-ე მუხლის პირველ და მე-2 პუნქტებთან მიმართებით.

საქმის განხილვის მონაწილენი: მოსარჩელე მხარის წარმომადგენელი - გიორგი გოცირიძე; მოპასუხე მხარის საქართველოს პარლამენტის წარმომადგენელი - ქრისტინე კუპრავა.

I
აღწერილობითი ნაწილი

1. საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2014 წლის 16 ივნისს კონსტიტუციური სარჩელით (რეგისტრაციის №600) მიმართა საქართველოს მოქალაქე კახა კუკავამ. კონსტიტუციური სარჩელი არსებითად განსახილველად მიღების საკითხის გადასაწყვეტად საკონსტიტუციო სასამართლოს პირველ კოლეგიას გადაეცა 2014 წლის 17 ივნისს. №600 კონსტიტუციური სარჩელის არსებითად განსახილველად მიღების საკითხის გადასაწყვეტად საკონსტიტუციო სასამართლოს განმწესრიგებელი სხდომა, ზეპირი მოსმენის გარეშე, გაიმართა 2014 წლის 4 დეკემბერს. 2014 წლის 4 დეკემბრის №1/5/600 საოქმო ჩანაწერით №600 ნომრით რეგისტრირებული კონსტიტუციური სარჩელი არსებითად განსახილველად იქნა მიღებული.

2. „საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს შესახებ“ საქართველოს ორგანულ კანონში ცვლილების შეტანის თაობაზე“ საქართველოს 2016 წლის 3 ივნისის ორგანული კანონის (№5161-რს, 03/06/2016, ვებგვერდი, 04/06/2016) საფუძველზე, შეიცვალა „საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონის 21-ე მუხლის პირველი პუნქტი და აღნიშნული ნორმის ამჟამად მოქმედი რედაქციის შესაბამისად, ორგანული კანონის ნორმის კონსტიტუციურობის საკითხს განიხილავს საკონსტიტუციო სასამართლოს პლენუმი. იმ გარემოების გათვალისწინებით, რომ ამ კონკრეტულ შემთხვევაში დავის საგანს წარმოადგენს საქართველოს ორგანული კანონის „საქართველოს საარჩევნო კოდექსის“ ნორმის კონსტიტუციურობა, №600 კონსტიტუციური სარჩელის განხილვა და გადაწყვეტა წარმოადგენს საკონსტიტუციო სასამართლოს პლენუმის კომპეტენციას. შესაბამისად, „საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონის 21-ე მუხლის პირველი და მე-2 პუნქტების, 43-ე მუხლის მე-7, მე-8 და მე-10 პუნქტების საფუძველზე, საკონსტიტუციო სასამართლოს 2016 წლის 10 ნოემბრის №1-3/1/600 განჩინებით, კონსტიტუციური სარჩელი №600 („საქართველოს მოქალაქე კახა კუკავა საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“) განსახილველად გადაეცა საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს პლენუმს. საქმის არსებითი განხილვა გაიმართა 2016 წლის 13 დეკემბერს.

3. კონსტიტუციურ სარჩელში საკონსტიტუციო სასამართლოსთვის მიმართვის სამართლებრივ საფუძვლად მითითებულია: საქართველოს კონსტიტუციის 42-ე მუხლის პირველი პუნქტი, 89-ე მუხლის პირველი პუნქტის „ვ“ ქვეპუნქტი, „საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონის მე-19 მუხლის პირველი პუნქტის „ე“ ქვეპუნქტი და 39-ე მუხლის პირველი პუნქტის ,,ა“ ქვეპუნქტი, ,,საკონსტიტუციო სამართალწარმოების შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-15 და მე-16 მუხლები.

4. საქართველოს ორგანული კანონის „საქართველოს საარჩევნო კოდექსის“ 134-ე მუხლის პირველი და მე-2 პუნქტების გასაჩივრებული სიტყვებით დადგენილია მოთხოვნები, რომლებიც წაეყენება ადგილობრივი თვითმმართველობის წარმომადგენლობითი ორგანოს - საკრებულოს, აგრეთვე აღმასრულებელი ორგანოს - მერის/გამგებლის არჩევნებში მონაწილეობის მსურველ პირებს. ხსენებული მუხლის პირველი პუნქტი განსაზღვრავს, რომ „ადგილობრივი თვითმმართველობის წარმომადგენლობითი ორგანოს – საკრებულოს წევრად შეიძლება აირჩეს საქართველოს მოქალაქე, რომელსაც კენჭისყრის დღისთვის შეუსრულდა 21 წელი და საქართველოში მუდმივად უცხოვრია სულ ცოტა 5 წლის განმავლობაში, მათ შორის, არჩევნების დანიშვნის დღემდე ბოლო 2 წელს მაინც“. მე-2 პუნქტი კი ადგენს მოთხოვნებს თვითმმართველი ქალაქის/თემის მერად/გამგებლად არჩევის მსურველ სუბიექტთათვის. კერძოდ, ასეთად შეიძლება აირჩეს „საარჩევნო უფლების მქონე საქართველოს მოქალაქე 25 წლის ასაკიდან, რომელსაც საქართველოში მუდმივად უცხოვრია სულ ცოტა 5 წლის განმავლობაში, მათ შორის, არჩევნების დანიშვნის დღემდე ბოლო 2 წელს მაინც“. საქართველოს ორგანული კანონის „საქართველოს საარჩევნო კოდექსის“ 143-ე მუხლი განსაზღვრავს არჩევნებში დამოუკიდებლად მონაწილე პარტიებისა და საარჩევნო ბლოკების მიერ პარტიული სიების წარდგენის წესს ადგილობრივი თვითმმართველობის წარმომადგენლობითი ორგანოს - საკრებულოს არჩევნებში მონაწილეობის მისაღებად, ხოლო ამავე მუხლის მე-8 პუნქტით დადგენილია ის ინფორმაცია თუ დოკუმენტაცია, რაც თან უნდა ერთვოდეს პარტიულ სიას. აღნიშნული ნორმა განსაზღვრავს, რომ სააღრიცხვო ბარათში კანდიდატის საანკეტო მონაცემებთან ერთად მითითებული უნდა იყოს საქართველოში 5 წლის, მათ შორის, ბოლო 2 წლის განმავლობაში მისი მუდმივად ცხოვრების ფაქტი და თანხმობა ამ პარტიული სიით კენჭისყრაზე. რაც შეეხება ამავე კოდექსის 167-ე მუხლის პირველ პუნქტს, განსაზღვრულია, რომ „მერად/გამგებლად შეიძლება აირჩეს საარჩევნო უფლების მქონე საქართველოს მოქალაქე 25 წლის ასაკიდან, რომელსაც საქართველოში უცხოვრია 5 წელს მაინც და არჩევნების დანიშვნის დღემდე ბოლო 2 წლის განმავლობაში მუდმივად ცხოვრობს საქართველოში“.

5. საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე მუხლის პირველი პუნქტის პირველი წინადადება ადგენს საქართველოს ყველა მოქალაქის უფლებას, 18 წლის ასაკიდან მონაწილეობა მიიღოს რეფერენდუმში, სახელმწიფო და თვითმმართველობის ორგანოების არჩევნებში. საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის პირველი პუნქტი განსაზღვრავს, რომ „საქართველოს ყოველ მოქალაქეს უფლება აქვს დაიკავოს ნებისმიერი სახელმწიფო თანამდებობა, თუ იგი აკმაყოფილებს კანონმდებლობით დადგენილ მოთხოვნებს“, იმავე მუხლის მე-2 პუნქტის თანახმად კი, „სახელმწიფო სამსახურის პირობები განისაზღვრება კანონით“.

6. მოსარჩელის განცხადებით, სახელმწიფოს არ აქვს უფლება, დააწესოს ბინადრობის ცენზი ადგილობრივი თვითმმართველობის არჩევნებში პასიური საარჩევნო უფლების რეალიზების მიზნით, ვინაიდან ასეთ ცენზს საქართველოს კონსტიტუცია არ ითვალისწინებს. თუმცა იმ შემთხვევაშიც, თუ კანონმდებელს ეს უფლებამოსილება ექნებოდა, მოსარჩელის განმარტებით, ქვეყანაში მუდმივად ცხოვრებისთვის განსაზღვრული ორწლიანი ვადა არის დაუსაბუთებელი და აუხსნელი.

7. მოსარჩელე მიიჩნევს, რომ კონსტიტუციის 28-ე მუხლის პირველი პუნქტის დაცულ სფეროში ექცევა პირის უფლება, არჩევნებში გამარჯვებისთვის საკმარისი ხმების მიღების შემთხვევაში, დაიკავოს შესაბამისი არჩევითი თანამდებობა, თუმცა იქვე განმარტავს, რომ გამარჯვების ეტაპამდე მისაღწევად პირს ესაჭიროება კენჭისყრაში მონაწილეობა, რისი კონსტიტუციური უფლებამოსილებაც აქვს ყველას, კონსტიტუციით დადგენილი პირობების დაკმაყოფილების შემთხვევაში. ამასთან, კანონმდებელს პასიური საარჩევნო უფლების რეალიზაციისათვის შემოაქვს ახალი დამატებითი პირობა ბინადრობის ცენზის სახით და ამგვარად, არღვევს საყოველთაო არჩევნების პრინციპს. გამომდინარე აქედან, სადავო ნორმებით დაუსაბუთებლად იზღუდება მისი პასიური საარჩევნო უფლება, რაც წინააღმდეგობაში მოდის საქართველოს კონსტიტუციის დასახელებულ დებულებასთან.

8. მოსარჩელის მტკიცებით, საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის პირველი პუნქტის დაცულ სფეროში მოქცეულია როგორც დანიშვნითი, ისე არჩევითი თანამდებობები. იმისათვის, რათა უზრუნველყოფილი იყოს ადგილობრივ ხელისუფლებაზე მოქალაქეთა რეალური წვდომა, ასევე მერისა თუ სხვა არჩევითი თანამდებობის დაკავების შესაძლებლობა, კანონმდებელს ეკისრება ვალდებულება, მიიღოს ხელმისაწვდომი და განჭვრეტადი კანონმდებლობა პასიური საარჩევნო უფლების რეალიზაციის თვალსაზრისით.

9. საქმის არსებითი განხილვის სხდომაზე მოსარჩელის წარმომადგენელმა აღნიშნა, რომ ადგილობრივი თვითმართველობის არჩევნებში მონაწილეობის მისაღებად სადავო ნორმებით დადგენილი მოთხოვნებიდან გაურკვეველია, რა იგულისხმება ტერმინ „მუდმივ ცხოვრებაში“. აღნიშნულის საილუსტრაციოდ მოჰყავს თბილისის საქალაქო სასამართლოს ორი გადაწყვეტილება, რომელშიც, მოსარჩელის აზრით, მოცემულია ამ ტერმინის ურთიერთწინააღმდეგობრივი განმარტებები. კერძოდ, ერთ შემთხვევაში საქმე ეხებოდა ირაკლი ოქრუაშვილის საარჩევნო კანდიდატად რეგისტრაციის გაუქმებას, როდესაც სასამართლომ განმარტა საქართველოს სარჩევნო კოდექსის 167-ე მუხლი და აღნიშნა, რომ საარჩევნო სპეციფიკის გათვალისწინებით, საარჩევნო მიზნებისთვის, საქართველოში მუდმივად ცხოვრება გულისხმობს იმას, რომ მერობის/გამგებლობის კანდიდატი არჩევნების დანიშვნის დღემდე ბოლო 2 წლის განმავლობაში ფიზიკურად უნდა იმყოფებოდეს საქართველოში, უშუალოდ უნდა მონაწილეობდეს ქვეყნის ჩვეულებრივ, ყოველდღიურ საქმიანობაში. ამავდროულად, საქართველოს მოქალაქე აკმამედ იმამკულიევის საქმეზე 2014 წლის 10 ივნისს მიღებულ გადაწყვეტილებაში თბილისის საქალაქო სასამართლომ აღნიშნა, რომ „ფიზიკური პირის მიერ საქართველოს საზღვრის გადაკვეთა რამდენიმე დღით ან თუნდაც გარკვეული ვადით საქართველოს ფარგლებს გარეთ გასვლა სასწავლებლად, დასასვენებლად, მივლინებით, სამკურნალოდ ან სხვა ობიექტური მიზნით, არ ნიშნავს, რომ პირი მუდმივად არ ცხოვრობს საქართველოში. მეტიც, სასამართლოს მიაჩნია, რომ მუდმივად ცხოვრება არ გულისხმობს პირის უწყვეტად, 2 წლის განმავლობაში ქვეყანაში ყოფნას“. შესაბამისად, დასახელებული ტერმინი ვერ აკმაყოფილებს განჭვრეტადობის პრინციპს და ეწინააღმდეგება საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის პირველ და მე-2 პუნქტებს.

10. კონსტიტუციურ სარჩელში აღნიშნულია, რომ სადავო ნორმებით არ ხდება განსხვავება საზღვარგარეთ დროებით მცხოვრებ საქართველოს მოქალაქეებსა და საქართველოს იმ მოქალაქეებს შორის, რომლებიც მიზნად ისახავენ სხვა ქვეყანაში მუდმივად საცხოვრებლად გადასვლას. მოსარჩელის მითითებით, პირველი კატეგორიის პირები საზღვარგარეთ შესაძლოა იმყოფებოდნენ ობიექტური გარემოებებიდან გამომდინარე, მაგალითად, სასწავლებლად და არ წყვეტდნენ კავშირს საქართველოსთან, მაშინ, როდესაც შრომითი მიგრანტები თუ საზღვარგარეთ მცხოვრები სხვა პირები ხშირად მოიპოვებენ სხვა ქვეყანაში მუდმივი ბინადრობის ნებართვას და ამით გარკვეულწილად შორდებიან საქართველოს პოლიტიკურ-სამართლებრივ ცხოვრებას. მოსარჩელე გაუმართლებლად მიიჩნევს დასახელებულ პირთა მიმართ ერთი და იგივე შეზღუდვის დაწესებას ადგილობრივი თვითმმართველობის არჩევნებში მონაწილეობის მისაღებად.

11. მოსარჩელე მიიჩნევს, რომ სადავო ნორმების მიხედვით განსაზღვრული ბინადრობის ცენზი შეიძლება ემსახურებოდეს გარკვეულ ლეგიტიმურ მიზნებს, კერძოდ, ამომრჩევლისათვის ისეთი კანდიდატის წარდგენას, რომელსაც აქვს არსებულ პრობლემებთან ყოველდღიური კავშირი და ცოდნა იმისა, თუ რა პრობლემებია კონკრეტულ ტერიტორიულ ერთეულში. თუმცა მოსარჩელის განმარტებით, სადავო ნორმები ვერ აკმაყოფილებენ თანაზომიერების პრინციპს, კერძოდ, აღნიშნული რეგულაცია არ არის მიზნის მიღწევის გამოსადეგი საშუალება. სადავო ნორმების მიხედვით, თვითმმართველობის არჩევნებში პასიური საარჩევნო უფლების რეალიზებისათვის დადგენილია ვალდებულება, რომ კანდიდატი მუდმივად უნდა ცხოვრობდეს საქართველოს ტერიტორიაზე გარკვეული პერიოდის განმავლობაში. ლეგიტიმური მიზნები, რომლებიც შეიძლება სადავო ნორმებს ჰქონდეს, ამგვარად ვერ მიიღწევა, რადგან ისინი ადგენენ არა კონკრეტულ მუნიციპალიტეტში, არამედ, ზოგადად, საქართველოს ტერიტორიაზე ცხოვრების ვალდებულებას. ქვეყნის სხვა ტერიტორიულ ერთეულში მცხოვრებმა პირმა შესაძლოა საერთოდ არ იცოდეს იმ პრობლემების შესახებ, რომლებიც აქვს იმ თვითმმართველ ერთეულს, რომლის ფარგლებშიც მას სურს საკრებულოს წევრად, მერად/გამგებლად არჩევის პასიური საარჩევნო უფლების რეალიზება. შესაბამისად, სადავო ნორმებით განსაზღვრული ბინადრობის ცენზი ვერ უზრუნველყოფს დასახელებული ლეგიტიმური მიზნის (ამომრჩევლისათვის მათ პრობლემებთან ყოველდღიური კავშირის უზრუნველყოფის) მიღწევას. შესაბამისად, რეგულაცია არაეფექტურია და არაკონსტიტუციურად უნდა იქნეს ცნობილი.

12. მოსარჩელე მხარე თავისი არგუმენტაციის გასამყარებლად იშველიებს საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოსა და ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლოს პრაქტიკას.

13. მოპასუხე მხარის წარმომადგენელი არ ეთანხმება სასარჩელო მოთხოვნას და მიიჩნევს, რომ სადავო ნორმები თავსდება იმ კონსტიტუციურსამართლებრივ წესრიგში, რომელსაც საქართველოს კონსტიტუცია ადგენს.

14. საქართველოს პარლამენტის წარმომადგენლის აზრით, საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე მუხლი მოიცავს საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლისაგან განსხვავებულ, სპეციფიკურ კონსტიტუციურსამართლებრივ რეგლამენტაციას, რომელიც უკავშირდება უშუალოდ არჩევნებსა და არჩევნებისადმი წაყენებულ მოთხოვნებს. საქართველოს კონსტიტუციის 28–ე მუხლის პირველი პუნქტი იცავს საქართველოს მოქალაქეთა საარჩევნო უფლებას, ბოჭავს სახელმწიფოს ვალდებულებით, შექმნას შესაბამისი და საკმარისი გარანტიები, რათა ამომრჩეველთა ნებამ ადეკვატური ასახვა პოვოს არჩევნების შედეგებში და პირმა, რომელიც თავისუფალი, საყოველთაო და თანასწორი არჩევნების საფუძველზე რეალურად მიიღებს არჩევნებში გამარჯვებისათვის ხმების საკმარის რაოდენობას, დაიკავოს ეს თანამდებობა. პასიური საარჩევნო უფლების ის სეგმენტი, რომელიც ეხება პირის უფლებას, იყოს არჩეული ამა თუ იმ თანამდებობაზე, დაცულია საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე მუხლის პირველი პუნქტით.

15. მოპასუხე მხარის განმარტებით, არჩევნებში კანდიდატად რეგისტრაციის ფაქტი და არჩევნებში მონაწილეობა წინ უსწრებს გამარჯვების შედეგად თანამდებობის დაკავებას, შესაბამისად, მოსარჩელის პრობლემა მიემართება არჩევნებში მონაწილეობის მისაღებად კანდიდატისთვის დაწესებულ ბინადრობის ცენზს, რომლის დაკმაყოფილება განსაზღვრავს საკრებულოს წევრობის, მერობის/გამგებლობის კანდიდატის არჩევნებში მონაწილეობას. საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლით დადგენილი უფლების შინაარსი არ არის დამოკიდებული საქართველოს ორგანული კანონით „საქართველოს საარჩევნო კოდექსით“ ადგილობრივი თვითმმართველობის არჩევნების რეგულირების ფორმაზე. კანონმდებელი ადგილობრივი თვითმმართველობის წარმომადგენლობითი და აღმასრულებელი ორგანოს ხელმძღვანელის თანამდებობის დაკავებას უკავშირებს, პირველ რიგში, პასიური საარჩევნო უფლების განხორციელებას და არჩევნებში გამარჯვებას, აქედან გამომდინარე კი, საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე მუხლის სტანდარტების დაკმაყოფილებას. მოპასუხის აზრით, საკრებულოს წევრად, მერად/გამგებლად არჩევის პასიური საარჩევნო უფლება არ ექცევა საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლით დაცულ სფეროში და იგი უნდა შეფასდეს მხოლოდ კონსტიტუციის 28-ე მუხლთან მიმართებით.

16. მოპასუხის განმარტებით, საარჩევნო ცენზის დაწესება ემსახურება გარკვეული ლეგიტიმური მიზნების მიღწევას და მისი შემოღება არ განაპირობებს ნორმის არაკონსტიტუციურ ხასიათს. სახელმწიფო ასრულებს მის პოზიტიურ ვალდებულებას და ბინადრობის ცენზის შემოღებით არჩევნებს კონსტიტუციურ ფარგლებში აქცევს. ბინადრობის ცენზი წარმოადგენს იმ მყარ გარანტიას, რომელიც თვითმმართველობის ერთეულის საკრებულოს წევრის, მერის/გამგებლის მჭიდრო კავშირს უზრუნველყოფს სახელმწიფოსთან. ბინადრობის ცენზის არსებობის სავალდებულოობა განაპირობებს ადგილობრივი თვითმმართველობის დაკომპლექტებას სახელმწიფოს პრობლემების გადაჭრაზე ორიენტირებული თანამდებობის პირებით, რომლებსაც ირჩევს ხალხი და რომლებიც კარგად იცნობენ სახელმწიფო თუ ადგილობრივ სპეციფიკას.

17. პარლამენტის წარმომადგენლის აზრით, ბინადრობის ორწლიანი ცენზი მიზნის მიღწევის თანაზომიერი საშუალებაა და წარმოადგენს იმ მინიმალურ დროს, რომელიც დასჭირდება საკრებულოს წევრობის, მერობის/გამგებლობის კანდიდატს, რათა სრულყოფილად მოახდინოს ქვეყნის პოლიტიკური, სოციალური, კულტურული მდგომარეობის დეტალურად შესწავლა. სადავო ნორმებით დაწესებული ბინადრობის ორწლიანი ცენზი ნამდვილად უზრუნველყოფს კანონმდებლის მიერ დასახული ლეგიტიმური მიზნების მიღწევას. ამასთან, მოპასუხე განმარტავს, რომ ნაკლებად ინტენსიური შეზღუდვის დაწესებით ან მისი გაუქმებით ვერ მოხდება იგივე შედეგის მიღწევა. საქართველოში არჩევნების დანიშვნამდე ბოლო 2 წლის განმავლობაში მუდმივად ცხოვრება წარმოადგენს იმ მინიმალურ დროს, რომელიც აუცილებლია დასახელებული ლეგიტიმური მიზნის მისაღწევად.

18. მოპასუხე აღნიშნავს, რომ, მართალია, საარჩევნო კანონმდებლობა არ იძლევა ცალკე ტერმინის „მუდმივი ცხოვრება“ განმარტებას, მაგრამ ეს ცალსახად არ მიუთითებს ნორმის ბუნდოვანებასა და განუჭვრეტელ ხასიათზე. საარჩევნო მიზნებისათვის „მუდმივი ცხოვრების“ განმარტებისას მხედველობაში უნდა იქნეს მიღებული სადავო ნორმებით დაწესებული შეზღუდვის მიზანი. კანონმდებლის ნებაა, რომ საკრებულოს წევრად, მერად/გამგებლად არ იქნეს არჩეული ისეთი პიროვნება, რომელიც არჩევნების დანიშვნის დღემდე 2 წლის განმავლობაში ყოველდღიურად და უშუალოდ, ქვეყანაში ფიზიკურად ყოფნის (ცხოვრების) პირობებში, არ მონაწილეობდა ქვეყნის საზოგადოებრივ-პოლიტიკურ ცხოვრებაში. შესაბამისად, კანონმდებელი საქართველოში ფიზიკურად ყოფნის (ცხოვრების) ფაქტს განცალკევებულად არ მოიაზრებს, არამედ უკავშირებს ქვეყნის საზოგადოებრივ-პოლიტიკურ ცხოვრებაში აქტიურ მონაწილეობას, რაც, თავის მხრივ, ფართო სფეროა და ბევრ კომპონენტს მოიცავს საკუთარ თავში. აქედან გამომდინარე, მოპასუხის აზრით, არც ერთ შემთხვევაში არ უნდა გავიგოთ მუდმივი ცხოვრება საარჩევნო კანონის მიზნებისათვის ისეთი სახით, რომ შეუძლებელია კანდიდატის მიერ საზღვრის დატოვება. კანონმდებლის მთავარი მიზანი არის არა პირის ქვეყანაში განსაზღვრული ვადით საზღვრის კვეთის გარეშე ყოფნა, არამედ ამ პერიოდში მის მიერ განხორციელებული საქმიანობა - ქმედებები, რომელიც დაკავშირებულია მუდმივ ცხოვრებასთან. აქედან გამომდინარე, სადავო ნორმებით დადგენილი შეზღუდვის გამოყენების საჭიროება უნდა შეფასდეს ყოველ კონკრეტულ შემთხვევაში, ინდივიდუალური გარემოებებიდან გამომდინარე.

19. „საკონსტიტუციო სამართალწარმოების შესახებ“ საქართველოს კანონის 14¹ მუხლის პირველი პუნქტის საფუძველზე, №600 კონსტიტუციურ სარჩელზე მოქალაქე საბა სუთიძემ წარმოადგინა „სასამართლოს მეგობრის“ წერილობითი მოსაზრება.

20. „სასამართლოს მეგობრის“ მოსაზრებით, ბინადრობის ცენზის დადგენით სახელმწიფო ზღუდავს პასიური საარჩევნო უფლებით არჩევნებში მონაწილეობის შესაძლებლობას. თუმცა, ზოგადად, ბინადრობის ცენზი დემოკრატიული სახელმწიფოს სულისკვეთებას არ ეწინააღმდეგება და, პრაქტიკულად, ყველა ქვეყნის კონსტიტუცია და კანონმდებლობა შეიცავს მითითებებს მისი მოქალაქეების საარჩევნო უფლების გარკვეულ შეზღუდვებთან დაკავშირებით და აწესებს სხვადასხვა სახის საარჩევნო ცენზებს.

21. „სასამართლოს მეგობარი“ აღნიშნავს, რომ ადგილობრივი თვითმმართველობის არჩევნებისას ბინადრობის ცენზის შემოღებას აქვს ლეგიტიმური მიზნები, კერძოდ, საკრებულოს წევრობისა თუ მერობის/გამგებლობის კანდიდატი იმ მუნიციპალიტეტის პრობლემებს უნდა იცნობდეს, რომელშიც იგი კენჭს იყრის, რათა საკუთარი უფლებამოსილების ჯეროვნად განხორციელება შეძლოს. თუმცა მხოლოდ ლეგიტიმური მიზნის არსებობა არ არის საკმარისი უფლებაში ჩარევის გასამართლებლად, აუცილებელია, ლეგიტიმური მიზნის მისაღწევად გამოყენებული იყოს გამოსადეგი, აუცილებელი და პროპორციული საშუალება.

22. „სასამართლოს მეგობრის“ განმარტებით, სადავო ნორმები ვერ აკმაყოფილებს თანაზომიერების პრინციპის მეორე, გამოსადეგობის ელემენტს. კერძოდ, სადავო ნორმებით ვერ ხდება იმ ლეგიტიმური მიზნების მიღწევა, რომლის მიღწევასაც ისინი რეალურად ემსახურება. ამ უკანასკნელის იდეალური პრაქტიკული რეალიზაცია მხოლოდ მაშინ იქნება უზრუნველყოფილი, თუ შესაბამისი თანამდებობის დაკავების კანდიდატი, გარკვეული პერიოდის განმავლობაში, უშუალოდ იმ მუნიციპალიტეტში ცხოვრობს, რომელშიც კენჭი უნდა იყაროს. წინააღმდეგ შემთხვევაში, საკრებულოს მომავალი წევრი და მომავალი მერი/გამგებელი საერთოდ თუ არა, მეტ-ნაკლებად მაინც, მისი არჩევის შემთხვევაში, გაუცხოებული იქნება გადასაწყვეტი პრობლემებისაგან. შესაბამისად, ბინადრობის ცენზის შემოღების მიზანი მიუღწეველი რჩება, რითაც საარჩევნო უფლება თვითნებურად და, აქედან გამომდინარე, არაკონსტიტუციურად იზღუდება.

23. „სასამართლოს მეგობრის“ განმარტებით, სადავო ნორმებით დადგენილი ცენზები ადგილობრივი თვითმმართველობის არჩევნებში პასიური საარჩევნო უფლებით მონაწილეობის შესაძლებლობას ზღუდავს იმგვარად, რომ რაიმე ღირებულ სამართლებრივ სიკეთეს ვერ იცავს, რის გამოც არაკონსტიტუციურად უნდა იქნეს ცნობილი.

II
სამოტივაციო ნაწილი

1. №600 კონსტიტუციური სარჩელით სადავოდ გამხდარი ნორმები განსაზღვრავენ მოთხოვნებს საკრებულოს წევრის და მერის/გამგებლის თანამდებობის დაკავებისთვის. კერძოდ, ხსენებულ თანამდებობებზე შეიძლება აირჩეს პირი, თუ იგი საქართველოში მუდმივად ცხოვრობს არჩევნებამდე ბოლო 2 წლის განმავლობაში. სადავო ნორმების არაკონსტიტუციურად ცნობა მოთხოვნილია საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე და 29-ე მუხლებთან მიმართებით.

2. საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს განმარტებით, „საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე და 29-ე მუხლები ურთიერთდაკავშირებული კონსტიტუციური დებულებებია, რომლებიც ადგენენ მოქალაქეთა ძირითად უფლებას, მონაწილეობა მიიღონ სახელმწიფო მმართველობის პროცესში. საყოველთაო საარჩევნო უფლება, რომელიც პასიურ საარჩევნო უფლებასაც გულისხმობს და სახელმწიფო თანამდებობის დაკავების უფლება ერთობლივად ქმნიან მყარ კონსტიტუციურ-სამართლებრივ გარანტიას და დემოკრატიული საზოგადოებრივი წესწყობილების საფუძველს“ (საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2016 წლის 14 აპრილის №3/2/588 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქეები - სალომე ქინქლაძე, ნინო კვეტენაძე, ნინო ოდიშარია, დაჩი ჯანელიძე, თამარ ხითარიშვილი და სალომე სებისკვერაძე საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-8). ამავე დროს, სასამართლომ არაერთხელ გაუსვა ხაზი სხვადასხვა კონსტიტუციური უფლების დაცული სფეროს ფარგლების სწორად იდენტიფიცირების და ერთმანეთისაგან გამიჯვნის მნიშვნელობას. სასამართლოს მითითებით, „ბუნებრივია, ერთი და იგივე სამართლებრივი ურთიერთობა შესაძლოა კონსტიტუციის სხვადასხვა მუხლით დაცულ სფეროში მოექცეს, ისევე, როგორც კონსტიტუციის სხვადასხვა მუხლებით დაცული სფეროები გარკვეულწილად ფარავდეს (მოიცავდეს) ერთმანეთს. თუმცა, კონსტიტუციის განსხვავებული ნორმებით დაცული უფლებების ფარგლების ხელოვნური გაფართოება, უფლებებს შორის კონსტიტუციით გავლებული ზღვრის წაშლა, ვერც უფლების დაცვას მოემსახურება და ვერც კონსტიტუციით დადგენილ წესრიგს უზრუნველყოფს“ (საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2013 წლის 20 დეკემბრის №1/7/561,568 საოქმო ჩანაწერი საქმეზე „საქართველოს მოქალაქე იური ვაზაგაშვილი საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-11). აღნიშნულიდან გამომდინარე, უმნიშვნელოვანესია სასამართლომ ნათლად განსაზღვროს კონსტიტუციის რომელი დებულების შეზღუდვას იწვევს სადავო ნორმებით თანამდებობის დასაკავებლად დადგენილი წინაპირობა.

3. „საარჩევნო უფლების სპეციფიკიდან და, ზოგადად, არჩევნების ბუნებიდან გამომდინარე, აშკარაა, რომ არჩევნების გზით თანამდებობის დაკავება მოითხოვს სპეციფიკურ კონსტიტუციურ-სამართლებრივ გარანტიებსა და სტანდარტებს. საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე მუხლი მოიცავს კონსტიტუციის 29-ე მუხლისაგან განსხვავებულ სპეციფიკურ კონსტიტუციურ-სამართლებრივ რეგლამენტაციას, რომელიც უკავშირდება უშუალოდ არჩევნებსა და არჩევნებისადმი წაყენებულ მოთხოვნებს. ამდენად, საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე მუხლი იცავს პირის უფლებას, მოახდინოს პასიური საარჩევნო უფლების რეალიზაცია და არჩევნების გზით დაიკავოს სახელმწიფო თანამდებობა“ (საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2016 წლის 14 აპრილის №3/2/588 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქეები - სალომე ქინქლაძე, ნინო კვეტენაძე, ნინო ოდიშარია, დაჩი ჯანელიძე, თამარ ხითარიშვილი და სალომე სებისკვერაძე საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-13).

4. საქართველოს ორგანული კანონი „საქართველოს საარჩევნო კოდექსი“ პირდაპირი, საყოველთაო არჩევნების ჩატარებას ითვალისწინებს როგორც საკრებულოს წევრის, ასევე გამგებლის თანამდებობის დასაკავებლად. თუმცა ამავე დროს აღსანიშნავია, რომ კონსტიტუციური ტერმინების განმარტებისას საკონსტიტუციო სასამართლო ვერ შეიზღუდება მათთვის კანონმდებლის მიერ მინიჭებული შინაარსით. საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს არაერთხელ აღუნიშნავს, რომ კონსტიტუციაში მოცემული ტერმინები უნდა განიმარტოს მათი ავტონომიური კონსტიტუციური მნიშვნელობით, რომლებიც შესაძლოა, სულაც არ ემთხვეოდეს კანონმდებლობაში არსებულ განმარტებებს (საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2015 წლის 15 სექტემბრის №3/2/646 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქე გიორგი უგულავა საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-5; საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2014 წლის 8 ოქტომბრის №2/4/532,533 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქეები - ირაკლი ქემოკლიძე და დავით ხარაძე საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-63; საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2015 წლის 4 მარტის №1/2/578 განჩინება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქეები - დავით კანდელაკი, ნატალია დვალი, ზურაბ დავითაშვილი, ემზარ გოგუაძე, გიორგი მელაძე და მამუკა ფაჩუაშვილი საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-3; საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2015 წლის 31 ივლისის №2/2/579 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქე მაია რობაქიძე საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-19). შესაბამისად, ფაქტი, რომ საკრებულოს წევრის ან გამგებლის/მერის თანამდებობის დასაკავებლად საქართველოს პარლამენტმა საყოველთაო, პირდაპირი არჩევნების ჩატარება დაადგინა, თავისთავად არ განაპირობებს ამ არჩევნების კონსტიტუციის 28-ე მუხლის დაცულ სფეროში მოქცევას და მასზე კონსტიტუციის ხსენებული დებულების მოთხოვნების გავრცელებას. საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე მუხლი მიუთითებს „სახელმწიფო და თვითმმართველობის ორგანოების არჩევნებში“ მონაწილეობაზე. შესაბამისად, უნდა დადგინდეს, რას გულისხმობს „სახელმწიფო და თვითმმართველობის ორგანოების არჩევნები“ კონსტიტუციის 28-ე მუხლის მიზნებისთვის.

5. საქართველოს კონსტიტუცია ითვალისწინებს სახელმწიფო თანამდებობის პირების - საქართველოს პარლამენტის წევრის (საქართველოს კონსტიტუციის 49-ე მუხლი) და საქართველოს პრეზიდენტის (საქართველოს კონსტიტუციის 70-ე მუხლი), ასევე ადგილობრივი თვითმმართველობის წარმომადგენლობითი ორგანოს - საკრებულოს პირდაპირ არჩევნებს (საქართველოს კონსტიტუციის 101¹ მუხლი). ამასთან, საქართველოს კონსტიტუციის გარდამავალი დებულებებით, კერძოდ, კონსტიტუციის 104³ მუხლის მე-2 პუნქტით დადგინდა, რომ 2010 წელს უნდა ჩატარებულიყო ქალაქ თბილისის მერის პირდაპირი არჩევნები. საქართველოს კონსტიტუცია არ მიუთითებს სახელმწიფო და ადგილობრივი თვითმმართველობის სხვა ორგანოების არჩევაზე.

6. საკითხის განმარტებისას მნიშვნელოვანია მხედველობაში იქნეს მიღებული კონსტიტუციის ისტორიული ნება. საქართველოს კონსტიტუციის მე-2 მუხლის მე-4 პუნქტის მე-2 წინადადება (2004 წლის 6 თებერვლის კონსტიტუციური კანონით ჩამოყალიბებული რედაქცია) ითვალისწინებდა, რომ ადგილობრივი თვითმმართველობის წარმომადგენლობითი და აღმასრულებელი ორგანოების ხელმძღვანელთა თანამდებობა არჩევითია. „საქართველოს კონსტიტუციაში ცვლილებებისა და დამატებების შეტანის შესახებ“ საქართველოს 2010 წლის 15 ოქტომბრის კონსტიტუციური კანონით კონსტიტუციაში შევიდა ცვლილებები და მე-2 მუხლის მე-4 პუნქტის ზემოხსენებული წინადადება ამოღებულ იქნა. ამასთან, საქართველოს კონსტიტუციას დაემატა 101¹ მუხლი, რომლის მე-2 პუნქტის მიხედვით, ადგილობრივი თვითმმართველობის წარმომადგენლობით ორგანოს – საკრებულოს ირჩევენ თვითმმართველი ერთეულის ტერიტორიაზე რეგისტრირებული საქართველოს მოქალაქეები პირდაპირი, საყოველთაო, თანასწორი საარჩევნო უფლების საფუძველზე, ფარული კენჭისყრით. ეს გარემოება დამატებით მიუთითებს, რომ საქართველოს კონსტიტუციის ნებას/მოთხოვნას არ წარმოადგენს ადგილობრივი თვითმმართველობის აღმასრულებელი ორგანოების (მერის/გამგებლის) არჩევა.

7. ყოველივე ზემოაღნიშნულიდან გამომდინარე, კიდევ უფრო ცხადი ხდება, რომ საქართველოს კონსტიტუცია არ ითვალისწინებს ადგილობრივი თვითმმართველობის აღმასრულებელი ორგანოების არჩევნებს. ამდენად, საქართველოს კონსტიტუცია კანონმდებელს უტოვებს მიხედულებას, განსაზღვროს აღნიშნული თანამდებობის დაკავების წესი, რომელიც, თავის მხრივ, შესაბამისობაში უნდა იყოს საქართველოს კონსტიტუციასთან.

8. ამა თუ იმ ორგანოს კონსტიტუციური სტატუსი თავისთავად არ გულისხმობს მისი საყოველთაო, ფარული არჩევნების გზით ფორმირებას. საქართველოს კონსტიტუცია თავად განსაზღვრავს კონსტიტუციური უფლებამოსილების განმახორციელებელი ორგანოების დანიშვნის/არჩევის წესს. მაგალითად, საქართველოს პარლამენტის წევრი და საქართველოს პრეზიდენტი პირდაპირი არჩევნების შედეგად არჩევითი თანამდებობებია. საქართველოს კონსტიტუცია ასევე განსაზღვრავს საქართველოს უზენაესი და საკონსტიტუციო სასამართლოს წევრის, ეროვნული ბანკის საბჭოს წევრის არჩევის/დანიშვნის, საქართველოს მთავრობის ფორმირების წესს. ზოგიერთი კონსტიტუციური ორგანოს ფორმირების წესის განსაზღვრას საქართველოს კონსტიტუცია მიანდობს კანონს, მაგალითად, საქართველოს კონსტიტუციის 86¹ მუხლის მე-3 პუნქტის თანახმად, იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს შექნის წესი განისაზღვრება ორგანული კანონით. საყოველთაო არჩევნების წესით თანამდებობის დაკავებას საქართველოს კონსტიტუცია ადგენს ისეთ თანამდებობებთან მიმართებით, რომელთა არჩევაც სრულად არის მინდობილი პოლიტიკურ პროცესზე, ხალხის მიერ გამოხატულ სურვილზე, ფარულ ნებაზე, რომელიც დასაბუთებას არ საჭიროებს. სწორედ ასეთი თანამდებობის პირების პასიური საარჩევნო უფლების გარანტირებას ემსახურება საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე მუხლის პირველი პუნქტი. ასევე აღსანიშნავია, რომ საკითხი, თუ რომელი სახელმწიფო ორგანო იქნება არჩევითი, არ წარმოადგენს დემოკრატიული მმართველობის ერთგვაროვან მოთხოვნას (სახელმწიფო წარმომადგენლობითი ორგანოს გარდა) და ეს, როგორც წესი, დამოკიდებულია სახელმწიფო მოწყობის თაობაზე კონსტიტუციაში გამოხატულ ნებაზე.

9. საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე მუხლით დაცული სფეროს ხელოვნური გაფართოება და მასში კონსტიტუციის მოთხოვნების მიღმა დადგენილი არჩევნების მოქცევა გამოიწვევს კონსტიტუციის აღნიშნული მუხლით დაცული სფეროს მნიშვნელოვანი ნაწილის დამოკიდებულებას მიმდინარე კანონმდებლობაზე. ამგვარი განმარტებით, გართულდება არჩევნების კონსტიტუციურსამართლებრივი ბუნების შენარჩუნება. საკონსტიტუციო სასამართლოს ცალსახა და თანმიმდევრული მიდგომით კონსტიტუციური უფლებების ფარგლები და შინაარსი თავად კონსტიტუციითვეა განსაზღვრული. იმ შემთხვევაში, თუ ჩაითვლება, რომ საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე მუხლი იცავს ისეთ არჩევნებში მონაწილეობის უფლებას, რომელიც კონსტიტუციით არ არის დადგენილი, თუმცა დაწესდა კანონით, შეიქმნება მოცემულობა, რომ კონსტიტუციური უფლების შინაარსი განისაზღვრება იმის მიხედვით, რა არის დადგენილი ან რა დადგინდება კანონმდებლობით. ამგვარი დაშვება პრინციპულად ეწინააღმდეგება საქართველოს კონსტიტუციის სულისკვეთებას - ეფექტურად იყოს დაცული ძირითადი უფლებები და თავისუფლებები.

10. ბუნებრივია, მმართველობის მოდელისა და სხვა ინდივიდუალური მახასიათებლების მიხედვით შეიძლება იცვლებოდეს დემოკრატიული წყობის მოთხოვნები პირდაპირი არჩევნების გზით ასარჩევი თანამდებობის პირების/ორგანოების ჩამონათვალთან მიმართებით, თუმცა დემოკრატიული მმართველობის არსებობა წარმოუდგენელია არჩევნების გარეშე. არჩევნებით თანამდებობის დაკავება წარმოადგენს დემოკრატიული მმართველობის რეალიზების შეუცვლელ მექანიზმს. საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე მუხლი არეგულირებს წარმომადგენლობითი დემოკრატიის ფუნქციონირებისთვის სასიცოცხლოდ მნიშვნელოვან პროცესს და თავისი არსით ვერ იქნება კანონმდებლის დისკრეციულ უფლებამოსილებას მიკუთვნებული სფერო.

11. აღნიშნულიდან გამომდინარე, საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე მუხლით დაცული სფეროს ფარგლები უნდა განისაზღვროს არჩევნების კონსტიტუციური ბუნების გათვალისწინებით და არა კანონმდებლის მიერ თავისუფალი მიხედულების ფარგლებში მიღებული გადაწყვეტილებებით. საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე მუხლით დაცული სფერო, პასიური საარჩევნო უფლების კონტექსტში, მიემართება მხოლოდ იმ თანამდებობებს, რომლებიც კონსტიტუციის მიხედვით ასარჩევად არის მიჩნეული.

12. ამავე დროს, საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლი განსაზღვრავს საქართველოს მოქალაქის მიერ სახელმწიფო თანამდებობის დაკავების ზოგად უფლებას. ეს უფლება დაკავშირებულია პირის მიერ სათანადო პროფესიული მოთხოვნების დაკმაყოფილებასთან, თანამდებობაზე დანიშვნის დასაბუთებული, პირის კვალიფიკაციაზე დაფუძნებული გადაწყვეტილების მიღებასთან და არა მხოლოდ და მხოლოდ საქართველოს მოქალაქეების მიერ თავისუფალი, ფარული ნების გამოვლენასთან. მაგალითისათვის, მიუხედავად იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს კონსტიტუციური სტატუსისა, საქართველოს პარლამენტის მიერ ხსენებული ორგანოს წევრების თანამდებობაზე განწესებისათვის საყოველთაო, ფარული არჩევნების შემოღება მას საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე მუხლის დაცვის ქვეშ ვერ მოაქცევს, რადგან, კონსტიტუციური სტატუსიდან გამომდინარე, იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს ფორმირება მოქალაქეთა ფარული, სრულად მათ სურვილზე დაფუძნებული ნების გამოვლენის საფუძველზე არ არის დადგენილი თავად ძირითადი კანონით. ასევე, კონსტიტუციის 28-ე მუხლთან მიმართებით ვერ იქნება შეფასებადი საქართველოს პარლამენტის მიერ იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს არჩევნებში მონაწილეობის შეზღუდვა პროფესიული ან სხვა რომელიმე ნიშნით. უფრო მეტიც, გარკვეულ შემთხვევაში, ამა თუ იმ თანამდებობის დაკავების წესად საყოველთაო და ფარული არჩევნების განსაზღვრა შესაძლოა საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის მოთხოვნების დარღვევასაც კი წარმოადგენდეს და პირიქით, შესაძლოა კონსტიტუციის 28-ე მუხლის დარღვევად შეფასდეს არჩევნების გზით დასაკავებელ თანამდებობაზე პროფესიული სახის მოთხოვნების დაწესება.

13. აქედან გამომდინარე, მიდგომა, რომლის მიხედვითაც კანონმდებლის მიერ ადგილობრივი თვითმმართველობის აღმასრულებელი ორგანოების პირდაპირი წესით არჩევის დადგენა ხსენებული თანამდებობების დაკავებას საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე მუხლით დადგენილ გარანტიად აქცევს, არ გამომდინარეობს საქართველოს კონსტიტუციის მიზნებიდან და აუფერულებს საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის დანიშნულებას. იმ შემთხვევაში, როდესაც საქართველოს კონსტიტუციას სურს თანამდებობის დაკავება სრულად დაუკავშიროს მოქალაქეთა მიერ გამოვლენილ თავისუფალ, ფარულ ნებას, ამას ის პირდაპირ მიუთითებს, ხოლო ადგილობრივი თვითმმართველობის აღმასრულებელ ორგანოებთან მიმართებით მსგავსი კონსტიტუციური ნება არ გამომდინარეობს ძირითადი კანონის არც ერთი დებულებიდან.

14. კანონმდებლის მიერ ადგილობრივი თვითმმართველობის აღმასრულებელი ორგანოს ხელმძღვანელის თანამდებობის დასაკავებლად პირდაპირი არჩევნების წესის განსაზღვრა თავად ამ თანამდებობის კონსტიტუციურ შინაარსს არ ცვლის. შესაბამისად, ამ თანამდებობის დაკავება უკავშირდება საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის სტანდარტების დაკმაყოფილებას და არა საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე მუხლის საფუძველზე ჩატარებულ არჩევნებში გამარჯვებას. საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე მუხლი ვერ დაიცავს იმ არჩევნებში მონაწილეობის უფლებას, რომლის გამართვის და ჩატარების საფუძველსაც თავად კონსტიტუცია არ წარმოადგენს. იმ გარემოების გათვალისწინებით, რომ საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე მუხლი არ ადგენს მერის/გამგებლის არჩევნების ჩატარების ვალდებულებას, ძირითადი კანონის ამ დებულებით ვერც მერის/გამგებლის თანამდებობის დაკავება იქნება დაცული.

15. მერის/გამგებლის სახელმწიფო თანამდებობის დაკავების უფლების კონსტიტუციით დაცულ სფეროსთან მიმართების საკითხი საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლომ უკვე გადაწყვიტა 2016 წლის 14 აპრილის №3/2/588 გადაწყვეტილებით საქმეზე „საქართველოს მოქალაქეები - სალომე ქინქლაძე, ნინო კვეტენაძე, ნინო ოდიშარია, დაჩი ჯანელიძე, თამარ ხითარიშვილი და სალომე სებისკვერაძე საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“. საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს ზემოაღნიშნული გადაწყვეტილების თანახმად, მერისა და გამგებლის თანამდებობის დაკავების უფლება დაცულია როგორც საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე, ისე 29-ე მუხლებით. საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს პლენუმი გამოხატავს პატივისცემას 2016 წლის 14 აპრილის გადაწყვეტილების მიმღები უმრავლესობის მიმართ, ასევე აღნიშნავს, რომ დასახელებული გადაწყვეტილება უაღრესად დიდი მნიშვნელობის მქონეა ძირითადი უფლებებისა და თავისუფლებების დაცვის მაღალი სტანდარტების დადგენისა და კონსტიტუციის განმარტების თვალსაზრისით. ამავე დროს, საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს პლენუმი მიიჩნევს, რომ ზემოთ დასახელებული გადაწყვეტილებით დადგენილი სტანდარტი უნდა შეიცვალოს. კერძოდ, მერის/გამგებლის სახელმწიფო თანამდებობის დაკავების უფლება წარმოადგენს საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის შეზღუდვას და სადავო ნორმებით დადგენილი წესი, რომელიც უკავშირდება მერის/გამგებლის არჩევნებს, არ უნდა იქნეს განხილული როგორც ჩარევა საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე მუხლის პირველი პუნქტით აღიარებულ საარჩევნო უფლებაში.

16. როგორც აღინიშნა, მოსარჩელეები ითხოვენ სადავო ნორმების არაკონსტიტუციურად ცნობას საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის პირველ და მე-2 პუნქტებთან მიმართებითაც. სადავო ნორმების ნაწილი აწესრიგებს ადგილობრივი თვითმმართველობის აღმასრულებელი ორგანოების - მერის/გამგებლის თანამდებობის დაკავების პროცედურას. საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს განმარტებით, „კონსტიტუციის 29-ე მუხლის მიზნებისთვის სახელმწიფო სამსახური არის პროფესიული საქმიანობა სახელმწიფო და ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებში, სხვა საჯარო ფუნქციის განხორციელების მიზნით ჩამოყალიბებულ ინსტიტუციებში“ (საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2014 წლის 11 აპრილის №1/2/569 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქეები - დავით კანდელაკი, ნატალია დვალი, ზურაბ დავითაშვილი, ემზარ გოგუაძე, გიორგი მელაძე და მამუკა ფაჩუაშვილი საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-3). მერები/გამგებლები, როგორც აღმასრულებელი ორგანოები ახორციელებენ საჯარო უფლებამოსილებებს ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებში. ამდენად, ერთმნიშვნელოვანია, რომ მერის/გამგებლის თანამდებობა წარმოადგენს სახელმწიფო თანამდებობას საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის მიზნებისთვის. შესაბამისად, ამ თანამდებობის დაკავების/არჩევის წესთან დაკავშირებული შეზღუდვების კონსტიტუციურობა შეფასდება საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის პირველ და მე-2 პუნქტებთან მიმართებით.

17. საქართველოს კონსტიტუციის 101¹ მუხლი ადგენს ადგილობრივი თვითმმართველობის წარმომადგენლობითი ორგანოს - საკრებულოს არჩევნებს. აქედან გამომდინარე, საკრებულოს არჩევნები წარმოადგენს კონსტიტუციით განსაზღვრულ არჩევნებს და სადავო ნორმების იმ ნაწილის კონსტიტუციურობას, რომელიც შეეხება საკრებულოს წევრობის კანდიდატისათვის დადგენილ შეზღუდვას, საკონსტიტუციო სასამართლო შეაფასებს საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე მუხლის პირველი პუნქტის პირველ წინადადებასთან მიმართებით.

18. ადგილობრივი თვითმმართველობის აღმასრულებელი ორგანოს ხელმძღვანელი - მერი/გამგებელი წარმოადგენს სახელმწიფო თანამდებობას, რომლის დაკავების უფლება არ არის დაცული საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე მუხლით. აქედან გამომდინარე, ეჭვგარეშეა, რომ ხსენებული თანამდებობების დასაკავებლად დადგენილი საკანონმდებლო რეგულაციის კონსტიტუციურობა უნდა შეფასდეს საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლით დაცული უფლების ფარგლებში.

19. საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის პირველი პუნქტის თანახმად, „საქართველოს ყოველ მოქალაქეს უფლება აქვს დაიკავოს ნებისმიერი სახელმწიფო თანამდებობა, თუ იგი აკმაყოფილებს კანონმდებლობით დადგენილ მოთხოვნებს“, ხოლო ამავე მუხლის მე-2 პუნქტის მიხედვით, „სახელმწიფო სამსახურის პირობები განისაზღვრება კანონით“. საკონსტიტუციო სასამართლოს დამკვიდრებული პრაქტიკით საქართველოს კონსტიტუციის აღნიშნული ნორმებით დაცული კონსტიტუციური უფლებები არ იყო გამიჯნული. კერძოდ, სახელმწიფო თანამდებობის დაკავების, საქმიანობის პირობების თუ თანამდებობიდან გათავისუფლების მომწესრიგებელი ნორმები ფასდებოდა როგორც საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის პირველ, ისე მე-2 პუნქტებთან მიმართებით (იხ. საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2016 წლის 30 სექტემბრის №1/4/614,616 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქეები - გიგა ბარათაშვილი და კარინე შახპარონიანი საქართველოს თავდაცვის მინისტრის წინააღმდეგ“; საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2016 წლის 4 აგვისტოს №2/5/595 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქე ნათია იმნაძე საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“; საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2016 წლის 14 აპრილის №3/2/588 გადაწყვეტილება საქმეზე „სალომე ქინქლაძე, ნინო კვეტენაძე, ნინო ოდიშარია, დაჩი ჯანელიძე, თამარ ხითარიშვილი და სალომე სებისკვერაძე საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“; საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2015 წლის 31 ივლისის № 2/1/572 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს სახალხო დამცველი საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“).

20. საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს პლენუმის 2017 წლის 7 აპრილის №3/2/717 გადაწყვეტილებით, საქმეზე „საქართველოს მოქალაქეები მთვარისა კევლიშვილი, ნაზი დოთიაშვილი და მარინა გლოველი საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“ გაიმიჯნა საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის პირველი და მე-2 პუნქტებით დაცული სფეროები. საკონსტიტუციო სასამართლოს განმარტებით, „სახელმწიფო თანამდებობის დაკავების უფლებას იცავს საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის პირველი პუნქტი, ხოლო სახელმწიფო სამსახურში საქმიანობის განხორციელების უფლებას - საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის მე-2 პუნქტი“. ამასთან, საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის მე-2 პუნქტი „მოიცავს სახელმწიფო სამსახურში საქმიანობის შეუფერხებელი განხორციელების სხვადასხვა უფლებრივ კომპონენტს, მათ შორის, სამსახურიდან დაუსაბუთებელი გათავისუფლებისგან დაცვის გარანტიას“ (საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2017 წლის 7 აპრილის №3/2/717 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქეები მთვარისა კევლიშვილი, ნაზი დოთიაშვილი და მარინა გლოველი საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-13, 14).

21. სადავო ნორმები ადგენს მოთხოვნებს მერის/გამგებლის თანამდებობის დაკავების მსურველთათვის, არ მიემართება უკვე არჩეულ მერს/გამგებელს და არ არეგულირებს სახელმწიფო თანამდებობის დაკავების შემდგომ არსებულ სამართლებრივ ურთიერთობებს. საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს პლენუმის მიერ გამოხატული ზემოხსენებული პოზიცია ცხადყოფს, რომ სადავო ნორმები, რომელთაც უფლებაშემზღუდველი ბუნება გააჩნიათ და რომლებიც აწესრიგებენ სახელმწიფო თანამდებობის დაკავებასთან დაკავშირებულ საკითხებს, კერძოდ, პირის მიერ სახელმწიფო თანამდებობის დაკავებამდე არსებულ ურთიერთობებს, უნდა შეფასდეს მხოლოდ საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის პირველ პუნქტთან მიმართებით, ვინაიდან სახელმწიფო თანამდებობის დაკავების უფლების ეს უფლებრივი კომპონენტი არ არის დაცული საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის მე-2 პუნქტით.

22. ამდენად, სადავო ნორმებს, რომლებიც ადგენს შეზღუდვებს საკრებულოს წევრის კანდიდატებთან მიმართებით, კერძოდ, საქართველოს საარჩევნო კოდექსის 134-ე მუხლის პირველი პუნქტის სიტყვებს „და საქართველოში მუდმივად უცხოვრია ... მათ შორის, არჩევნების დანიშვნის დღემდე ბოლო 2 წელს მაინც“ და ამავე კოდექსის 143-ე მუხლის მე-8 პუნქტის სიტყვებს „საქართველოში ... მათ შორის, ბოლო 2 წლის, განმავლობაში მისი მუდმივად ცხოვრების ფაქტი და“ საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლო შეაფასებს საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე მუხლის პირველი პუნქტის პირველი წინადადებით დაცული უფლების ფარგლებში, ხოლო ნორმები, რომლებიც მიემართება მერის/გამგებლის არჩევნებს, კერძოდ, საქართველოს საარჩევნო კოდექსის 134-ე მუხლის მე-2 პუნქტის სიტყვები „რომელსაც საქართველოში მუდმივად უცხოვრია ... მათ შორის, არჩევნების დანიშვნის დღემდე ბოლო 2 წელს მაინც“ და ამავე კოდექსის 167-ე მუხლის პირველი პუნქტის სიტყვები „და არჩევნების დანიშვნის დღემდე ბოლო 2 წლის განმავლობაში მუდმივად ცხოვრობს საქართველოში“ შეფასდება საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის პირველ პუნქტთან მიმართებით.

საკრებულოს წევრობის კანდიდატის მიმართ დადგენილი შეზღუდვის კონსტიტუციურობა საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე მუხლის პირველი პუნქტის პირველ წინადადებასთან მიმართებით

23. მოსარჩელე სადავოდ ხდის ადგილობრივი თვითმმართველობის წარმომადგენლობითი ორგანოს - საკრებულოს წევრობის კანდიდატისათვის წარდგენილი მოთხოვნის, კერძოდ, საქართველოს საარჩევნო კოდექსის 134-ე მუხლის პირველი პუნქტის სიტყვების „და საქართველოში მუდმივად უცხოვრია ... მათ შორის, არჩევნების დანიშვნის დღემდე ბოლო 2 წელს მაინც“ და ამავე კოდექსის 143-ე მუხლის მე-8 პუნქტის სიტყვების „საქართველოში ... მათ შორის, ბოლო 2 წლის, განმავლობაში მისი მუდმივად ცხოვრების ფაქტი და“ კონსტიტუციურობას საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე მუხლის პირველი პუნქტის პირველ წინადადებასთან მიმართებით.

24. საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე მუხლის პირველი პუნქტის პირველი წინადადების თანახმად, „საქართველოს ყოველ მოქალაქეს 18 წლის ასაკიდან აქვს რეფერენდუმში, სახელმწიფო და თვითმმართველობის ორგანოების არჩევნებში მონაწილეობის უფლება“. საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე მუხლის პირველი წინადადება განამტკიცებს არჩევნებში მონაწილეობის უფლებას. საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს განმარტებით, „ამომრჩეველს, შეუძლია მონაწილეობა მიიღოს არჩევნებში – მისცეს ხმა და აირჩიოს სახელმწიფო და თვითმმართველობის ორგანოები“ (საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2005 წლის 24 იანვრის №1/1/257,268 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქეები – გურამ სანაძე და ირაკლი კოტეტიშვილი საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“). დემოკრატიული მმართველობა და ფუნქციონირება მჭიდროდ არის დაკავშირებული ხალხის ნებასთან. საარჩევნო უფლების მქონე სუბიექტს აქვს/უნდა ჰქონდეს შესაძლებლობა მიიღოს მონაწილეობა არჩევნებში, ხმა მისცეს მისთვის სასურველ კანდიდატს და არჩეულ იქნეს შესაბამის თანამდებობაზე.

25. საქართველოს საარჩევნო კოდექსის 134-ე მუხლის პირველი პუნქტის თანახმად, „ადგილობრივი თვითმმართველობის წარმომადგენლობითი ორგანოს – საკრებულოს წევრად შეიძლება აირჩეს საქართველოს მოქალაქე, რომელსაც კენჭისყრის დღისთვის შეუსრულდა 21 წელი და საქართველოში მუდმივად უცხოვრია სულ ცოტა 5 წლის განმავლობაში, მათ შორის, არჩევნების დანიშვნის დღემდე ბოლო 2 წელს მაინც“, ხოლო ამავე კოდექსის 143-ე მუხლის მე-8 პუნქტის თანახმად, პარტიულ სიას თანდართულ სააღრიცხვო ბარათში მითითებული უნდა იყოს ინფორმაცია კანდიდატის საქართველოში ბოლო 2 წლის განმავლობაში მუდმივად ცხოვრების ფაქტის შესახებ.

26. სადავო ნორმები მიუთითებს, რომ პირი, რომელსაც ბოლო 2 წლის განმავლობაში საქართველოს ტერიტორიაზე მუდმივად არ უცხოვრია, ვერ დარეგისტრირდება ადგილობრივი თვითმმართველობის წარმომადგენლობითი ორგანოს არჩევნებში კანდიდატად. ამდენად, ცხადია, რომ მოსარჩელეს ეზღუდება საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე მუხლით გარანტირებული პასიური საარჩევნო უფლება.

27. საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე მუხლის პირველი პუნქტით დაცული უფლება არ არის აბსოლუტური და მისი შეზღუდვა შესაძლებელია, თუმცა თანაზომიერების პრინციპის განუხრელი დაცვით და იმგვარად, რომ არ დაირღვეს აღნიშნული მუხლით დაცული უფლების არსი. ამ თვალსაზრისით, უპირველესად უნდა განისაზღვროს ამ უფლების შეზღუდვის კონსტიტუციით დასაშვები ფარგლები.

28. როგორც წესი, ძირითადი უფლებების დამდგენი კონსტიტუციური ნორმები თავად მიუთითებენ შესაბამისი უფლებების შეზღუდვის საფუძვლებზე. ამ ნორმებისგან განსხვავებით, საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე მუხლი არ შეიცავს ლეგიტიმური მიზნების ზოგად ჩამონათვალს. ამ მუხლის პირველი პუნქტი განსაზღვრავს საარჩევნო უფლების მქონე სუბიექტებს - საქართველოს ყოველი მოქალაქე, რომელმაც მიაღწია 18 წლის ასაკს. ამავე მუხლის მე-2 პუნქტი კი მიუთითებს არა შეზღუდვის დადგენის ზოგად საფუძველზე, არამედ საარჩევნო უფლების მქონე სუბიექტებისგან ამორიცხავს მკაფიოდ განსაზღვრულ პირთა წრეს.

29. ამასთან, როგორც უკვე აღინიშნა, საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე მუხლით დაცული სფერო მოიცავს მხოლოდ საქართველოს კონსტიტუციით განსაზღვრულ სახელმწიფო და ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების არჩევნებში მონაწილეობას. საქართველოს კონსტიტუცია ითვალისწინებს სამი ორგანოს: სახელმწიფო ორგანოების - საქართველოს პარლამენტის, საქართველოს პრეზიდენტის და ადგილობრივი თვითმმართველობის წარმომადგენლობითი ორგანოს - საკრებულოს არჩევითობას.

30. აღსანიშნავია, რომ არჩევითი თანამდებობის დასაკავებლად ამა თუ იმ ცენზის დაწესება წარმოადგენს დამკვიდრებულ კონსტიტუციურსამართლებრივ ინსტიტუტს და ამგვარი მოთხოვნის არსებობა, თავისთავად, არ არის შეუთავსებელი დემოკრატიულ მმართველობასთან. ამასთან, გასათვალისწინებელია, რომ საქართველოს კონსტიტუცია განსაზღვრავს არა მხოლოდ ასარჩევი თანამდებობის პირების ნუსხას, არამედ, იმავდროულად, ადგენს სხვადასხვა სახის შეზღუდვებს/ცენზებს, რომლებიც კონსტიტუციის 28-ე მუხლით პირდაპირ არ არის გათვალისწინებული. მაგალითისათვის, კონსტიტუციის 49-ე მუხლის მე-2 პუნქტის თანახმად დადგენილია საქართველოს პარლამენტის წევრად არჩევისთვის ასაკობრივი ცენზი - 21 წელი, ხოლო საქართველოს კონსტიტუციის 70-ე მუხლის მე-2 პუნქტი ადგენს განსაკუთრებულ მოთხოვნებს საქართველოს პრეზიდენტობის კანდიდატისთვის, იქნება ეს ასაკობრივი თუ ბინადრობის ცენზები.

31. საქართველოს პარლამენტის წევრის ან საქართველოს პრეზიდენტის არჩევნებისგან განსხვავებით, საქართველოს კონსტიტუცია არ ითვალისწინებს ბინადრობის ცენზს ადგილობრივი თვითმმართველობის წარმომადგენლობითი ორგანოს - საკრებულოს არჩევნებში მონაწილეობისათვის. შესაბამისად, სადავო ნორმებით დადგენილი ცენზი წარმოადგენს საარჩევნო უფლების შეზღუდვას და საჭიროებს შესაბამის კონსტიტუციურსამართლებრივ საფუძვლებს. განსახილველი საქმის ფარგლებში საკონსტიტუციო სასამართლომ უპირველესად უნდა გამოარკვიოს სადავო ნორმებით დადგენილი შეზღუდვის ლეგიტიმური მიზანი საკრებულოს წევრობის კანდიდატებთან მიმართებით.

32. საქართველოს პარლამენტის წარმომადგენლის განმარტებით, სადავო ნორმებით დადგენილი ბინადრობის ცენზი წარმოადგენს იმ მყარ გარანტიას, რომელიც უზრუნველყოფს თვითმმართველობის ერთეულის საკრებულოს წევრის, მერის/გამგებლის მჭიდრო კავშირს სახელმწიფოსთან. ბინადრობის ცენზის არსებობა განაპირობებს ადგილობრივი თვითმმართველობის დაკომპლექტებას სახელმწიფოს პრობლემების გადაჭრაზე ორიენტირებული თანამდებობის პირებით, რომლებსაც ირჩევს ხალხი და რომლებიც კარგად იცნობენ სახელმწიფო თუ ადგილობრივ სპეციფიკას.

33. აშკარაა, რომ საქართველოს პარლამენტის მიერ დასახელებული ლეგიტიმური მიზანი მიემართება კანდიდატის შესაბამისობის უზრუნველყოფას დასაკავებელ თანამდებობასთან. ამგვარად, უნდა შეფასდეს, რამდენად არის კანონმდებელი უფლებამოსილი, დაადგინოს მსგავსი ტიპის ცენზები პასიური საარჩევნო უფლებით სარგებლობისათვის.

34. საქართველოს კონსტიტუციის მე-5 მუხლის მე-2 პუნქტის მიხედვით, „ხალხი თავის ძალაუფლებას ახორციელებს რეფერენდუმის, უშუალო დემოკრატიის სხვა ფორმებისა და თავისი წარმომადგენლების მეშვეობით“. თავის მხრივ, „წარმომადგენლობითი დემოკრატია ხალხის მიერ წარმომადგენლების არჩევასა და მათი მეშვეობით სახელმწიფო მმართველობაში მონაწილეობას, სუვერენული ძალაუფლების განხორციელებას გულისხმობს. ამავე დროს, წარმომადგენლების არჩევასთან ერთად, საქართველოს მოქალაქეები აღჭურვილნი არიან უფლებით, უშუალო მონაწილეობა მიიღონ ხელისუფლების საქმიანობაში და დაიკავონ სახელმწიფო თანამდებობა. შესაბამისად, მოქალაქეებს უფლება აქვთ, არა მხოლოდ არჩეული წარმომადგენლების მეშვეობით განახორციელონ საკუთარი სუვერენული ძალაუფლება, არამედ თავადვე იყვნენ წარმომადგენლები და აქტიური როლი შეასრულონ სახელმწიფო მმართველობის პროცესში“ (საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2016 წლის 14 აპრილის №3/2/588 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქეები - სალომე ქინქლაძე, ნინო კვეტენაძე, ნინო ოდიშარია, დაჩი ჯანელიძე, თამარ ხითარიშვილი და სალომე სებისკვერაძე საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-8). არჩევნების მთავარი დანიშნულება ხალხის ნების ადეკვატურ ასახვასა და სახალხო სუვერენიტეტის რეალიზებაში მდგომარეობს. საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე მუხლით დაცულ სფეროში ჩარევა და საარჩევნო უფლების მქონე პირებისთვის პასიური თუ აქტიური საარჩევნო უფლების შეზღუდვა ყოველთვის მკაცრ კონსტიტუციურსამართლებრივ შეფასებას საჭიროებს. საარჩევნო პროცესის დემოკრატიული ბუნებიდან გამომდინარე, ამგვარი შეზღუდვის გამამართლებელი ლეგიტიმური მიზანი ვერ იქნება უკეთესი, თანამდებობასთან უფრო შესაბამისი, კვალიფიციური კანდიდატის არჩევის უზრუნველყოფა.

35. „არჩევნები, როგორც წარმომადგენლობითი დემოკრატიის განმახორციელებელი მექანიზმი, წარმოადგენს სახელმწიფო თანამდებობის დაკავების განსაკუთრებულ და ყველაზე მნიშვნელოვან საშუალებას“ (საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2016 წლის 14 აპრილის №3/2/588 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქეები - სალომე ქინქლაძე, ნინო კვეტენაძე, ნინო ოდიშარია, დაჩი ჯანელიძე, თამარ ხითარიშვილი და სალომე სებისკვერაძე საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-9). როგორც ზემოთ აღინიშნა, არჩევნების გზით თანამდებობის დაკავება სრულად არის მინდობილი პოლიტიკურ პროცესს და თანამდებობაზე აირჩევა არჩევნებში გამარჯვებული სუბიექტი. ასარჩევ თანამდებობასთან კანდიდატის შესაბამისობის საკითხი წყდება ამომრჩევლის ნების და არა კანონმდებლის მიერ დადგენილი კრიტერიუმების შესაბამისად.

36. კანონმდებელი უფლებამოსილი და, ხშირ შემთხვევაში, ვალდებულიცაა მოაწესრიგოს არჩევნებთან დაკავშირებული გარკვეული საკითხები, მაგალითად, ხმის მიცემის, კანდიდატების რეგისტრაციის პროცედურული ურთიერთობები და ა.შ. თუმცა განსაკუთრებული სიფრთხილეა საჭირო, როდესაც კანონმდებელი აწესებს მატერიალურ შეზღუდვებს საარჩევნო უფლებით სარგებლობასთან დაკავშირებით და პირს უზღუდავს არჩევნების გზით თანამდებობის დაკავების უფლებას. „ამა თუ იმ სახელმწიფო თანამდებობის მიმართ მოქმედი უფლების დაცვის კონსტიტუციური სტანდარტები შეიძლება გამომდინარეობდეს მისი კონსტიტუციური სტატუსიდან. ამასთან, მაღალი კონსტიტუციური სტანდარტის აუცილებლობა შეიძლება განსახორციელებელი საქმიანობის თავისებურებას უკავშირდებოდეს, რამდენადაც განსაზღვრული ტიპის სახელმწიფო თანამდებობა, მისი შინაარსით და დანიშნულებით განსაკუთრებულ კონსტიტუციურ დაცვას საჭიროებს. ამგვარი გარანტიების არარსებობის შემთხვევაში ზოგიერთი სახელმწიფო სამსახურის კონსტიტუციურ-სამართლებრივი გარანტიები ფიქტიურ ხასიათს მიიღებდა“ (საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2014 წლის 11 აპრილის №1/2/569 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქეები - დავით კანდელაკი, ნატალია დვალი, ზურაბ დავითაშვილი, ემზარ გოგუაძე, გიორგი მელაძე და მამუკა ფაჩუაშვილი საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-27). საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე მუხლით დაცულ სფეროში ამგვარი ჩარევა არა მხოლოდ ზღუდავს პასიურ საარჩევნო უფლებას, არამედ გავლენას ახდენს ამომრჩევლის ნების ადეკვატურ ასახვაზე. ამდენად, მიზანშეწონილობის კუთხით საარჩევნო უფლებით სარგებლობაზე კანდიდატისთვის შეზღუდვების დაწესების დაშვებამ შესაძლოა საფრთხე შეუქმნას დემოკრატიულ მმართველობას. არც ერთ სახელმწიფო ორგანოს, მათ შორის, არც სასამართლოს არ აქვს სათანადო კომპეტენცია, კონსტიტუციის მიღმა დაადგინოს/შეაფასოს საარჩევნო უფლებით სარგებლობის მიზანშეწონილობის კრიტერიუმები და მათი მართლზომიერება. სხვაგვარად, ამგვარი შეზღუდვის არსებობა/დასაშვებობა, ექსკლუზიურად, საქართველოს კონსტიტუციაზეა დამოკიდებული.

37. გასათვალისწინებელია, რომ არჩევნები არის დემოკრატიის აუცილებელი მოთხოვნა, თუმცა, იმავდროულად, ის შეიცავს საფრთხეებს დემოკრატიული მმართველობისთვის. აქედან გამომდინარე, ყურადღების მიღმა ვერ დარჩება ის გარემოება, რომ დემოკრატიული პროცესების ბოროტად გამოყენებით, შესაძლებელია თავად დემოკრატიულ მმართველობასა და ფუნდამენტურ კონსტიტუციურ პრინციპებს შეექმნას საფრთხე. პასიური საარჩევნო უფლებით დადგენილი შეზღუდვებიდან უნდა გამოიყოს შემთხვევები, როდესაც საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე მუხლით დაცულ უფლებაში ჩარევის ლეგიტიმური მიზანია არა კანდიდატის შესაბამისობის უზრუნველყოფა დასაკავებელ თანამდებობასთან, ან საუკეთესო კანდიდატის შერჩევა, არამედ ამა თუ იმ პირის თანამდებობაზე არჩევით მომდინარე საფრთხეების პრევენცია. მაგალითად, პასიური საარჩევნო უფლებით სარგებლობა შესაძლოა აეკრძალოს პირს ან პოლიტიკურ გაერთიანებას, რომლის მიზანია კონსტიტუციური წესწყობილების დამხობა. საქართველოს კონსტიტუციის 26-ე მუხლის მე-3 პუნქტის თანახმად, დაუშვებელია ისეთი საზოგადოებრივი და პოლიტიკური გაერთიანების შექმნა და საქმიანობა, რომლის მიზანია საქართველოს კონსტიტუციური წყობილების დამხობა ან ძალადობით შეცვლა, ქვეყნის დამოუკიდებლობის ხელყოფა, ტერიტორიული მთლიანობის დარღვევა, ან რომელიც ეწევა ომის ან ძალადობის პროპაგანდას, აღვივებს ეროვნულ, კუთხურ, რელიგიურ ან სოციალურ შუღლს. ნათელია, რომ საქართველოს კონსტიტუცია თავად გამორიცხავს პოლიტიკური პროცესებიდან და მმართველობის სისტემიდან გარკვეულ ძალადობრივ სუბიექტებს.

38. ბუნებრივია, ამგვარი საფრთხეების და მათი პრევენციის შესაძლო მეთოდებს კონსტიტუცია ამომწურავად ვერ განსაზღვრავს. ამდენად, კანონმდებელი უფლებამოსილია, კონსტიტუციაში პირდაპირ მითითებული ცენზების გარდა განსაზღვროს საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე მუხლით დაცული უფლების შეზღუდვის საფუძვლები, თუმცა ეს დაკავშირებული უნდა იყოს იმ საფრთხეების პრევენციასთან, რომლებიც მომდინარეობს ამა თუ იმ პირის თანამდებობაზე არჩევიდან და არა კანდიდატის არჩევის პოლიტიკური მიზანშეწონილობიდან. ამგვარი შეზღუდვები, რა თქმა უნდა, თანაზომიერი უნდა იყოს და უნდა შეესაბამებოდეს საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე მუხლის მოთხოვნებს.

39. ამდენად, პასიური საარჩევნო უფლებით სარგებლობაზე კონსტიტუციის მიღმა ცენზების დადგენის საფუძველი და ლეგიტიმური მიზანი ვერ იქნება საუკეთესო კანდიდატის ან/და ასარჩევ თანამდებობასთან ობიექტურად ყველაზე მეტად შესაფერისი კანდიდატის შერჩევის უზრუნველყოფა.

40. როგორც აღინიშნა, საქართველოს კონსტიტუცია არ განსაზღვრავს სპეციალურ მოთხოვნებს, ცენზებს საკრებულოს წევრთან მიმართებით. ამასთან, საქართველოს პარლამენტის წარმომადგენელს არ მიუთითებია რაიმე საფრთხეზე, რომლის პრევენციასაც სადავო ნორმები ემსახურება და ეს არც სადავო რეგულირების არსიდან გამომდინარეობს. მოპასუხის მიერ მოყვანილი არგუმენტაცია მხოლოდ უკეთესი, ასარჩევ თანამდებობასთან ობიექტურად ყველაზე შესაფერისი კანდიდატის შერჩევის უზრუნველყოფას მიემართებოდა, რაც ვერ გამოდგება პასიური საარჩევნო უფლების შეზღუდვის ლეგიტიმურ საფუძვლად.

41. ყოველივე ზემოაღნიშნულიდან გამომდინარე, საქართველოს ორგანული კანონის „საქართველოს საარჩევნო კოდექსის“ 134-ე მუხლის პირველი პუნქტის სიტყვები „და საქართველოში მუდმივად უცხოვრია ... მათ შორის, არჩევნების დანიშვნის დღემდე ბოლო 2 წელს მაინც“ და ამავე კოდექსის 143-ე მუხლის მე-8 პუნქტის სიტყვები „საქართველოში ... მათ შორის, ბოლო 2 წლის, განმავლობაში მისი მუდმივად ცხოვრების ფაქტი და“ არათანაზომიერად ზღუდავს პასიურ საარჩევნო უფლებას. შესაბამისად, აღნიშნული სადავო ნორმები არაკონსტიტუციურად უნდა იქნეს ცნობილი საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე მუხლის პირველი პუნქტის პირველ წინადადებასთან მიმართებით.

მერობის/გამგებლობის კანდიდატის მიმართ დადგენილი შეზღუდვის კონსტიტუციურობა საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის პირველ პუნქტთან მიმართებით

42. მოსარჩელე სადავოდ ხდის მერობის/გამგებლობის კანდიდატისათვის წარდგენილი მოთხოვნის, კერძოდ, საქართველოს ორგანული კანონის „საქართველოს საარჩევნო კოდექსის“ 134-ე მუხლის მე-2 პუნქტის სიტყვების „რომელსაც საქართველოში მუდმივად უცხოვრია ... მათ შორის, არჩევნების დანიშვნის დღემდე ბოლო 2 წელს მაინც“ და ამავე კოდექსის 167-ე მუხლის პირველი პუნქტის სიტყვების „და არჩევნების დანიშვნის დღემდე ბოლო 2 წლის განმავლობაში მუდმივად ცხოვრობს საქართველოში“ კონსტიტუციურობას საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის პირველ პუნქტთან მიმართებით.

43. სადავო ნორმები ადგენს ადგილობრივი თვითმმართველობის აღმასრულებელი ორგანოს ხელმძღვანელის - მერის/გამგებლის თანამდებობის დაკავების შეზღუდვას, ხოლო ამ შეზღუდვის კონსტიტუციურობა, როგორც ზემოთ აღინიშნა, უნდა შეფასდეს საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის პირველ პუნქტთან მიმართებით.

44. საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის პირველი პუნქტის თანახმად, საქართველოს ყოველ მოქალაქეს უფლება აქვს დაიკავოს ნებისმიერი სახელმწიფო თანამდებობა, თუ იგი აკმაყოფილებს კანონმდებლობით დადგენილ მოთხოვნებს. საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს განმარტებით, სამართლებრივი სახელმწიფოს პრინციპი „სახელმწიფო ხელისუფლების, მათ შორის საკანონმდებლო ხელისუფლების, მოქმედებას მკაცრ კონსტიტუციურ-სამართლებრივ ჩარჩოებში აქცევს“ (საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2007 წლის 26 ოქტომბრის №2/2-389 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქე მაია ნათაძე და სხვები საქართველოს პარლამენტისა და საქართველოს პრეზიდენტის წინააღმდეგ“, II-18). საკანონმდებლო ხელისუფლების კონსტიტუციურსამართლებრივი შეზღუდვა გულისხმობს, რომ ნებისმიერი საკანონმდებლო აქტი უნდა შეესაბამებოდეს კონსტიტუციის მოთხოვნებს როგორც ფორმალური, ისე მატერიალური კონსტიტუციურობის თვალსაზრისით. მოცემულ შემთხვევაში, კანონი, რომელიც განსაზღვრავს მერისა და გამგებლის სახელმწიფო თანამდებობის დაკავების პირობებს, ფორმალური და მატერიალური შინაარსით უნდა შეესაბამებოდეს საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის მოთხოვნებს, მათ შორის, დაცული უნდა იყოს თანაზომიერების პრინციპი. კერძოდ, პირის დისტანცირება საჯარო მმართველობის პროცესიდან უნდა მოხდეს შესაბამისი ლეგიტიმური საჯარო მიზნის არსებობისას. ამასთან, კანონმდებლის მიერ დადგენილი შეზღუდვა უნდა ემსახურებოდეს ღირებულ ლეგიტიმურ მიზანს და უნდა იყოს მიზნის მიღწევის გამოსადეგი, აუცილებელი და პროპორციული საშუალება.

45. საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს განმარტებით, „ამა თუ იმ სახელმწიფო თანამდებობის მიმართ მოქმედი უფლების დაცვის კონსტიტუციური სტანდარტები შეიძლება გამომდინარეობდეს მისი კონსტიტუციური სტატუსიდან. ამასთან, მაღალი კონსტიტუციური სტანდარტის აუცილებლობა შეიძლება განსახორციელებელი საქმიანობის თავისებურებას უკავშირდებოდეს, რამდენადაც განსაზღვრული ტიპის სახელმწიფო თანამდებობა, მისი შინაარსით და დანიშნულებით, შესაძლოა განსაკუთრებულ კონსტიტუციურ დაცვას საჭიროებდეს. ამგვარი გარანტიების არარსებობის შემთხვევაში ზოგიერთი სახელმწიფო სამსახურის კონსტიტუციურ-სამართლებრივი გარანტიები ფიქტიურ ხასიათს მიიღებდა“ (საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2014 წლის 11 აპრილის №1/2/569 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქეები - დავით კანდელაკი, ნატალია დვალი, ზურაბ დავითაშვილი, ემზარ გოგუაძე, გიორგი მელაძე და მამუკა ფაჩუაშვილი საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-27). ამდენად, სადავო ნორმების კონსტიტუციურობის შემოწმების პროცესში აუცილებელია, მხედველობაში იქნეს მიღებული ამ სახელმწიფო თანამდებობათა ბუნება, კონსტიტუციური სტატუსი და მათზე დაკისრებული ფუნქციები, ასევე ადგილობრივი თვითმმართველობისა და მათი აღმასრულებელი ორგანოების კონსტიტუციური სტატუსი და საქმიანობის თავისებურებები. „ადგილობრივი თვითმმართველობის აღმასრულებელ ორგანოებში თანამდებობის დაკავების წესი უნდა შეესაბამებოდეს კონსტიტუციურ პრინციპებს. აუცილებელია, გარანტირებული იყოს ადგილობრივი თვითმმართველობის აღმასრულებელი ორგანოების დამოუკიდებლობა ცენტრალური ხელისუფლებისაგან და ხალხის მონაწილეობა ამ პროცესში“ (საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2016 წლის 14 აპრილის №3/2/588 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქეები - სალომე ქინქლაძე, ნინო კვეტენაძე, ნინო ოდიშარია, დაჩი ჯანელიძე, თამარ ხითარიშვილი და სალომე სებისკვერაძე საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-28).

46. საქართველოს პარლამენტის წარმომადგენლის განმარტებით, სადავო ნორმები ქმნის საკანონმდებლო გარანტიებს, რათა ადგილობრივი თვითმმართველობის აღმასრულებელი ორგანოს ხელმძღვანელი თანამდებობის პირები ჩართული იყვნენ სახელმწიფოს პოლიტიკურ ცხოვრებაში და ახლოს იცნობდნენ სახელმწიფოებრივ და ადგილობრივ სპეციფიკას.

47. მერი/გამგებელი წარმოადგენენ ადგილობრივი თვითმმართველობის აღმასრულებელი ორგანოების ხელმძღვანელ თანამდებობის პირებს. მათ უწევთ გადაწყვეტილებების მიღება, რომლებიც უნდა პასუხობდეს კონკრეტული თვითმმართველი ერთეულის საჭიროებებს. იმავდროულად, მნიშვნელოვანია, აღნიშნული თანამდებობის პირები ჩართული იყვნენ სახელმწიფოს პოლიტიკურ ცხოვრებაში, ჰქონდეთ ინფორმაცია სახელმწიფოში მიმდინარე მნიშვნელოვანი პროცესების შესახებ, რადგან ადგილობრივ დონეზე მიღებული გადაწყვეტილებები მნიშვნელოვან როლს ასრულებს ზოგადსახელმწიფოებრივი ცხოვრების განვითარებაზე და პირიქით. ამდენად, საქართველოს პარლამენტის წარმომადგენლის მიერ დასახელებული ლეგიტიმური მიზნები ღირებულ სიკეთედ უნდა ჩაითვალოს და მათ მისაღწევად კანონმდებელი უფლებამოსილია დაადგინოს გარკვეული შეზღუდვები, რომელთა კონსტიტუციურობა უნდა შეფასდეს თანაზომიერების პრინციპის გამოყენებით.

48. განსახილველ შემთხვევაში ყურადღება უნდა გამახვილდეს გამოსადეგობის ელემენტზე. კერძოდ, საკონსტიტუციო სასამართლომ უნდა დაადგინოს, რამდენად არსებობს ლოგიკური კავშირი საქართველოს პარლამენტის მიერ დასახელებულ ლეგიტიმურ მიზანსა და სადავო ნორმებით დადგენილ უფლების შეზღუდვის ფორმას შორის - რამდენად იძლევა სადავო ნორმები დასახელებული ლეგიტიმური მიზნის მიღწევის შესაძლებლობას.

49. საქართველოს პარლამენტის მიერ დასახელებული ლეგიტიმური მიზნები შინაარსობრივად შეიძლება დაიყოს ორ ნაწილად: ა) ზოგადად საქართველოს პოლიტიკურ-სამართლებრივ ცხოვრებაში ჩართულობა; ბ) ადგილობრივი თვითმმართველობის საჭიროებების ცოდნა. საკონსტიტუციო სასამართლო მიზანშეწონილად მიიჩნევს ცალ-ცალკე შეაფასოს თითოეული მათგანი.

50. ბინადრობის ცენზი ვერ იქნება პირის სახელმწიფოს პოლიტიკურ ცხოვრებაში ჩართულობის გარანტია, ამ გარემოების განმსაზღვრელი უპირობო ან უალტერნატივო საშუალება. პირის მიერ სადავო ნორმებით განსაზღვრული ცენზის დაკმაყოფილება თავისთავად ვერ უზრუნველყოფს პირის ჩართულობას სახელმწიფოს პოლიტიკურ ცხოვრებაში. ცალკე აღებული საქართველოს ტერიტორიაზე მუდმივად ცხოვრების ფაქტიც a priori არ მიუთითებს, რომ პირი ჩართულია სახელმწიფოს პოლიტიკურ ცხოვრებაში ან გაცნობიერებული აქვს ქვეყანაში არსებული მდგომარეობა. შესაძლებელია, პირი მუდმივად ცხოვრობდეს საქართველოში, თუმცა საერთოდ არ იცნობდეს/ნაკლებად იცნობდეს ქვეყანაში მიმდინარე სოციალურ-პოლიტიკურ მოვლენებს და პირიქით - საქართველოში მუდმივად არმცხოვრებ პირს ჰქონდეს სრული, ზედმიწევნითი ინფორმაცია ქვეყანაში მიმდინარე მნიშვნელოვან პროცესებთან დაკავშირებით, გააჩნდეს ცოდნა სახელმწიფოს პოლიტიკურ-სამართლებრივი მოწყობის თაობაზე და ა.შ.

51. ამდენად, აშკარაა, რომ ზოგადად სახელმწიფოს პოლიტიკურ-სამართლებრივ ცხოვრებაში ჩართულობასთან სადავო ნორმებით დადგენილ შეზღუდვას კავშირი არ გააჩნია. იმავდროულად, გასათვალისწინებელია, რომ ადგილობრივი თვითმმართველობის ერთეულებს გააჩნიათ სპეციფიკური საჭიროებები და შესაბამისი ერთეულის აღმასრულებელი ორგანოს ხელმძღვანელის მიერ მიღებული გადაწყვეტილებები, უპირველესად, ადგილობრივ დონეზე არსებულ მოთხოვნებს უნდა პასუხობდეს. მაგალითისთვის, მაღალმთიანი რეგიონები და ა.შ. თუმცა გასათვალისწინებელია, რომ შეზღუდვა არ არის მიმართული კონკრეტული ტერიტორიული ერთეულის საჭიროებების ცოდნაზე. კერძოდ, სადავო ნორმებით დადგენილ ცენზს პირი დააკმაყოფილებს, თუ იგი მუდმივად ცხოვრობს არჩევნების დანიშვნამდე 2 წლის განმავლობაში საქართველოს ტერიტორიაზე და არა კონკრეტულ თვითმმართველ ერთეულში.

52. სადავო ნორმებით დადგენილი ბინადრობის ცენზის დაკმაყოფილება არ იძლევა ლოგიკური ვარაუდის საფუძველს, რომ კანდიდატს გაცნობიერებული აქვს კონკრეტული თვითმმართველი ერთეულის ინდივიდუალური საჭიროებები ან/და, ზოგადად, ჩართულია სახელმწიფოს პოლიტიკურ ცხოვრებაში. კერძოდ, სადავო ნორმებით გათვალისწინებულ შეზღუდვას არ გააჩნია ლოგიკური კავშირი ლეგიტიმურ მიზანთან და, შესაბამისად, სადავოდ გამხდარი ნორმით განსაზღვრული უფლების შეზღუდვის ფორმა წარმოადგენს სახელმწიფო თანამდებობის დაკავების უფლების შეზღუდვის არათანაზომიერ საშუალებას.

53. ყოველივე ზემოაღნიშნულიდან გამომდინარე, საქართველოს საარჩევნო კოდექსის 134-ე მუხლის მე-2 პუნქტის სიტყვები „რომელსაც საქართველოში მუდმივად უცხოვრია ... მათ შორის, არჩევნების დანიშვნის დღემდე ბოლო 2 წელს მაინც“ და ამავე კოდექსის 167-ე მუხლის პირველი პუნქტის სიტყვები „და არჩევნების დანიშვნის დღემდე ბოლო 2 წლის განმავლობაში მუდმივად ცხოვრობს საქართველოში“ არათანაზომიერად ზღუდავს სახელმწიფო თანამდებობის დაკავების უფლებას. შესაბამისად, აღნიშნული სადავო ნორმები არაკონსტიტუციურად უნდა იქნეს ცნობილი საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის პირველ პუნქტთან მიმართებით.

III
სარეზოლუციო ნაწილი

საქართველოს კონსტიტუციის 89–ე მუხლის პირველი პუნქტის „ვ“ ქვეპუნქტის და მე-2 პუნქტის, „საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონის მე–19 მუხლის პირველი პუნქტის „ე“ ქვეპუნქტის, 21–ე მუხლის პირველი პუნქტის, 21¹ მუხლის მე-2 პუნქტის, 23-ე მუხლის პირველი პუნქტის, 25-ე მუხლის პირველი, მე-2 და მე-3 პუნქტების, 27-ე მუხლის მე-5 პუნქტის, 39-ე მუხლის პირველი პუნქტის „ა“ ქვეპუნქტის, 43-ე მუხლის პირველი, მე-2, მე-4, მე-7, მე-8, მე-11 და მე-13 პუნქტების, 44-ე მუხლის, „საკონსტიტუციო სამართალწარმოების შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-7 მუხლის, 30-ე, 31-ე, 32-ე და 33-ე მუხლების საფუძველზე,

საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლო
ადგენს:

1. კონსტიტუციური სარჩელი №600 („საქართველოს მოქალაქე კახა კუკავა საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“) დაკმაყოფილდეს ნაწილობრივ და არაკონსტიტუციურად იქნეს ცნობილი:

ა) საქართველოს ორგანული კანონის „საქართველოს საარჩევნო კოდექსის“ 134-ე მუხლის პირველი პუნქტის სიტყვები „და საქართველოში მუდმივად უცხოვრია ... მათ შორის, არჩევნების დანიშვნის დღემდე ბოლო 2 წელს მაინც“ და ამავე კოდექსის 143-ე მუხლის მე-8 პუნქტის სიტყვები „საქართველოში ... მათ შორის, ბოლო 2 წლის, განმავლობაში მისი მუდმივად ცხოვრების ფაქტი და“ საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე მუხლის პირველი პუნქტის პირველ წინადადებასთან მიმართებით;

ბ) საქართველოს ორგანული კანონის „საქართველოს საარჩევნო კოდექსის“ 134-ე მუხლის მე-2 პუნქტის სიტყვები „რომელსაც საქართველოში მუდმივად უცხოვრია ... მათ შორის, არჩევნების დანიშვნის დღემდე ბოლო 2 წელს მაინც“ და ამავე კოდექსის 167-ე მუხლის პირველი პუნქტის სიტყვები „და არჩევნების დანიშვნის დღემდე ბოლო 2 წლის განმავლობაში მუდმივად ცხოვრობს საქართველოში“ საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის პირველ პუნქტთან მიმართებით.

2. კონსტიტუციური სარჩელი №600 („საქართველოს მოქალაქე კახა კუკავა საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“) არ დაკმაყოფილდეს სასარჩელო მოთხოვნის იმ ნაწილში, რომელიც შეეხება:

ა) საქართველოს ორგანული კანონის „საქართველოს საარჩევნო კოდექსის“ 134-ე მუხლის პირველი პუნქტის სიტყვების „და საქართველოში მუდმივად უცხოვრია ... მათ შორის, არჩევნების დანიშვნის დღემდე ბოლო 2 წელს მაინც“ და ამავე კოდექსის 143-ე მუხლის მე-8 პუნქტის სიტყვების „საქართველოში ... მათ შორის, ბოლო 2 წლის, განმავლობაში მისი მუდმივად ცხოვრების ფაქტი და“ კონსტიტუციურობას საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის პირველ და მე-2 პუნქტებთან მიმართებით;

ბ) საქართველოს საარჩევნო კოდექსის 134-ე მუხლის მე-2 პუნქტის სიტყვების „რომელსაც საქართველოში მუდმივად უცხოვრია ... მათ შორის, არჩევნების დანიშვნის დღემდე ბოლო 2 წელს მაინც“ და ამავე კოდექსის 167-ე მუხლის პირველი პუნქტის სიტყვების „და არჩევნების დანიშვნის დღემდე ბოლო 2 წლის განმავლობაში მუდმივად ცხოვრობს საქართველოში“ კონსტიტუციურობას საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე მუხლის პირველი პუნქტის პირველ წინადადებასთან მიმართებით.

გ) საქართველოს ორგანული კანონის „საქართველოს საარჩევნო კოდექსის“ 134-ე მუხლის მე-2 პუნქტის სიტყვები „რომელსაც საქართველოში მუდმივად უცხოვრია ... მათ შორის, არჩევნების დანიშვნის დღემდე ბოლო 2 წელს მაინც“ და ამავე კოდექსის 167-ე მუხლის პირველი პუნქტის სიტყვები „და არჩევნების დანიშვნის დღემდე ბოლო 2 წლის განმავლობაში მუდმივად ცხოვრობს საქართველოში“ საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის მე-2 პუნქტთან მიმართებით.

3. არაკონსტიტუციური ნორმები ძალადაკარგულად იქნეს ცნობილი ამ გადაწყვეტილების საკონსტიტუციო სასამართლოს ვებგვერდზე გამოქვეყნების მომენტიდან.

4. გადაწყვეტილება ძალაშია საკონსტიტუციო სასამართლოს ვებგვერდზე გამოქვეყნების მომენტიდან.

5. გადაწყვეტილება საბოლოოა და გასაჩივრებას ან გადასინჯვას არ ექვემდებარება.

6. გადაწყვეტილებას დაერთოს საკონსტიტუციო სასამართლოს წევრის მაია კოპალეიშვილის განსხვავებული აზრი.

7. გადაწყვეტილების ასლი გაეგზავნოს მხარეებს, საქართველოს პრეზიდენტს, საქართველოს უზენაეს სასამართლოს და საქართველოს მთავრობას.

8. გადაწყვეტილება დაუყოვნებლივ გამოქვეყნდეს საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს ვებგვერდზე და გაეგზავნოს „საქართველოს საკანონმდებლო მაცნეს“.

პლენუმის შემადგენლობა:

ზაზა თავაძე

ირინე იმერლიშვილი

გიორგი კვერენჩხილაძე

მაია კოპალეიშვილი

მერაბ ტურავა

თეიმურაზ ტუღუში

ლალი ფაფიაშვილი

საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს წევრის
მაია კოპალეიშვილის
განსხვავებული აზრი

საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს პლენუმის 2017 წლის 17 მაისის N3/3/600 გადაწყვეტილებაზე საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე და 29-ე მუხლების შინაარსის გამიჯვნასთან დაკავშირებით

1. გამოვხატავ რა კოლეგებისადმი – საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს პლენუმის წევრებისადმი პატივისცემას, ამავე დროს, „საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს შესახებ” საქართველოს ორგანული კანონის 47-ე მუხლის და „საკონსტიტუციო სამართალწარმოების შესახებ” საქართველოს კანონის მე-7 მუხლის შესაბამისად, გამოვთქვამ განსხვავებულ აზრს საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს პლენუმის 2017 წლის 17 მაისის N3/3/600 გადაწყვეტილებასთან (შემდგომში - გადაწყვეტილება) დაკავშირებით.

2. საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლომ მითითებული გადაწყვეტილებით მოახდინა საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე და 29-ე მუხლების შინაარსის ხელოვნური გამიჯვნა, 28-ე მუხლის შინაარსის ხელოვნური შემცირება და ამის საფუძველზე 29-ე მუხლის შინაარსის ხელოვნური გაფართოება მათი რეალური შინაარსიის გათვალისწინების გარეშე, აღნიშნულით კი დაძლია საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2016 წლის 14 აპრილის N3/2//588 გადაწყვეტილება, რისი კონსტიტუციით განპირობებული საჭიროება და საფუძველი არ არსებობდა.

3. გასათვალისწინებელია ის გარემოებაც, რომ პლენუმის გადაწყვეტილებით, ფაქტობრივად მოხდა არა მხოლოდ 14.04.2016 წლის N3/2/588 გადაწყვეტილების დაძლევა, არამედ საკონსტიტუციო სასამართლოს მიერ დადგენილი სტანდარტების დაძლევა ადგილობრივი თვითმმართველობის აღმასრულებელი ორგანოების თანამდებობის პირების არჩევის საკითხთან მიმართებით. საკონსტიტუციო სასამართლომ სხვადასხვა გადაწყვეტილებებში მიუთითა, რომ კონსტიტუციის 28-ე მუხლის პირველი პუნქტის რეგულირების სფეროში ექცეოდა ასევე ადგილობრივი თვითმმართველობის აღმასრულებელ ორგანოთა არჩევნები. მაგალითად, „სახელმწიფო ვალდებულია, უზრუნველყოს მოსახლეობის უფლება – დამოუკიდებლად, სახელმწიფო ორგანოების ან თანამდებობის პირების ჩაურევლად შექმნან ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოები და აირჩიონ შესაბამისი ხელმძღვანელები” (საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2005 წლის 16 თებერვლის №1/2/213,243 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქეები - უტა ლიპარტია, გიორგი ხმელიძე, ელისო ჯანაშია და გოჩა ღადუა საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ”). საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს განმარტებით, „საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე მუხლის პირველი პუნქტი ქმნის კონსტიტუციურ-სამართლებრივ გარანტიას, რომ საქართველოს ყოველმა მოქალაქემ თავისუფალი ნების გამოვლინების საწყისებზე მიიღოს მონაწილეობა სახელმწიფო და ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების არჩევნებში“ (საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს №1/3/547 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქეები - უჩა ნანუაშვილი და მიხეილ შარაშიძე საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-5).

4. აღვნიშნავთ, რომ საკონსტიტუციო სასამართლო თავისი განვითარების ეტაპზე შესაძლოა დადგეს სამართალწარმოების ადრეული პრაქტიკის გადახედვის წინაშე და ამას გაბედულად უნდა გაუსწოროს თვალი, თუმცა ეს კონსტიტუციურ ღირებულებათა, ადამიანის უფლებათა და თავისუფლებათა დაცვის, დემოკრატიული საზოგადოების სულისკვეთებით უნდა იყოს ნაკარნახევი და არ უნდა ატარებდეს მხოლოდ პრაქტიკის ხელოვნურად შეცვლის განცდას. ამასთან, სამართალწარმოების პრაქტიკის ასეთ მოკლე დროში შეცვლა (ფაქტობრივად ერთ წელში) ქმნის სასამართლოს პრაქტიკის მიმართ არასერიოზულ დამოკიდებულებას.

5. აქვე უნდა აღინიშნოს, რომ სასამართლოს მიერ პრაქტიკის შეცვლა განსხვავებული რაკურსით კიდევ გასაგები იქნებოდა. კერძოდ, თუ ის ადგილობრივი თვითმმართველობის ორივე ორგანოს (არა მხოლოდ წარმომადგენლობითის, არამედ აღმასრულებელი ორგანოს ხელმძღვანელი თანამდებობის პირების) არჩევნების (მათ შორის, ბარიერის/ცენზის) საკითხების (სადავო ნორმების) კონსტიტუციურობას შეაფასებდა მხოლოდ საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე მუხლის პირველ პუნქტთან მიმართებით კონსტიტუციის 29-ე მუხლთან შეფასების გარეშე. საყოველთაო საარჩევნო უფლების განხორციელება მოიცავს ასევე ბარიერისგან/წინაღობისგან/ცენზისგან დაცვის უზრუნველყოფასაც, შესაბამისად, ამ მხრივ პრაქტიკის ჩამოყალიბების შემთხვევაში, შესაძლოა გვეფიქრა მის პოზიტიურობაზე. მაგრამ ასეთი ხელოვნური გამიჯვნა, რაც პლენუმის უმრავლესობის მიერ იქნა შემოთავაზებული არის საფუძველს მოკლებული. არ არის დასაბუთებული, თუ რატომ არ დგას საკრებულოს წევრობის კანდიდატებისთვის (პასიური საარჩევნო უფლების კონტექსტში) დადგენილი ცენზის/ბარიერის/შეზღუდვის შეფასების საკითხი კონსტიტუციის 29-ე მუხლთან მიმართებით და რატომ არის ამ მხრის საკონსტიტუციო სასამართლოს ადრინდელი პრაქტიკის დაძლევის საჭიროება.

6. განსხვავებული აზრი ეთმობა იმის დასაბუთებას, რომ 2017 წლის 17 მაისის N3/3/600 გადაწყვეტილებაში განვითარებული მსჯელობა საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე და 29-ე მუხლების შინაარსის გამიჯვნასთან დაკავშირებით (გადაწყვეტილების კონტექსტში) არის ხელოვნური, საფუძველს მოკლებული და არ შეესაბამება კონსტიტუციის რეალურ სულისკვეთებას. ამასთან, განსხვავებული აზრის მიზანი არ არის ზემოთ დასახელებული კონსტიტუციური ნორმების ფარგლების ამომწურავი განმარტების წარმოდგენა. კონსტიტუციური სარჩელის სწორად გადაწყვეტის მიზნებისთვის, მოვიშველიებ საკონსტიტუციო სასამართლოს მიერ დადგენილ არსებით სხვაობაზე ამ უფლებებით დაცულ სფეროებს შორის.

7. როდესაც საკითხი შეეხება საყოველთაო საარჩევნო უფლების (რომელიც პასიურ საარჩევნო უფლებასაც გულისხმობს) განხორციელების საფუძველზე ჩატარებული არჩევნების გზით სახელმწიფო თუ ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების (მათ შორის აღმასრულებელი ორგანოების) შესაბამისი თანამდებობის დაკავებას, საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე და 29-ე მუხლები ურთიერთდაკავშირებული მუხლებია. საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს განმარტებით, „წარმომადგენლების არჩევასთან ერთად, საქართველოს მოქალაქეები აღჭურვილნი არიან უფლებით, უშუალო მონაწილეობა მიიღონ ხელისუფლების საქმიანობაში და დაიკავონ სახელმწიფო თანამდებობა. შესაბამისად, მოქალაქეებს უფლება აქვთ, არა მხოლოდ არჩეული წარმომადგენლების მეშვეობით განახორციელონ საკუთარი სუვერენული ძალაუფლება, არამედ თავადვე იყვნენ წარმომადგენლები და აქტიური როლი შეასრულონ სახელმწიფო მმართველობის პროცესში. სწორედ ასეთ ურთიერთობებში ხდება ამ ორი მნიშვნელოვანი კონსტიტუციური ღირებულების თანაკვეთა. საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე და 29-ე მუხლები ურთიერთდაკავშირებული კონსტიტუციური დებულებებია, რომლებიც ადგენენ მოქალაქეთა ძირითად უფლებას, მონაწილეობა მიიღონ სახელმწიფო მმართველობის პროცესში. საყოველთაო საარჩევნო უფლება, რომელიც პასიურ საარჩევნო უფლებასაც გულისხმობს და სახელმწიფო თანამდებობის დაკავების უფლება ერთობლივად ქმნიან მყარ კონსტიტუციურ-სამართლებრივ გარანტიას და დემოკრატიული საზოგადოებრივი წესწყობილების საფუძველს“ (საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2016 წლის 14 აპრილის №3/2/588 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქეები - სალომე ქინქლაძე, ნინო კვეტენაძე, ნინო ოდიშარია, დაჩი ჯანელიძე, თამარ ხითარიშვილი და სალომე სებისკვერაძე საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-8).

8. აღსანიშნავია, რომ საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2016 წლის 14 აპრილის №3/2/588 გადაწყვეტილებაში მითითებულია რა დროს გადაფარავს ერთმანეთს კონსტიტუციის 28-ე და 29-ე მუხლები. მითითებული გადაწყვეტილების თანახმად, კონსტიტუციის 28-ე მუხლთან მიმართებით აღნიშნულია: „ხელისუფლების ფორმირების პროცესში ხალხის მონაწილეობის სხვადასხვა ფორმა შეიძლება არსებობდეს. მოცემულ შემთხვევაში კანონმდებელმა ადგილობრივი თვითმმართველობის აღმასრულებელი ორგანოების დამოუკიდებლობისა და მათი ფორმირების პროცესში ხალხის მონაწილეობის უზრუნველსაყოფად მერებისა და გამგებლების პირდაპირი და საყოველთაო არჩევნები დაადგინა. კანონმდებლის მიერ მერებისა და გამგებლების არჩევნების დადგენა უკავშირდება ამ ორგანოების მნიშვნელოვან კონსტიტუციურ სტატუსს და ემსახურება ხალხის წარმომადგენლობის უზრუნველყოფას. აღნიშნულიდან გამომდინარე, ეს არჩევნები კონსტიტუციით მოაზრებული საარჩევნო სისტემის ნაწილს და, შესაბამისად, კონსტიტუციის 28-ე მუხლით დაცულ არჩევნებს წარმოადგენს. აღნიშნულიდან გამომდინარე, საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე მუხლით გარანტირებული საარჩევნო უფლება მოიცავს მოქალაქეთა უფლებას, კენჭი იყარონ და წარადგინონ კანდიდატი ადგილობრივი თვითმმართველობის აღმასრულებელი ორგანოების არჩევნებში“ (იხ.14.04.2016 წლის N3/2/588 გადაწყვეტილება, II-29). „გაუმართლებელია, საარჩევნო უფლების სხვადასხვა კომპონენტების იზოლირებულად განხილვა. შეუძლებელია, ასარჩევი პირის პასიური საარჩევნო უფლება განხილულ იქნეს განცალკევებულად, ამომრჩეველთა აქტიური საარჩევნო უფლების გათვალისწინების გარეშე. ამგვარად, სახელმწიფო თანამდებობის არჩევნების გზით დაკავებაზე უნდა გავრცელდეს საარჩევნო უფლებისათვის დადგენილი კონსტიტუციური სტანდარტები. მათ შორის, საარჩევნო უფლების პრინციპები - საყოველთაობა, ნებაყოფლობითობა, ფარულობა, თანასწორობა და ა.შ. (იხ. 14.04.2016 წლის N3/2/588 გადაწყვეტილება, II-11). „საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე მუხლი მოიცავს კონსტიტუციის 29-ე მუხლისაგან განსხვავებულ სპეციფიკურ კონსტიტუციურ-სამართლებრივ რეგლამენტაციას, რომელიც უკავშირდება უშუალოდ არჩევნებსა და არჩევნებისადმი წაყენებულ მოთხოვნებს. ამდენად, საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე მუხლი იცავს პირის უფლებას, მოახდინოს პასიური საარჩევნო უფლების რეალიზაცია და არჩევნების გზით დაიკავოს სახელმწიფო თანამდებობა (იხ. 14.04.2016 წლის N3/2/588 გადაწყვეტილება, II-13).

9. რაც შეეხება კონსტიტუციის 29-ე მუხლთან დაკავშირებით სასამართლოს პრაქტიკას, იმ შემთხვევაში, როდესაც ბარიერი (ცენზი) არის დადგენილი თანამდებობის დაკავების მიმართ, ეს მოითხოვს, იმავდროულად, კონსტიტუციის 29-ე მუხლთან შემოწმებას. „...კანონმდებლობა, რომელიც განსაზღვრავს სახელმწიფო სამსახურის დაკავების პირობებს, ფორმალური და მატერიალური შინაარსით უნდა შეესაბამებოდეს საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის მოთხოვნებს“ (იხ. 14.04.2016 წლის N3/2/588 გადაწყვეტილება, II-36). ასევე, „იმ შემთხვევაში, როდესაც შეზღუდვა მიემართება სახელმწიფო თანამდებობის დაკავების უფლებას, მისი შეფასება მოხდება კონსტიტუციის 29-ე ... მუხლთან მიმართებით“ (საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2014 წლის 19 თებერვლის საოქმო ჩანაწერი N1/1/569 საქმეზე „საქართველოს მოქალაქეები - დავით კანდელაკი, ნატალია დვალი, ზურაბ დავითაშვილი, ემზარ გოგუაძე, გიორგი მელაძე და მამუკა ფაჩუაშვილი საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-24).

10. სადავო ნორმები მერობის/გამგებლობის და საკრებულოს წევრობის კანდიდატებს უწესებს ერთი და იგივე ბუნების შეზღუდვას. ამასთან, სასამართლოს პრაქტიკის გათვალისწინებით, დასაშვებია გადაწყვეტილებაში მითითებული მოსაზრება, რომ ადგილობრივი თვითმმართველობის აღმასრულებელი ორგანოს ხელმძღვანელის - მერის/გამგებლის თანამდებობის დაკავების შეზღუდვის/ცენზის კონსტიტუციურობა უნდა შეფასდეს საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის პირველ პუნქტთან მიმართებით. ამასთან კავშირში აღვნიშნავ, რომ სასამართლოს ზემოთ მითითებული პრაქტიკის გათვალისწინებით, საკრებულოს წევრობის კანდიდატების მიმართ სადავო ნორმებით დადგენილი შეზღუდვის/ცენზის შეფასების გამორიცხვა კონსტიტუციის 29-ე მუხლის პირველი პუნქტის შინაარსიდან დაუსაბუთებელია. გასათვალისწინებელია, რომ სანამ კონსტიტუციის 28-ე და 29-ე მუხლები დღეს არსებული რედაქციით განსახილველ საკითხთან მიმართებით გადაფარავენ ერთმანეთს, შეხედულება გადაწყვეტილების კონტექსტში 28-ე და 29-ე მუხლების ერთმანეთისაგან სრულად გამიჯვნის შესახებ მოითხოვს მეტ დასაბუთებას.

11. ვერ დავეთანხმები საკონსტიტუციო სასამართლოს პლენუმის 2017 წლის 17 მაისის N3/3/600 გადაწყვეტილების სამოტივაციო ნაწილის არგუმენტაციას, კონსტიტუციის 28-ე მუხლის პირველი პუნქტისთვის შინაარსის გამოცლის გზით მერის/გამგებლის არჩევითი თანამდებობის მხოლოდ 29-ე მუხლით დაცულ სფეროში მოქცევის თაობაზე. მივიჩნევ, რომ საკონსტიტუციო სასამართლოს მიერ აღნიშნულ თანამდებობათა დაკავების საკითხის კონსტიტუციის 28-ე მუხლით აღიარებული უფლების მიღმა დატოვება არ ასახავს საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე და 29-ე მუხლებით დაცულ სფეროს შორის არსებულ კონსტიტუციურ ბალანსს.

12. საკონსტიტუციო სასამართლოს პლენუმის 2017 წლის 17 მაისის N3/3/600 გადაწყვეტილების სამოტივაციო ნაწილის მე-2-22-ე პარაგრაფები ეთმობა საქართველო კონსტიტუციის 28-ე და 29-ე მუხლების შინაარსის გამიჯვნის საკითხს პასიური საარჩევნო უფლების კონტექსტში.

13. საქართველოს კანონმდებლობა საყოველთაო, თანასწორი და პირდაპირი საარჩევნო უფლების საფუძველზე, ფარული კენჭისყრით არჩევნების ჩატარებას ითვალისწინებს როგორც საკრებულოს წევრის, ასევე მერის/გამგებლის თანამდებობის დასაკავებლად. პლენუმის გადაწყვეტილების თანახმად, საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე მუხლი განმარტებული იქნა იმგვარად, რომ ამ მუხლით დაცულ სფეროში არ მოექცა ადგილობრივი თვითმმართველობის აღმასრულებელი ორგანოების ხელმძღვანელი თანამდებობის პირების - მერების/გამგებლების არჩევნები. გადაწყვეტილებაში განვითარებული მსჯელობის მიხედვით, საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე მუხლით დაცულია მხოლოდ იმ არჩევითი თანამდებობის დაკავება, რომელიც საქართველოს კონსტიტუციით ასეთად არის მიჩნეული. გადაწყვეტილების თანახმად, „საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე მუხლით დაცული სფერო, პასიური საარჩევნო უფლების კონტექსტში, მიემართება მხოლოდ იმ თანამდებობებს, რომლებიც კონსტიტუციის მიხედვით ასარჩევად არის მიჩნეული“ (სამოტივაციო ნაწილი, პარაგრაფი 11). ვინაიდან ადგილობრივი თვითმმართველობის აღმასრულებელი ორგანოს შესაბამისი თანამდებობის პირების - მერების/გამგებლების არჩევნები საქართველოს კონსტიტუციით პირდაპირ არ არის გათვალისწინებული, სასამართლომ გადაწყვიტა, რომ მერობის/გამგებლობის კანდიდატების არჩევის საკითხი საერთოდ გამოეყვანა კონსტიტუციის 28-ე მუხლის შინაარსიდან და, შესაბამისად, კონსტიტუციური სარჩელი ამ ნაწილში არ დაკმაყოფილდა.

14. როგორც ვხედავთ, გადაწყვეტილება მიუთითებს მერობის/გამგებლობის კანდიდატების მიერ თანამდებობათა დაკავების შესახებ პასიური საარჩევნო უფლების კონტექსტში. საარჩევნო უფლება მოიცავს აქტიურ და პასიურ საარჩევნო უფლებას. პასიური საარჩევნო უფლება, მისი დოგმატური და მიღებული განმარტებიდან გამომდინარე, გულისხმობს საქართველოს მოქალაქის უფლებას, კენჭი იყაროს საჯარო ხელისუფლების წარმომადგენლობით ორგანოში ასარჩევად და საჯარო ხელისუფლების თანამდებობის დასაკავებლად, შესაბამისად, პასიური საარჩევნო უფლების გამოყენებით საჯარო ხელისუფლების თანამდებობის დაკავება (მიუხედავად იმისა პირდაპირ მითითებულია თუ არა ამაზე კონსტიტუციაში), უკვე თავისთავად, მიუთითებს იმ სულისკვეთებაზე და მოლოდინზე რომ ის იმავე სტანდარტებით უნდა შეფასდეს რა სტანდარტებითაც ფასდება საარჩევნო უფლება, რომელიც ჩვენი კონსტიტუციის 28-ე მუხლის პირველი პუნქტით არის განმტკიცებული. ამ მოსაზრების საწინააღმდეგოდ ვარგისი არგუმენტი ვერ იქნება ის გარემოება, თითქოს მერების/გამგებლების არჩევის საკითხი კანონმდებლის დისკრეციულ უფლებამოსილებათა სფეროს განეკუთვნება და კონსტიტუციის სულისკვეთებას არ წარმოადგენს.

15. ვერ დავეთანხმები გადაწყვეტილებაში გამოხატულ წუხილს იმ „საფრთხეებზე“, რაც დაკავშირებულია საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე მუხლით დაცული უფლების ფარგლებთან. გადაწყვეტილების მიხედვით, „საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე მუხლით დაცული სფეროს ხელოვნური გაფართოება და მასში კონსტიტუციის მოთხოვნების მიღმა დადგენილი არჩევნების მოქცევა გამოიწვევს კონსტიტუციის აღნიშნული მუხლით დაცული სფეროს მნიშვნელოვანი ნაწილის დამოკიდებულებას მიმდინარე კანონმდებლობაზე. ამგვარი განმარტებით, გართულდება არჩევნების კონსტიტუციურსამართლებრივი ბუნების შენარჩუნება“ (II-9). აღნიშნულთან დაკავშირებით აღვნიშნავ, რომ, რაც აქ არის გამოხატული, ობიექტურმა შემფასებელმა პირიქითაც შეიძლება ამტკიცოს. კონსტიტუციის 29-ე მუხლის გაფართოება ხდება ხელოვნურად, თუ მოვიაზრებთ, რომ საჯარო ხელისუფლების თანამდებობის პირთა (მერობის/გამგებლობის კანდიდატების) მიერ თანამდებობის დაკავება პასიური საარჩევნო უფლების საფუძველზე, უნდა შეფასდეს მხოლოდ კონსტიტუციის 29-ე მუხლთან მიმართებით.

16. გადაწყვეტილებაში, განსახილველ დავასთან მიმართებით, კონსტიტუციის 28-ე მუხლის გამორიცხვის არგუმენტად, მითითებულია კონსტიტუციის ნორმათა ცვლილების/დამატების ქრონოლოგია (იხ. სამოტივაციო ნაწილი, პარაგრაფი 6). მიმაჩნია, რომ ნორმათა ასეთ კონტექსტში წარმოჩენა არის სუსტი არგუმენტი და არ შეესაბამება ადგილობრივი თვითმმართველობის არსს. ის, რომ „საქართველოს კონსტიტუციას დაემატა 101¹ მუხლი, რომლის მე-2 პუნქტის მიხედვით, ადგილობრივი თვითმმართველობის წარმომადგენლობით ორგანოს – საკრებულოს ირჩევენ თვითმმართველი ერთეულის ტერიტორიაზე რეგისტრირებული საქართველოს მოქალაქეები პირდაპირი, საყოველთაო, თანასწორი საარჩევნო უფლების საფუძველზე, ფარული კენჭისყრით“, - იმავდროულად, არ შეიძლება გულისხმობდეს, თითქოს „საქართველოს კონსტიტუციის ნებას/მოთხოვნას არ წარმოადგენს ადგილობრივი თვითმმართველობის აღმასრულებელი ორგანოების (მერის/გამგებლის) არჩევა“. აღსანიშნავია, რომ კონსტიტუციის ისტორიულ ჭრილში განხილვა არაფერს ცვლის პასიური საარჩევნო უფლების შეფასების კონსტიტუციურ სტანდარტთან მიმართებით.

17. ვიზიარებ გადაწყვეტილებაში ციტირებულ პრეცედენტებს საკონსტიტუციო სასამართლოს გადაწყვეტილებებიდან, თუმცა აქვე აღვნიშნავ, რომ სასამართლოს პრეცედენტების მიზანმიმართულება სწორად უნდა იქნეს ამოკითხული განსახილველ დავასთან მიმართებით. საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს განმარტებით, „კონსტიტუციის განსხვავებული ნორმებით დაცული უფლებების ფარგლების ხელოვნური გაფართოება, უფლებებს შორის კონსტიტუციით გავლებული ზღვრის წაშლა ვერც უფლების დაცვას მოემსახურება და ვერც კონსტიტუციით დადგენილ წესრიგს უზრუნველყოფს“ (საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2013 წლის 20 დეკემბრის №1/7/561,568 საოქმო ჩანაწერი საქმეზე „საქართველოს მოქალაქე იური ვაზაგაშვილი საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-11).

18. კონსტიტუციურ უფლებებს შორის ზღვარი ყოველთვის არ არის მკაფიო და ხშირად საკონსტიტუციო სასამართლომ შეიძლება ვერც გაავლოს ზუსტი ზღვარი კონსტიტუციის სხვადასხვა მუხლებს შორის. მაგალითად, საკონსტიტუციო სასამართლოს პრაქტიკის თანახმად, „შეკრებას (მანიფესტაციას) კონსტიტუციურ უფლებად მისი მიზანი და შინაარსი აქცევს, ეს განაპირობებს ბუნებრივ და არსებით კავშირს კონსტიტუციის 24-ე და 25-ე მუხლებს შორის. ამ მხრივ კონსტიტუციის 25-ე მუხლი, რომელიც ადამიანთა ჯგუფის მიერ აზრის გამოხატვის კოლექტიურ შესაძლებლობას იცავს, კონსტიტუციის 24-ე მუხლის გაგრძელებას წარმოადგენს. ამრიგად, საკანონმდებლო ნორმას, რომელიც შეკრების ან/და მანიფესტაციის ჩატარების ფორმით აზრის გამოხატვის შესაძლებლობას, შეკრების (მანიფესტაციის) ადგილს, მის შინაარსს ან ფორმას უკავშირდება, კონსტიტუციის 24-ე და 25-ე მუხლებთან თანაბარი მიმართება შეიძლება ჰქონდეს“ (საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2011 წლის 18 აპრილის N2/482,483,487,502 გადაწყვეტილება საქმეზე „მოქალაქეთა პოლიტიკური გაერთიანება „მოძრაობა ერთიანი საქართველოსთვის“, მოქალაქეთა პოლიტიკური გაერთიანება „საქართველოს კონსერვატიული პარტია“, საქართველოს მოქალაქეები _ ზვიად ძიძიგური და კახა კუკავა, საქართველოს ახალგაზრდა იურისტთა ასოციაცია, მოქალაქეები დაჩი ცაგურია და ჯაბა ჯიშკარიანი, საქართველოს სახალხო დამცველი საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-3).

19. არ ვიზიარებ გადაწყვეტილებაში გამოხატულ პოზიციას, რომ ხელოვნურ გაფართოებას გამოიწვევდა კონსტიტუციის 28-ე მუხლის დაცვის სფეროში ნებისმიერი ისეთი თანამდებობის მოქცევა, რომელიც კონსტიტუციის მიხედვით „ასარჩევად არ არის მიჩნეული“. კონსტიტუციური მართლმსაჯულების ჯეროვანი განხორციელებისათვის აუცილებელია თითოეული მუხლის დაცული სფეროს სწორად იდენტიფიცირება. ამ მხრივ, დაცული სფეროების ხელოვნური დავიწროება არანაკლებ საფრთხის შემცველია კონსტიტუციური წესრიგისა და ამა თუ იმ უფლებით ეფექტურად სარგებლობისათვის. საკონსტიტუციო სასამართლოს არაერთხელ აღუნიშნავს, რომ გარკვეულ შემთხვევაში სამართლებრივი ურთიერთობისა და კონსტიტუციის თითოეული მუხლის თავისებურების გათვალისწინებით, შესაძლებელია, მოხდეს დაცული სფეროების გადაფარვა. ასეთ ვითარებაში დაცული სფეროების ხელოვნურად გამიჯვნა და ამგვარად დავიწროება ისევე მიუღებელია დემოკრატიული მართლწესრიგისთვის, როგორც მათი ხელოვნურად გაფართოება.

20. ბუნებრივია, საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე მუხლში, კანონმდებლის მიერ დისკრეციული უფლებამოსილების ფარგლებში დადგენილი არჩევნების დაშვებით იზრდება ამ მუხლის დაცული სფერო. მიუხედავად ამისა ეს არ გულისხმობს, რომ კანონმდებლობის თავისუფალი მიხედულების ფარგლები იქნება უსაზღვრო, საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე მუხლით დაცული საარჩევნო უფლება დაკარგავს ავტონომიურ მნიშვნელობას და საფრთხე შეექმნება არჩევნების კონსტიტუციურსამართლებრივი ბუნების შენარჩუნებას.

21. იმგვარი არჩევნების მოწესრიგება კანონმდებლობით, რომელიც კონსტიტუციით პირდაპირ არ არის მოთხოვნილი, შესაბამისი თანამდებობის არჩევის წესს, თავისთავად, კონსტიტუციის 28-ე მუხლით დაცულ სფეროში არ მოაქცევს. იმავდროულად ვერ გავიზიარებთ მიდგომას, რომ საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე მუხლით დაცული სფერო, ფორმალურად, კონსტიტუციის პირდაპირ გათვალისწინებულ ორგანოთა/თანამდების პირთა არჩევნებით ამოიწურება. მნიშვნელოვანია, ყოველ კონკრეტულ შემთხვევაში, კანონმდებლობით დადგენილი არჩევნების კონსტიტუციურსამართლებრივი ბუნება მატერიალურად, შინაარსობრივად შეფასდეს. მივიჩნევ, რომ საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე მუხლით დაცული უფლების სფერო უნდა განიმარტოს დემოკრატიული სახელმწიფოს საფუძვლებთან და სახალხო სუვერენიტეტის იდეასთან კონკრეტული არჩევნების შინაარსობრივი კავშირის სიმტკიცის გათვალისწინებით. ამგვარ კავშირზე შეიძლება მიუთითებდეს, მათ შორის, ხელისუფლების დანაწილების, საჯარო ხელისუფლების დეცენტრალიზაციის პრინციპებზე დაფუძნებული თვითმმართველობის კონსტიტუციურ მოდელში - კონსტიტუციურ სამართლებრივ სისტემაში შესაბამისი არჩევნების მოაზრების შესაძლებლობა, თავსებადობა არჩევნების კონსტიტუციურსამართლებრივ ბუნებასთან.

22. საქართველოს კონსტიტუციის მე-2 მუხლის მე-4 პუნქტის თანახმად, „თვითმმართველ ერთეულში რეგისტრირებული საქართველოს მოქალაქეები ადგილობრივი მნიშვნელობის საქმეებს აწესრიგებენ ადგილობრივი თვითმმართველობის მეშვეობით, სახელმწიფო სუვერენიტეტის შეულახავად, საქართველოს კანონმდებლობის შესაბამისად. სახელმწიფო ხელისუფლების ორგანოები ხელს უწყობენ ადგილობრივი თვითმმართველობის განვითარებას“. შესაბამისად, მოქალაქეთა უფლება ადგილობრივ თვითმმართველობაზე საქართველოს კონსტიტუციით აღიარებული სახალხო სუვერენიტეტის მნიშვნელოვანი გამოვლინებაა. დასახელებული კონსტიტუციური დებულება საფუძველს უდებს ადგილობრივი თვითმმართველობის განხორციელებას მოქალაქეთა მიერ და ქმნის ადგილობრივ თვითმმართველობაში ხალხის მონაწილეობის გარანტიას.

23. კონსტიტუციის ღირებულებათა გათვალისწინებით, შეუძლებელია საჯარო ხელისუფლების განხორციელების ისეთი მნიშვნელოვანი მექანიზმი, როგორიცაა ადგილობრივი თვითმმართველობის აღმასრულებელი ორგანოს ფორმირება, სრულიად გამოვიყვანოთ კონსტიტუციის 28-ე მუხლის არეალიდან. ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოთა ქმედითი მოდელის შექმნა უკავშირდება სწორედ მისი აღმასრულებელი და წარმომადგენლობითი ორგანოების არჩევითობას. ადგილობრივი საჯარო ხელისუფლების, როგორც მოქალაქესთან ყველაზე ახლოს მყოფი ხელისუფლების წინაშე მდგომი გამოწვევები, ავალდებულებს სახელმწიფო ხელისუფლებას, შექმნას მაქსიმალური კონსტიტუციური გარანტიები თვითმმართველობის დონეზე მოქალაქეთა მიერ მმართველობაში ჩართულობის გაძლიერების მიზნებისათვის. მოქალაქეთა ჩართულობის დონე და საზოგადოების პასუხისმგებლობა ადგილობრივი მნიშვნელობის საკითხების გადაწყვეტაში კიდევ უფრო მეტად იზრდება, როდესაც ისინი მონაწილეობენ ადგილობრივი თვითმმართველობის (ადგილობრივი საჯარო ხელისუფლების) ორგანოების (მათ შორის, აღმასრულებელი ორგანოების ხელმძღვანელი თანამდებობის პირების) არჩევნების გზით ფორმირებაში. ადგილობრივი თვითმმართველობა, როგორც საჯარო ხელისუფლების შემადგენელი ნაწილი, ძალიან მნიშვნელოვან როლს ასრულებს ქვეყნის პოლიტიკურ სისტემაში. შესაბამისად, მიმაჩნია, რომ კონსტიტუციის სულისკვეთების საწინააღმდეგოა ადგილობრივი თვითმმართველობის აღმასრულებელი ორგანოების ხელმძღვანელი თანამდებობის პირების - მერების/გამგებლების არჩევნების (როგორც აქტიური, ისე პასიური საარჩევნო უფლების კონტექსტში) გამორიცხვა საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე მუხლით გარანტირებული საარჩევნო უფლებისგან.

24. საქართველოს კონსტიტუციის 7¹ თავი ეთმობა ადგილობრივ თვითმმართველობას და ითვალისწინებს ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების ინსტიტუციურ გარანტიებს. ადგილობრივი თვითმმართველობის აღმასრულებელი ორგანოების კონსტიტუციურ სტატუსზე მიუთითებს საქართველოს კონსტიტუციის 101¹ მუხლის პირველი პუნქტი, რომლის თანახმადაც, ადგილობრივი თვითმმართველობის აღმასრულებელი ორგანოები ანგარიშვალდებული არიან ადგილობრივი თვითმმართველობის წარმომადგენლობითი ორგანოების წინაშე. დასახელებული კონსტიტუციური ნორმა ახდენს ადგილობრივი თვითმმართველობის აღმასრულებელი ორგანოების ანგარიშვალდებულების რეგლამენტაციას და, ამავე დროს, მათ დამოუკიდებლობას ცენტრალური სახელმწიფო ხელისუფლებისაგან. ცენტრალური სახელმწიფო ხელისუფლებისაგან დამოუკიდებლობის მყარ გარანტიებს ქმნის სწორედ ხალხის მიერ პირდაპირი, საყოველთაო არჩევნების გზით მერების/გამგებლების არჩევა, რომელიც აკმაყოფილებს კონსტიტუციით გარანტირებული საარჩევნო უფლების სტანდარტებს.

25. ადგილობრივი თვითმმართველობის აღმასრულებელ ორგანოებში თანამდებობის დაკავების წესი უნდა შეესაბამებოდეს კონსტიტუციურ პრინციპებს. აუცილებელია, გარანტირებული იყოს ადგილობრივი თვითმმართველობის აღმასრულებელი ორგანოების დამოუკიდებლობა ცენტრალური ხელისუფლებისაგან და ხალხის მონაწილეობა ამ პროცესში. აქ კიდევ ერთხელ მოვიყვან ციტატას პლენუმის მიერ უსაფუძვლოდ დაძლეული გადაწყვეტილებიდან: „ხელისუფლების ფორმირების პროცესში ხალხის მონაწილეობის სხვადასხვა ფორმა შეიძლება არსებობდეს. მოცემულ შემთხვევაში კანონმდებელმა ადგილობრივი თვითმმართველობის აღმასრულებელი ორგანოების დამოუკიდებლობისა და მათი ფორმირების პროცესში ხალხის მონაწილეობის უზრუნველსაყოფად მერებისა და გამგებლების პირდაპირი და საყოველთაო არჩევნები დაადგინა. კანონმდებლის მიერ მერებისა და გამგებლების არჩევნების დადგენა უკავშირდება ამ ორგანოების მნიშვნელოვან კონსტიტუციურ სტატუსსა და ემსახურება ხალხის წარმომადგენლობის უზრუნველყოფას. აღნიშნულიდან გამომდინარე, ეს არჩევნები კონსტიტუციით მოაზრებული საარჩევნო სისტემის ნაწილს და, შესაბამისად, კონსტიტუციის 28-ე მუხლით დაცულ არჩევნებს წარმოადგენს. აღნიშნულიდან გამომდინარე, საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე მუხლით გარანტირებული საარჩევნო უფლება მოიცავს მოქალაქეთა უფლებას, კენჭი იყარონ და წარადგინონ კანდიდატი ადგილობრივი თვითმმართველობის აღმასრულებელი ორგანოების არჩევნებში (იხ. 14.04.2016 წლის N3/2/588 გადაწყვეტილება, II-29).

26. ყოველივე ზემოთ აღნიშნულის გათვალისწინებით, მიმაჩნია რომ N600 კონსტიტუციური სარჩელზე სადავო ნორმების კონსტიტუციურობა სასამართლოს მიერ ერთდროულად უნდა შეფასებულიყო და სარჩელი დაკმაყოფილებულიყო საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე მუხლის პირველ პუნქტთან და 29-ე მუხლის პირველ პუნქტთან მიმართებით. ამასთან, ის საკითხი, რაც განსხვავებული აზრის მე-5 პარაგრაფში აღვნიშნე სადავო ნორმების სასაქართველოს კონსტიტუციის მხოლოდ 28-ე მუხლის პირველ პუნქტთან მიმართებით შეფასების შესაძლებლობის შესახებ, კვლავ აქტუალურად მიმაჩნია.

მაია კოპალეიშვილი

საქართველოს საკონსტიტუციო
სასამართლოს წევრი