თქვენ არ ეცნობით კონსტიტუციური სარჩელის/წარდგინების სრულ ვერსიას. სრული ვერსიის სანახავად, გთხოვთ, ვერტიკალური მენიუდან ჩამოტვირთოთ მიმაგრებული დოკუმენტი

1. სადავო ნორმატიული აქტ(ებ)ი

ა. საქართველოს კანონი საზოგადოებრივი ჯანმრთელობის შესახებ

ბ. საქართველოს მთავრობის 2020 წლის 23 მაისის N322 დადგენილება იზოლაციისა და კარანტინის წესების დამტკიცების შესახებ

2. სასარჩელო მოთხოვნა

3. საკონსტიტუციო სასამართლოსათვის მიმართვის სამართლებრივი საფუძვლები

საქართველოს კონსტიტუციის 31-ე მუხლის პირველი პუნქტი და მე-60 მუხლის მეოთხე პუნქტის ,,ა” ქვეპუნქტი, ,,საკონსტიტუციო სასამართლოს შესახებ” საქართველოს ორგანული კანონის მე-19 მუხლის პირველი პუნქტის ,,ე” ქვეპუნქტი, 39-ე მუხლის პირველი პუნქტის ,,ა” ქვეპუნქტი, 31-ე და 31¹ მუხლები.

4. განმარტებები სადავო ნორმ(ებ)ის არსებითად განსახილველად მიღებასთან დაკავშირებით

ა) სარჩელი ფორმით და შინაარსით შეესაბამება „საკონსტიტუციო სასამართლოს შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონის 31¹ მუხლის მოთხოვნებს;

ბ) სარჩელი შეტანილია უფლებამოსილი პირის მიერ:

,,საკონსტიტუციო სასამართლოს შესახებ” საქართველოს ორგანული კანონის 39-ე მუხლის პირველი პუნქტის ,,ა” ქვეპუნქტის შესაბამისად, საკონსტიტუციო სასამართლოში ნორმატიული აქტის ან მისი ცალკეული ნორმების კონსტიტუციურობის თაობაზე კონსტიტუციური სარჩელის შეტანის უფლება აქვთ საქართველოს მოქალაქეებს თუ მათ მიაჩნიათ, რომ დარღვეულია ან შესაძლებელია უშუალოდ დაირღვეს საქართველოს კონსტიტუციის მეორე თავით აღიარებული მათი უფლებანი და თავისუფლებანი.

საზოგადოებრივი ჯანმრთელობის შესახებ საქართველოს კანონის 45³ მუხლის პირველი ნაწილის მიხედვით, იზოლაციის ან/და კარანტინის წესს ადგენს საქართველოს მთავრობა ან საქართველოს მთავრობის მიერ განსაზღვრული სამინისტრო. ამასთან, ამავე წესით განისაზღვრება შესაბამისი საკარანტინო ღონისძიებები, რომლებიც ამ წესის ნაწილს შეადგენს.

თავის მხრივ, საკარანტინო ღონისძიებების მნიშვნელობა განმარტებულია საზოგადოებრივი ჯანმრთელობის შესახებ საქართველოს კანონის 45³ მუხლის მე-2 ნაწილის „ა“ და „ბ“ ქვეპუნქტებში. „ბ“ ქვეპუნქტის მიხედვით, საკარანტინო ღონისძიებებს წარმოადგენს: ამ კანონით ან/და ამ კანონის შესაბამისად მიღებული/გამოცემული ნორმატიული აქტით განსაზღვრული ღონისძიებები, რომლებიც დროებით გამოიყენება პანდემიის ან/და საზოგადოებრივი ჯანმრთელობისთვის განსაკუთრებით საშიში ეპიდემიის დროს მოსახლეობის ჯანმრთელობის დაცვის მიზნით და შეიძლება გულისხმობდეს საქართველოს სხვა ნორმატიული აქტებით დადგენილისგან განსხვავებულ მოწესრიგებას, მათ შორის, შესაბამისი შეზღუდვების დროებით დაწესებას, საჯარო დაწესებულებების, აღმასრულებელ ხელისუფლებაში შემავალი სხვა დაწესებულებების, საჯარო სამართლის იურიდიული პირების, სხვა იურიდიული პირების საქმიანობასთან/ადმინისტრირებასთან, საჯარო სერვისების მიწოდებასთან, პირთა მიმოსვლასთან, საკუთრებასთან, შრომასთან, პროფესიულ ან ეკონომიკურ საქმიანობასთან, უკანონო მიგრაციასთან/საერთაშორისო დაცვასთან ან/და სოციალური ღონისძიებების ჩატარების მიზნით პირთა თავშეყრასთან დაკავშირებით. შესაბამისად, აღნიშნული ნორმების ანალიზი ცხადყოფს, რომ მთავრობას ან მის მიერ განსაზღვრულ სამინისტროს აქვთ უფლება პირთა მიმოსვლისა და შრომის თავისუფლებაზე დააწესოს საზოგადოებრივი ჯანმრთელობისა შესახებ კანონისა და განსხვავებული ნორმატიული აქტებით დადგენილი მოწესრიგებისგან განსხვავებული წესები. შესაბამისად, ამ სარჩელით დავის საგანს წარმოადგენს შემდეგი საკითხები:

1) მთავრობის ან სხვა აღმასრულებელი ხელისუფლების დაწესებულების უფლებამოსილება, შეზღუდოს მიმოსვლისა და შრომის თავისუფლება კანონქვემდებარე ნორმატიული აქტით, მაშინ როცა შრომის თავისუფლების შეზღუდვა დასაშვებია პარლამენტის 76 წევრის მიერ მიღებული ორგანული კანონით, ხოლო მიმოსვლის თავისუფლება ჩვეულებრივი კანონით;

2) მთავრობის და აღმასრულებელი ხელისუფლების სხვა დაწესებულების უფლებამოსილება, შრომისა და გადაადგილების თავისუფლება შეზღუდონ ისეთი წესებით, რაც სხვა ნორმატიულ აქტში, მათ შორის არც „საზოგადოებრივი ჯანმრთელობის დაცვის შესახებ“ კანონში არ არის გათვალისწინებული.

საქართველოს მთავრობის 2020 წლის 23 მაისის N322 დადგენილების პირველი მუხლის სიტყვები: „საზოგადოებრივი ჯანმრთელობის შესახებ“ საქართველოს კანონის 45³ მუხლის პირველი პუნქტის... „საფუძველზე, დამტკიცდეს თანდართული „იზოლაციისა და კარანტინის წესები“ უთითებს საქართველოს პარლამენტის მიერ დელეგირებულ უფლებამოსილებაზე და სწორედ აღნიშნული დელეგირებული უფლებამოსილების საფუძველზე ადგენს იზოლაციისა და კარანტინის წესებს, ასევე განსაზღვრავს საკარანტინო ღონისძიებებს. კერძოდ, დელეგირებული უფლებამოსილების საფუძველზე, საქართველოს მთავრობა ზღუდავს საერთაშორისო ფრენებს, საქართველოს მოქალაქეებს უზღუდავს ქვეყნიდან გასვლის შესაძლებლობას.

მოსარჩელე პაატა დიასამიძე არის საქართველოს მოქალაქე, რომელსაც სადავო ნორმის მოქმედების პირობებში ეზღუდება გადაადგილების თავისუფლება. ის ვერ სარგებლობს პირდაპირი საერთაშორისო რეგულარული რეისებით და ამგვარად ვერ ახერხებს მისთვის სასურველ ქვეყნებში მოგზაურობას. ამასთან, 31 მარტიდან 22 მაისამდე საქართველოს მთელს ტერიტორიაზე საქართველოს მთავრობის დადგენილებით გამოცხადებული იყო კომენდანტის საათი და აკრძალული იყო გადაადგილება საღამოს 9 საათიდან დილის 6 საათამდე პერიოდში. ზემოთ დასახელებული ნორმები საქართველოს მთავრობას აძლევენ უფლებამოსილებას, ეპიდემიოლოგიური ვითარების გაუარესების აღმოფხვრის მიზნით კვლავ დააწესონ კომენდანტის საათი. თუკი მთავრობა კვლავ დააწესებს კომენდანტის საათს, მოსარჩელეს შეეზღუდება გადაადგილების თავისუფლება. ამასთან, ვინაიდან მსოფლიოში კორონა ვირუსის პანდემია ჯერ კიდევ არ განიცდის რეგრესს, პირიქით, მსოფლიო ემზადება პანდემიის მეორე ტალღისთვის, ნებისმიერ დროს არსებობს საქართველოში ეპოდომოლოგიური მდგომარეობის გართულების რისკი, შესაბამისად კომენდანტის საათის დაწესების ხელახალი შესაძლებლობა. ამდენად, მოსარჩელეს სადავო ნორმებით, ერთი მხრივ, უკვე ერღვევა მიმოსვლის თავისუფლების უფლება და ამასთან, ეპიდემიოლოგიური სიტუაციის გაუარესების შესაბამისად არსებობს რეალური საფრთხე მას უფრო მაღალი ინტენსივობით შეეზღუდოს აღნიშნული უფლება.

„საზოგადოებრივი ჯანმრთელობის შესახებ“ საქართველოს კანონის 45³ მუხლის პირველი ნაწილით და მეორე ნაწილის „ბ“ ქვეპუნქტით საქართველოს პარლამენტმა საქართველოს მთავრობაზე ასევე მოახდინა შრომის უფლებაზე შეზღუდვის დაწესების უფლებამოსილების დელეგირება.

მოსარჩელე არის პირი, რომელსაც საქართველოს ახალგაზრდა იურისტთა ასოციაციასთან აკავშირებს შრომითი ურთიერთობა. შესაბამისად, ქვეყანაში არსებული ეპიდემიოლოგიური სიტუაციის გათვალისწინებით შესაძლოა უშუალოდ დაირღვეს მოსარჩელის უფლება იმ შემთხვევაში თუ მთავრობა დელეგირებული უფლებამოსილების საფუძველზე დააწესებს რეგულაციებს რომლითაც შეიზღუდება შრომის თავისუფლება და შრომითი უფლებები.

აღნიშნულის გათვალისწინებით, მოსარჩელე წარმოადგენს უფლებამოსილ სუბიექტს, იდავოს კონსტიტუციურ სარჩელში სადავოდ გამხდარ საკითხებთან მიმართებით.

გ)სარჩელში მითითებული საკითხი არის საკონსტიტუციო სასამართლოს განსჯადი;

დ) სარჩელში მითითებული საკითხი არ არის გადაწყვეტილი საკონსტიტუციო სასამართლოს მიერ;

ე) სარჩელში მითითებული საკითხი რეგულირდება კონსტიტუციის მე-14 და 26-ე მუხლებით;

ვ) კანონით არ არის დადგენილი სასარჩელო ხანდაზმულობის ვადა აღნიშნული ტიპის დავისათვის და შესაბამისად, არც მისი არასაპატიო მიზეზით გაშვების საკითხი დგება დღის წესრიგში;

ზ) სარჩელში სადავოდ არის ქცეული როგორც საკანონმდებლო აქტი, ასევე მის საფუძველზე გამოცემული კანონქვემდებარე ნორმატიული აქტი

5. მოთხოვნის არსი და დასაბუთება

1. დავის საგანი

„საზოგადოებრივი ჯანმრთელობის შესახებ“ საქართველოს კანონის 45³ მუხლის პირველი ნაწილის მიხედვით, იზოლაციის ან/და კარანტინის წესს ადგენს საქართველოს მთავრობა ან საქართველოს მთავრობის მიერ განსაზღვრული სამინისტრო. ამასთან, ამავე წესით განისაზღვრება შესაბამისი საკარანტინო ღონისძიებები, რომლებიც ამ წესის ნაწილს შეადგენს. „საზოგადოებრივი ჯანმრთელობის შესახებ“ საქართველოს კანონის 45³ მუხლის მე-2 ნაწილის „ბ“ ქვეპუნქტის მიხედვით, მთავრობას ან მის მიერ განსაზღვრულ სამინისტროს 2021 წლის 1 იანვრამდე ეძლევათ იმგვარი საკარანტინო ღონისძიების განხორციელების უფლებამოსილება, რაც ზღუდავს შრომის და მიმოსვლის თავისუფლებას. რაც ყველაზე მნიშვნელოვანია, აღმასრულებელ ხელისუფლებას ენიჭება უფლება დაადგინოს სხვა ნორმატიული აქტისაგან, მათ შორის „საზოგადოებრივი ჯანმრთელობის დაცვის შესახებ“ კანონისაგან განსხვავებული წესები, რითაც შეიზღუდება შრომისა და მიმოსვლის თავისუფლება.

ამგვარად, „საზოგადოებრივი ჯანმრთელობის შესახებ“ საქართველოს კანონის 45³ მუხლის პირველი ნაწილი საჩივრდება იმის გამო, რომ მთავრობაზე პარლამენტის მხრიდან განხორციელდა საქართველოს კონსტიტუციით დაუშვებელი უფლებამოსილების დელეგირება, ხოლო „საზოგადოებრივი ჯანმრთელობის შესახებ“ საქართველოს კანონის 45³ მუხლის მეორე პუნქტის „ბ“ ქვეპუნქტი იმის გამო, რომ ამ მუხლში მითითებულია მთავრობის უფლებაზე, დააწესოს შეზღუდვები ადამიანების მიმოსვლაზე, და შრომაზე. ეს მაშინ, როცა პარლამენტს არ ჰქონდა უფლება, მთავრობისათვის მიენდო აღნიშნული კონსტიტუციური უფლებების შეზღუდვა. ყველაზე პრობლემური საზოგადოებრივი ჯანმრთელობის შესახებ“ საქართველოს კანონის 45³ მუხლის მეორე პუნქტის „ბ“ ქვეპუნქტში არის ის, რომ მთავრობას შეუძლია შრომისა და მიმოსვლის თავისუფლების შეზღუდვა ისეთი წესით, რაც არ არის გათვალისწინებული კანონით ან უფრო მეტიც, ეწინააღმდეგება კანონით გათვალისწინებულ წესს. ეს მაშინ, როცა კონსტიტუციის არაორაზროვანი გადაწყვეტა არის ის, რომ ეს უფლებები მხოლოდ პარლამენტის მიერ მიღებული კანონით იყოს გადაწყვეტილი და არა მთავრობის ან რომელიმე სამინისტროს კანონქვემდებარე ნორმატიული აქტით.

საქართველოს მთავრობის 2020 წლის 23 მაისის N322 დადგენილების მე-2 მუხლის პირველი პუნქტითა და მეორე პუნქტის პირველი წინადადებით დადგენილია შეზღუდვები, რაც დაკავშირებულია საქართველოს მოქალაქის ქვეყნის თავისუფალ გასვლასთან.

საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს პრაქტიკის მიხედვით, სადავო ნორმების არაკონსტიტუციურობა შესაძლოა განაპირობოს არა მხოლოდ კონსტიტუციასთან როგორც მათმა მატერიალურმა, ასევე ფორმალურმა შეუსაბამობამაც.

სადავო ნორმების მიხედვით საქართველოს პარლამენტი უფლებამოსილების დელეგირებას ახდენს საქართველოს მთავრობაზე, რომელმაც აღნიშნული დელეგირებული უფლებამოსილების საფუძველზე უკვე დაადგინა იზოლაციის წესები და განსაზღვრა საკარანტინო ღონისძიებები, რითაც შეიზღუდა ადამიანის უფლებები. ამასთან, დელეგირებული უფლებამოსილების საფუძველზე, საქართველოს მთავრობას ეპიდემიოლოგიური სიტუაციის გათვალისწინებით შეუძლია კიდევ დააწესოს ისეთი წესები, რომელითაც შეიზღუდება ადამიანის უფლებები და იმავდროულად, შეიძლება ეს წესები განსსხვავებული იყოს საკანონმდებლო აქტებით დადგენილი წესებისაგან. ამგვარად, სადავო ნორმები არა მარტო იმის უფლებას იძლევა, რომ კანონქვემდებარე ნორმატიული აქტით იზღუდებოდეს ადამიანის უფლებები, რაც მხოლოდ საკანონმდებლო აქტით შეიძლება შეიზღუდოს, არამედ მთავრობას ენიჭება უფლება, იმგვარი შემზღუდველი წესები დაადგინოს, რაზედაც არათუ პარლამენტს არ უფიქრია, არამედ განსხვავდება/ეწინააღმდეგება საკანონმდებლო აქტით დადგენილ წესებსაც კი.

საქართველოს კონსტიტუციის მიხედვით, ცალკეულ უფლებაში ჩარევა უნდა მოხდეს კანონის საფუძველზე, გარდა იმ შემთხვევისა, როდესაც სახეზეა უფლებამოსილების დელეგირება. საქართველოს მთავრობას შეუძლია, გამოსცეს კანონქვემდებარე ნორმატიული და ინდივიდუალური სამართლებრივი აქტები, რომელიც ვერ იქნება მიჩნეული უფლების „კანონით შეზღუდვის“ შესაბამისად, თუკი აღმასრულებელ ხელისუფლებაზე სათანადოდ არ მომხდარა უფლებამოსილების დელეგირება.

მოსარჩელე მიიჩნევს, რომ საქართველოს პარლამენტმა, სადავო ნორმების საფუძველზე, მთავრობისთვის, უფლებამოსილების გადაცემით, დაარღვია დელეგირების კონსტიტუციურ-სამართლებრივი პრინციპები, რის გამოც საკანონმდებლო აქტი, რომლითაც დელეგირება მოხდა, ვერ აკმაყოფილებენ უფლების შეზღუდვის ფორმალურ კანონიერებას და ამის გამო ეწინააღმდეგება საქართველოს კონსტიტუციის მე-14 მუხლის პირველ და მეორე პუნქტებს ასევე, 26-ე მუხლის პირველ პუნქტს.

მნიშვნელოვანია აღინიშნოს, რომ მოსარჩელე მხარე არ დავობს სადავო ნორმების შინაარსობრივ მიმართებაზე საქართველოს კონსტიტუციასთან მიმართებით. მოსარჩელეს სადავო ნორმები არაკონსტიტუციურად მიაჩნია მხოლოდ იმიტომ რომ ისინი ვერ აკმაყოფილებენ უფლების შეზღუდვის ფორმალურ კანონიერებას. სადავო ნორმებს შეიძლება ჰქონდეს მწვავე ლეგიტიმური მიზანი, გასაჩივრებული ნორმებით შერჩეული საშუალება იყოს გამოსადეგი, ნაკლებად მზღუდავი და პროპორციული. ამის მიუხედავად, პრობლემა არის ის, რომ შეზღუდვები წესდება კანონქვემდებარე ნორმატიული აქტით, მაშინ როდესაც შრომის და გადაადგილების თავისუფლება, კანონით და არა კანონქვემდებარე ნორმატიული აქტით, არამედ კანონით უნდა იზღუდებოდეს.

2. უფლებამოსილების დელეგირება საკონსტიტუციო სასამართლოს პრაქტიკაში

საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს პრაქტიკის მიხედვით უფლებაშემზღუდველი ნორმა, ფორმალური კონსტიტუციურობის გადმოსახედიდან, არაკონსტიტუციური იქნება ისეთ შემთხვევებში როდესაც:

1. საქართველოს კონსტიტუცია უფლების შეზღუდვას ითვალისწინებს კანონით, უფლება შეზღუდულია კანონქვემდებარე აქტით და ამასთან არ მომხდარა უფლების შეზღუდვაზე უფლებამოსილების დელეგირება (მაგ: ალექსანდრე მძინარაშვილი საქართველოს კომუნიკაციების ეროვნული კომისიის წინააღმდეგ; საქართველოს მოქალაქე გიორგი კრავეიშვილი საქართველოს მთავრობის წინააღმდეგ).

2. საქართველოს კონსტიტუცია პირდაპირ კრძალავს საკითხის დელეგირებას(მაგ: შპს „მადაი” და შპს “პალიასტომი 2004” საქართველოს პარლამენტისა და საქართველოს გარემოსა და ბუნებრივი რესურსების სამინისტროს სსიპ გარემოს ეროვნული სააგენტოს უფროსის წინააღმდეგ; ლევან ალაფიშვილი და „კს ალაფიშვილი და ყავლაშვილი - საქართველოს ადვოკატთა ჯგუფი“ საქართველოს მთავრობის წინააღმდეგ).

3. საქართველოს კონსტიტუცია უშვებს უფლების შეზღუდვას დელეგირების საფუძველზე, თუმცა დელეგირების საფუძველზე გადაცემული დისკრეციული უფლებამოსილება არის აბსოლუტური/ არ არსებობს უფლებამოსილების გამოყენების კრიტერიუმები(მაგ: სს „ტელენეტი“ საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ).

კონსტიტუციური სარჩელის მიზნებისა და დელეგირების ინსტიტუტის უკეთ გაანალიზებისთვის ზემოთ დასახელებული შემთხვევებიდან თითოეული შემთხვევა განხილული იქნება ცალ-ცალკე.

2.1 საქართველოს კონსტიტუცია პირდაპირ კრძალავს საკითხის დელეგირებას

საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს პრაქტიკის მიხედვით, „პარლამენტის მიერ უფლებამოსილების დელეგირებამ შეიძლება კონსტიტუციის დარღვევა გამოიწვიოს იმ შემთხვევებში, როდესაც მას საქართველოს კონსტიტუცია პირდაპირ კრძალავს ... ან/და, როდესაც დადგინდება, რომ გარკვეული უფლებამოსილების დელეგირებით საქართველოს პარლამენტი თავისი კონსტიტუციური უფლებამოსილების განხორციელებაზე ამბობს უარს“.[1]

საქმეში „ლევან ალაფიშვილი და „კს ალაფიშვილი და ყავლაშვილი - საქართველოს ადვოკატთა ჯგუფი“ საქართველოს მთავრობის წინააღმდეგ“ სადავო ნორმა მოსარჩელეს უდგენდა გადასახადის გადახდის ვალდებულებას. საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლომ კი აღნიშნა, რომ „საქართველოს კონსტიტუციის 67-ე მუხლის პირველი პუნქტის წინადადება სავალდებულოდ აცხადებს გადასახადებისა და მოსაკრებლის გადახდას კანონით დადგენილი ოდენობითა და წესით. ხოლო ამავე პუნქტის მე-2 წინადადების თანახმად განსაზღვრული იყო, რომ „მხოლოდ კანონით შეიძლება გადასახადებისა და მოსაკრებლების სტრუქტურისა და შემოღების წესის, მათი განაკვეთების ან განაკვეთების ფარგლების დადგენა.“[2]

სასამართლომ აღნიშნული გადაწყვეტილების სამოტივაციო ნაწილის 36-ე პუნქტში ასევე მიუთითა, რომ „საკითხის მნიშვნელობიდან გამომდინარე, საქართველოს კონსტიტუციის 67-ე მუხლის პირველი პუნქტი გამორიცხავს კანონმდებლის მიერ აღნიშნული უფლებამოსილების დელეგირებასაც. დასახელებული კონსტიტუციური დებულება მიუთითებს, რომ „მხოლოდ კანონით“ დაიშვება გადასახადებისა და მოსაკრებლების სტრუქტურისა და შემოღების წესის, მათი განაკვეთების ან განაკვეთის ფარგლების დადგენა. ამრიგად, მოქმედი კონსტიტუციური წესრიგის პირობებში მხოლოდ საკანონმდებლო ხელისუფლებას აქვს ლეგიტიმაცია, რომ მიიღოს გადაწყვეტილება გადასახადისა და მოსაკრებლის შემოღებისა და მისი ძირითადი პარამეტრების განსაზღვრის შესახებ“.

ამასთან, ვინაიდან სადავო ნორმის საფუძველზე, საქართველოს პარლამენტი საფასურის გადამხდელი პირების წრის განსაზღვრის საკითხის დელეგირებას ახდენდა საქართველოს მთავრობაზე, სასამართლომ დაადგინა, რომ საქართველოს პარლამენტი არ იყო უფლებამოსილი ამ საკითხის სხვა ორგანოზე დელეგირება მოეხდინა (mutatis mutandis: შპს „მადაი” და შპს “პალიასტომი 2004” საქართველოს პარლამენტისა და საქართველოს გარემოსა და ბუნებრივი რესურსების სამინისტროს სსიპ გარემოს ეროვნული სააგენტოს უფროსის წინააღმდეგ ).

გარკვეულ საკითხებზე დელეგირების აკრძალვის მხრივ ასევე მნიშვნელოვანია საქმე „ალექსანდრე მძინარაშვილი საქართველოს კომუნიკაციების ეროვნული კომისიის წინააღმდეგ“.

აღნიშნულ საქმეში სადავო ნორმით, ერთი მხრივ, ხდებოდა გამოხატვის თავისუფლების შინაარსობრივი რეგულირება, ხოლო მეორე მხრივ, განსაზღვრული იყო საქართველოს ეროვნული კომისიის მიერ დადგენილი მოთხოვნების იმპლემენტაციისა და ტექნიკური აღსრულების წესები. ვინაიდან საქართველოს კონსტიტუცია expressis verbis (ექსპლიციტურად) არ კრძალავდა პარლამენტის მიერ გამოხატვის თავისუფლების რეგულირების უფლებამოსილების საქართველოს ეროვნული კომისიისათვის დელეგირებას, სასამართლომ შეაფასა, სადავო ნორმებით მოწესრიგებული საკითხი რამდენად ფუნდამენტური მნიშვნელობის უფლებამოსილებას წარმოადგენდა, შესაბამისად რამდენად არსებობდა დელეგირების უფლებამოსილება. ამასთან, სასამართლომ აღნიშნული საკითხის გამოსაკვლევად გააანალიზა გამოხატვის თავისუფლების დანიშნულება და როლი ძირითადი კონსტიტუციური პრინციპებისა და ღირებულებების კონტექსტში.

სასამართლომ აღნიშნული გადაწყვეტილების სამოტივაციო ნაწილის 36-ე პუნქტში აღნიშნა, რომ „გამოხატვის თავისუფლების შეზღუდვა, კერძოდ კი, მისი შინაარსობრივი რეგულირება, იმგვარი საკითხია, რომლის თითოეული ასპექტის განსაზღვრა მაღალი პოლიტიკური და საზოგადოებრივი ინტერესის საგანია“. ამასთან, სასამართლომ აღნიშნა, რომ განსახილველ შემთხვევაში საკითხის მოწესრიგების უფლებამოსილების დელეგირება ვერ იქნებოდა გამართლებული პერიოდული დაზუსტებისა და მოდიფიცირების მოქნილი მექანიზმის საჭიროებითაც.

სასამართლოს გადაწყვეტილების 37-ე პუნქტში ვკითხულობთ: „გამოხატვის შინაარსობრივ რეგულირებასთან დაკავშირებით სტანდარტების დადგენა არ საჭიროებს შეცვლილ გარემოებებზე მუდმივ მისადაგებას. შესაბამისად, უფლებამოსილების დელეგირება ვერ იქნება განხილული საკითხის ეფექტური რეგულირების მიზნით განხორციელებულ ქმედებად. დასახელებულ შემთხვევაში სწორედ პარლამენტია ის ლეგიტიმური ორგანო, რომელმაც უნდა უზრუნველყოს ერთიანი სახელმწიფო პოლიტიკის განხორციელება და ამ უფლებაში ჩარევის კონსტიტუციური სტანდარტების დადგენა. ამავდროულად, აღნიშნული სტანდარტები უნივერსალური ხასიათისაა, არ მოითხოვს შეცვლილ გარემოებებზე მორგებას, ხშირ მოდიფიკაციას და უფლების შეზღუდვის დასაშვები ფარგლების განსაზღვრა განუყოფლად უკავშირდება მყარი კონსტიტუციური სტანდარტების დადგენას, რომელთა ცვლილებაც ასევე საკანონმდებლო დონეზე გამჭვირვალე საკანონმდებლო პროცედურით გადასაწყვეტი საკითხია“. აღნიშნული გარემოების საფუძველზე სასამართლომ ჩათვალა რომ გამოხატვის თავისუფლების შინაარსობრივი რეგულირების უფლებამოსილების სხვა ორგანოსთვის გადაცემა ჩაითვლებოდა პარლამენტის ფუნდამენტური მნიშვნელოვანი უფლებამოსილების დელეგირებად, რის დელეგირების უფლებამოსილებაც არ გააჩნდა პარლამენტს. სასამართლომ არ გამორიცხა ისიც, რომ პარლამენტს გამოხატვის თავისუფლების შინაარსობრივი რეგულირების დამდგენი კანონის იმპლემენტაციასთან დაკავშირებული ტექნიკური საკითხების მოწესრიგების უფლებამოსილება გადაენდო სხვა სახელმწიფო ორგანოსთვის.

1.2. საქართველოს კონსტიტუცია უფლების შეზღუდვას ითვალისწინებს კანონით, უფლება შეზღუდულია კანონქვემდებარე აქტით და ამასთან არ მომხდარა უფლების შეზღუდვაზე უფლებამოსილების დელეგირება

საქმეში „საქართველოს მოქალაქე გიორგი კრავეიშვილი საქართველოს მთავრობის წინააღმდეგ“ სასამართლომ დაადგინა, რომ არც ერთი საკანონმდებლო აქტი არ გადასცემდა საქართველოს მთავრობას სადავო ნორმით გათვალისწინებული დამოუკიდებელი ექსპერტების ვინაობის კონფიდენციალურობის დადგენისა და მითითებული საჯარო ინფორმაციის ხელმისაწვდომობის შეზღუდვის საკითხის მოწესრიგების უფლებამოსილებას.

სასამართლომ აღნიშნული გადაწყვეტილების სამოტივაციო ნაწილის 26-ე პუნქტში აღნიშნა, რომ ვინაიდან სადავო რეგულირება განსაზღვრული იყო არა კანონით, არამედ კანონქვემდებარე ნორმატიული აქტით და სახეზე არ იყო პარლამენტის მიერ აღნიშნული საკითხის მოწესრიგების თაობაზე უფლებამოსილების მთავრობისთვის დადგენილი წესით დელეგირება, რის გამოც სადავო ნორმა ვერ აკმაყოფილებდა საქართველოს კონსტიტუციის 41-ე მუხლის პირველი პუნქტით დადგენილ ფორმალურ მოთხოვნებს, შესაბამისად იყო არაკონსტიტუციური.

1.3. საქართველოს კონსტიტუცია უშვებს უფლების შეზღუდვას დელეგირების საფუძველზე, თუმცა დელეგირების საფუძველზე გადაცემული დისკრეციული უფლებამოსილება არის აბსოლუტური

საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს პრაქტიკის მიხედვით, „გარკვეულ შემთხვევებში ფართო დისკრეციული უფლებამოსილების მინიჭებამ შესაძლოა, მართლაც შექმნას დისკრეციის არასწორად გამოყენების გამო უფლების დარღვევის რისკები და ნორმის არაკონსტიტუციურობა განაპირობოს. თუმცა ეს მხოლოდ მაშინ შეიძლება მოხდეს, როდესაც ადმინისტრაციულ ორგანოს ენიჭება ამა თუ იმ კონკრეტული ქმედებების განხორციელებისა და არა საკითხის ნორმატიულად მოწესრიგების დისკრეციული უფლებამოსილება“.[3]

სასამართლომ საქმეში „სს „ტელენეტი“ საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“ გადაწყვეტილების 55-ე პუნქტში აღნიშნა, რომ „ადმინისტრაციული ორგანოსთვის მოქმედების თავისუფლების გარკვეული ფარგლების მინიჭებას, ხშირ შემთხვევაში, დიდი მნიშვნელობა აქვს ხელისუფლების ეფექტური განხორციელებისათვის, თუმცა აღნიშნული არ გულისხმობს ადმინისტრაციული ორგანოსათვის დაურეგულირებელი, გაუმართლებლად ფართო და აბსოლუტური დისკრეციული უფლებამოსილების მინიჭების ავტომატურ დასაშვებობას. აღსანიშნავია, რომ, რამდენადაც ადმინისტრაციული ორგანო მოქმედებს საჯარო უფლებამოსილების ფარგლებში, მას წვდომა აქვს სახელმწიფოს ხელთ არსებულ ტექნიკურ და ადამიანურ რესურსებზე, აღჭურვილია სამართლებრივ ინსტრუმენტთა ფართო სპექტრით, რომელთაც იყენებს მისი საქმიანობის პროცესში. ამასთან, ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ დისკრეციული უფლებამოსილების ფარგლებში საქმიანობის განხორციელებისას ყოველთვის არსებობს შეცდომის დაშვების, ძალაუფლების ბოროტად გამოყენების, თვითნებური, მიკერძოებული მოქმედების მეტი რისკი. ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ მიღებული გადაწყვეტილების კითხვის ნიშნის ქვეშ დაყენება და მისთვის პასუხისმგებლობის განსაზღვრა გაცილებით მეტ სირთულესთან არის დაკავშირებული, როდესაც ის საქმიანობას ახორციელებს მოქმედების თავისუფლების პირობებში. აღნიშნულიდან გამომდინარე, ადმინისტრაციულ დისკრეციას, მის პოზიტიურ ასპექტებთან ერთად, ყოველთვის თან ახლავს ძალაუფლების ბოროტად გამოყენების მომეტებული რისკი და აუცილებელია, ადმინისტრაციული ორგანოსთვის დისკრეციის დელეგირება ხდებოდეს მკაცრად განსაზღვრული კრიტერიუმების, პირობების შესაბამისად, რაც მინიჭებულ უფლებამოსილებას მოაქცევს სამართლებრივ ჩარჩოში და უზრუნველყოფს სამართლიანი ბალანსის დაცვას დისკრეციის მიზნებსა და მისი ბოროტად გამოყენების რისკს შორის. ამასთან, განჭვრეტადს გახდის დისკრეციის განხორციელების საფუძველს და წინაპირობებს ნებისმიერი ადმინისტრაციული ორგანოს უფლებამოსილებას დაქვემდებარებული პირისათვის.“

დელეგირების საფუძველზე არსებული დისკრეციული უფლებამოსილებასთან დაკავშირებულ საფრთხეების განმუხტვასთან დაკავშირებით, აღნიშნული გადაწყვეტილების 56-ე პუნქტში სასამართლომ აღნიშნა, რომ „განსახილველ საქმეში სადავო ნორმა საგადასახადო ორგანოს ანიჭებს დისკრეციულ უფლებამოსილებას ქონების გადასახადის ადმინისტრირების მიზნით, გადასახადის გადამხდელებს საგადასახადო ტვირთი განუსაზღვროს ქონების საბალანსო ანდა საბაზრო ფასის შესაბამისად. აღნიშნული მოცემულობის გარდა, სადავო ან საგადასახადო კოდექსის რომელიმე სხვა ნორმა არ განსაზღვრავს რაიმე სახის კრიტერიუმს, სახელმძღვანელო პრინციპს, რომელიც უნდა გაითვალისწინოს საგადასახადო ორგანომ აღნიშნული დისკრეციის ფარგლებში გადაწყვეტილების მიღებისას. არც საქართველოს კანონმდებლობის რომელიმე სხვა ნორმა მიუთითებს უშუალოდ სახელმწიფო ორგანოს ვალდებულებაზე, თვითონ განსაზღვრონ დისკრეციის გამოყენების კრიტერიუმები. შესაბამისად, სადავო ნორმით ან მასთან დაკავშირებული რომელიმე საკანონმდებლო რეგულირებით არ იკვეთება, რა კრიტერიუმზე დაყრდნობით ახორციელებს საგადასახადო ორგანო განსხვავებულ ინდივიდუალურ გადაწყვეტებს სხვადასხვა სუბიექტების მიმართ. ამასთან, მითითებული პრობლემა შეუძლებელს ხდის სუბიექტის მიერ მის მდგომარეობაზე რაიმე ზეგავლენის მოხდენას“. გადაწყვეტილების 57-ე პუნქტის მიხედვით კი არ არსებობდა კრიტერიუმები, რომლებიც აღნიშნული გადაწყვეტილების გასაჩივრების შემთხვევაში ზემდგომ ადმინისტრაციულ ორგანოს ანდა სასამართლოს მისცემდა უშუალოდ ნორმით დადგენილ დისკრეციასთან დაკავშირებით სახელმძღვანელო, ფუნდამენტურ სამართლებრივ პრინციპებს ადმინისტრაციული ორგანოს კონკრეტული გადაწყვეტილების კანონმდებლობასთან შესაბამისობის დადგენისათვის.

მნიშვნელოვანია აღნიშნული გადაწყვეტილების 58-ე პუნქტიც, რომლის მიხედვითაც: „ასევე უნდა აღინიშნოს, რომ დასაბეგრი ქონების ღირებულების საბაზრო ფასით განსაზღვრის მიზნები მიღწეული იქნება იმ შემთხვევაშიც, თუ საგადასახადო ორგანოს ხსენებული უფლებამოსილების გამოყენება არ იქნება მინდობილი აბსოლუტურ დისკრეციაზე და მას სავალდებულო ხასიათი ექნება, რაც, თავის მხრივ, გამორიცხავს დიფერენცირებულ მოპყრობას. ამავე დროს, თუ კანონმდებელი მიიჩნევს, რომ გარკვეულ შემთხვევაში საგადასახადო ორგანოს უნდა ჰქონდეს საშუალება, საგადასახადო შემოწმების შედეგად ქონების საბალანსო ღირებულება არ შეცვალოს საბაზრო ფასით, მაშინ მას შეუძლია ამ შემთხვევების იდენტიფიცირებისათვის გარკვეული კრიტერიუმები დაადგინოს. ამდენად, მოპასუხის მიერ ქონების საბაზრო ფასით განსაზღვრის საჭიროებასთან დაკავშირებით წარმოდგენილი არგუმენტაცია, მათ შორის მითითებული ლეგიტიმური მიზნები, არ გამოდგება სადავო ნორმის საფუძველზე საგადასახადო ორგანოსათვის აბსოლუტური დისკრეციის მინიჭების გამართლებისათვის“.

საკონსტიტუციო სასამართლოს აღნიშნული გადაწყვეტილებებიდან მნიშვნელოვანია აღინიშნოს, რომ საქართველოს კონსტიტუციის ტექსტი უფლების შეზღუდვის ფორმალურ კრიტერიუმებთან დაკავშირებით ერთმანეთისგან განასხვავებს ტერმინებს: „უფლების შეზღუდვა დასაშვებია კანონით“ და „უფლებათა შეზღუდვა დასაშვებია მხოლოდ კანონის შესაბამისად“. როგორც ვნახეთ, საქმეში „ლევან ალაფიშვილი და „კს ალაფიშვილი და ყავლაშვილი - საქართველოს ადვოკატთა ჯგუფი“ საქართველოს მთავრობის წინააღმდეგ კონსტიტუციური ტერმინი „მხოლოდ კანონით“ გულისხმობდა კონსტიტუციური კანონმდებლის ნებას აღნიშნული საკითხის გადაწყვეტის უფლებამოსილება მიეკუთვნებინა მხოლოდ პარლამენტისთვის და არ დაეშვა მისი დელეგირების შესაძლებლობა. ხოლო იმ შემთხვევებში როდესაც კონკრეტულის უფლების შეზღუდვის ფორმალური კანონიერების თვალსაზრისით კონსტიტუცია იყენებს ტერმინ „უფლების შეზღუდვა დასაშვებია კანონით“ საკონსტიტუციო სასამართლო ასეთ შემთხვევებში პარლამენტის უფლებამოსილების დელეგირებას a priori არაკონსტიტუციურად არ მიიჩნევს.

ამასთან, როდესაც საქართველოს კონსტიტუცია კონკრეტული უფლების შეზღუდვას უშვებს კანონით, გადაწყვეტილებების ანალიზიდან აუცილებელია აღინიშნოს, რომ პარლამენტმა არ უნდა მოახდინოს ისეთი უფლებამოსილების დელეგირება, რომელიც ფუნდამენტური მნიშვნელობისაა/ითვალისწინებს უფლების შეზღუდვის შინაარსობრივ უფლებამოსილებას. დელეგირებას შეიძლება დაექვემდებაროს ისეთი საკითხები, რომელიც ეხება კანონის იმპლემენტაციასთან დაკავშირებულ ტექნიკური საკითხების მოწესრიგებას, რის აუცილებლობასაც შეიძლება განაპირობებდეს შეცვლილ გარემოებებზე მუდმივი მისადაგების ეფექტიანობა. მნიშვნელოვანია ისიც, რომ აღნიშნულ შემთხვევაში უფლებამოსილების დელეგირებას თან ახლდეს მკაცრად განსაზღვრული დისკრეციული უფლებამოსილების გამოყენების კრიტერიუმები.

ამდენად, უნდა შევაფასოთ, ერთი მხრივ, საზოგადოებრივი ჯანმრთელობის შესახებ საქართველოს კანონის 45³ მუხლის პირველი ნაწილის და მეორე ნაწილის „ბ“ ქვეპუნქტის მიხედვით დელეგირების უფლებამოსილება, ხოლო მეორე მხრივ აღნიშნული დელეგირებული უფლებამოსილების საფუძველზე საქართველოს მთავრობის მიერ 2020 წლის 23 მაისის N322 დადგენილებით დაწესებული უფლება შემზღუდველი ნორმები რამდენად აკმაყოფილებს ზემოთ დასახელებულ კონსტიტუციურ პრინციპებს.

2. სადავო ნორმების ფორმალური შესაბამისობა საქართველოს კონსტიტუციის მე-14 მუხლის პირველ და მეორე პუნქტებთან და 26-ე მუხლის პირველ პუნქტთან მიმართებით

სადავოდ გამხდარი ნორმების ანალიზით დადგინდა, რომ პარლამენტი საქართველოს მთავრობას ან საქართველოს მთავრობის მიერ განსაზღვრულ სამინისტროს დელეგირების საფუძველზე აძლევს უფლებამოსილებას შეზღუდოს:

1. პირთა მიმოსვლა;

2. შრომის თავისუფლება

შესაბამისად, ცალ-ცალკე უნდა დადგინდეს საქართველოს პარლამენტს ჰქონდა თუ არა მთავრობისთვის გადაეცა აღნიშნული უფლებების შეზღუდვის უფლებამოსილება, რომლითაც უკვე შეიზღუდა და შესაძლოა კვლავ შეიზღუდოს ზემოთ დასახელებული უფლებები.

2.1. პირთა მიმოსვლა

„საზოგადოებრივი ჯანმრთელობის შესახებ“ საქართველოს კანონის 45³ მუხლის პირველი ნაწილის და მეორე ნაწილის „ბ“ ქვეპუნქტის მიხედვით, საქართველოს მთავრობას გააჩნია უფლებამოსილება შეზღუდოს საქართველოს კონსტიტუციის მე-14 მუხლის პირველი და მე-2 პუნქტებით დაცული უფლება. აღნიშნული უფლებამოსილების საფუძველზე საქართველოს მთავრობის 2020 წლის 23 მაისის N322 დადგენილების მე-2 მუხლით დაწესებული შეზღუდვებით ხდება საქართველოს კონსტიტუციის მე-14 მუხლის პირველი და მეორე პუნქტებით დაცულ უფლებაში ჩარევა.

საქართველოს კონსტიტუციის მე-14 მუხლის მიხედვით (მიმოსვლის თავისუფლება) „ამ უფლებათა შეზღუდვა დასაშვებია მხოლოდ კანონის შესაბამისად“. ვინაიდან კონსტიტუცია აღნიშნული უფლების შეზღუდვას უშვებს „მხოლოდ კანონის შესაბამისად,“ ზემოთ განხილული პრაქტიკის საფუძველზე შეგვიძლია ვთქვათ, რომ პარლამენტს საერთოდ არ ჰქონდა აღნიშნული საკითხის მთავრობაზე დელეგირების უფლებამოსილება.

მიმოსვლის უფლების სუბიექტია ყველა მოსარჩელე ფიზიკური პირი, ვინაიდან მთავრობას ეძლევა გადაადგილების ადგილთან და დროსთან დაკავშირებით შეზღუდვების დაწესების უფლება. საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლომ 2020 წლის 30 აპრილის საოქმო ჩანაწერით არსებითად განსახილველად მიიღო მიხეილ სამნიძის კონსტიტუციური სარჩელი (https://constcourt.ge/ka/judicial-acts?legal=9154). ეს სარჩელი ეხებოდა საქართველოს მთავრობის დადგენილებით საღამოს 21-ე საათიდან დილის 6 საათამდე კომენდანტის საათის დაწესებას, რაც ამ დროში მოქალაქეებს უზღუდავს ქუჩაში გადაადგილებას. ამ საოქმო ჩანაწერით დასტურდება ის, რომ ეპიდემიის პირობებში განსაზღვრული დროით ქუჩაში გასვლა წარმოადგენს საქართველოს კონსტიტუციის მე-14 მუხლით გარანტირებულ გადაადგილების თავისუფლებაში შეჭრას. მაშინ როდესაც ამ დრომდე კომენდანტის საათის დაწესება მხოლოდ საგანგებო მდგომარეობის დროს კომენდანტის საათის შემოღებას არეგულირებდა „საგანგებო მდგომარეობის შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-4 მუხლის „რ“ ქვეპუნქტი. შესაბამისად, საგანგებო მდგომარეობის დროს სწორედ ეს კანონი იყო ასეთი რეჟიმის საფუძველი, არასაგანგებო მდგომარეობის დროს კომენდანტის საათის შემოღების საფუძველი, რაც ზღუდავს გადაადგილების თავისუფლებას, შეიძლება იყოს უკვე მთავრობის დადგენილება. არც „საზოგადოებრივი ჯანმრთელობის შესახებ“ კანონი, არც სხვა საკანონმდებლო აქტი არ განსაზღვრავს არასაგანგებო მდგომარეობის პირობებში კომენდანტის საათის შემოღების ფაქტობრივ გარემოებებს, ასევე წესებს. დელეგირების აქტით, ამ არასაგანგებო მდგომარეობის დროს კომენდანტის საათის შემოღების საკითხი, ისე რომ მას საკანონმდებლო საფუძველი არ ექნება, შეიძლება განსაზღვროს მთავრობამ ან სამინისტრომ.

სწორედ ამაზე საუბრობს „საზოგადოებრივი ჯანმრთელობის დაცვის შესახებ“ კანონის 45³ მუხლის „ბ“ ქვეპუნქტი, რომელიც მთავრობას კანონისაგან განსხვავებული წესების დადგენის უფლებას ანიჭებს. იმის მიუხედავად, რომ არც „საზოგადოებრივი ჯანმრთელობის დაცვის შესახებ“ კანონი არც არასაგანგებო მდგომარეობის მარეგულირებელი სხვა კანონი არ არეგულირებს კომენდანტის საათის შემოღების შესაძლებლობას, სადავო ნორმა მთავრობას ანიჭებს უფლებას, შემოიღოს ისეთი წესები, რაც საკანონმდებლო აქტში შეიძლება არც კი იყოს გათვალისწინებული და კომენდანტის საათიც შეიძლება ასეთი იყოს. სადავო ნორმების მიხედვით, მთავრობისათვის ასეთი უფლების მინიჭება ვერანაირად ვერ იქნება საკითხის ტექნიკური მოწესრიგება. წესები, რაც საკანონმდებლო აქტებში არ არსებობს და მას მხოლოდ მთავრობა ქმნის, სხვა არაფერი შეიძლება ეწოდოს თუ არა მთავრობის მიერ ამ საკითხების პრინციპული რეგულაციის შექმნა, რაც არღვევს მე-14 მუხლის მე-2 პუნქტის მოთხოვნებს.

კონსტიტუციის მე-14 მუხლის მე-2 პუნქტში გადაადგილების თავისუფლების უფლების შეზღუდვასთან დაკავშირებით გამოყენებულია სიტყვები: „მხოლოდ კანონით.“ ეს ჩანაწერი არის კონსტიტუციის 67-ე მულის პირველი ნაწილში გამოყენებული ტერმინის იდენტური. ამ ნორმაში აღნიშნულია: „მხოლოდ კანონით შეიძლება გადასახადებისა და მოსაკრებლების სტრუქტურისა და შემოღების წესის, მათი განაკვეთების ან განაკვეთების ფარგლების დადგენა.“ სიტყვების „მხოლოდ კანონის“ საფუძველზე საკონსტიტუციო სასამართლომ ორ საქმეში (ლევან ალაფიშვილი და „კს ალაფიშვილი და ყავლაშვილი - საქართველოს ადვოკატთა ჯგუფი“ საქართველოს მთავრობის წინააღმდეგ, ასევე შპს „მადაი” და შპს “პალიასტომი 2004” საქართველოს პარლამენტისა და საქართველოს გარემოსა და ბუნებრივი რესურსების სამინისტროს სსიპ გარემოს ეროვნული სააგენტოს უფროსის წინააღმდეგ), არაკონსტიტუციურად სცნო რეგულირებისა და მომსახურების საფასური მხოლოდ იმიტომ, რომ ისინი კანონქვემდებარე ნორმატიული აქტის და არა კანონის საფუძველზე იყო დაწესებული. საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლომ 2015 წლის 15 სექტემბრის №3/2/646 გადაწყვეტილებაში საქმეზე გიორგი უგულავა საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ მე-2 თავის მე-5 პუნქტში განაცხადა: „კონსტიტუციური ტერმინის განმარტებისას, სასამართლომ შეიძლება იხელმძღვანელოს უფლების არსით, რომელთან მიმართებაშიც არის გამოყენებული ესა თუ ის ტერმინი, კონსტიტუციური ნორმ(ებ)ის სტრუქტურით, კონსტიტუციის სხვა ნორმებში მოცემული მსგავსი ტერმინების შინაარსის ანალიზით და სხვა. “

თუკი გადასახადების შემოღების კონტექსტში კონსტიტუციაში გამოყენებული სიტყვა „მხოლოდ კანონით“ გახდა საფუძველი იმისათვის, რომ საკონსტიტუციო სასამართლოს არაკონსტიტუციურად უნდა ეცნო ის კანონქვემდებარე ნორმატიული აქტები, რომლითაც გადასახადების და მოსაკრებლების შემოღება ხდებოდა კანონქვემდებარე აქტების და არა კანონის საფუძველზე, კონსტიტუციის მე-14 მუხლში იმავე ტერმინის „მხოლოდ კანონის“ გამოყენების გამო, ამ მუხლთან მიმართებაშიც ასეთივე დასკვნა უნდა გაკეთდეს. კერძოდ, „მხოლოდ კანონის“ საფუძველზე ნიშნავს იმას, რომ გადაადგილების თავისუფლება ვერ შეიზღუდება მთავრობის დადგენილებით, კანონქვემდებარე ნორმატიული აქტით, არამედ ეს უნდა მოხდეს სახალხო ლეგიტიმაციის მქონე ორგანოს პარლამენტის მიერ, დემოკრატიული ჩართულობის გზით მიღებული კანონის საფუძველზე. საკითხის პარლამენტის მიერ გადაწყვეტა არ არის თვითმიზანი. პარლამენტის მიერ კონსტიტუციური უფლების შეზღუდვის დადგენა ერთი მხრივ, ჩარევას აძლევს მაღალ ლეგიტიმაციას, მეორე მხრივ, ფართო დემოკრატიულ ჩართულობას მინიმუმამდე დაჰყავს უფლების ზომაზე მეტი შეზღუდვა, მეორე მხრივ, უზრუნველყოფს ხარისხიან დისკუსიებს, რაც უზრუნველყოფს შეცდომის დაშვების შესაძლებლობის შემცირებას.

საკონსტიტუციო სასამართლომ ალექსანდრე მძინარაშვილის კომუნიკაციების ეროვნული კომისიის წინააღმდეგ საქმეში მიღებული გადაწყვეტილების მეორე თავის 28-ე პუნქტში განაცხადა: „უფლების მზღუდავი რეგულირების პარლამენტის მიერ შემოღება ასევე უზრუნველყოფს, რომ უფლება შეიზღუდოს უმაღლესი წარმომადგენლობითი ორგანოს გადაწყვეტილებით, რომელსაც აქვს ხალხის მიერ მინიჭებული მაღალი ლეგიტიმაცია. საკითხის საკანონმდებლო მოწესრიგებისას აქტის მიღება ხდება წარმომადგენლობითი საკანონმდებლო ორგანოს მიერ შესაბამისი პროცედურების საფუძველზე. ამდენად, საქართველოს პარლამენტი არის ის კონსტიტუციური ორგანო, რომელიც საკითხს წყვეტს გამჭვირვალე საკანონმდებლო პროცესის საფუძველზე, პოლიტიკური დებატების შედეგად, რაც საფუძველშივე ქმნის დამატებით ფილტრს უფლებაში გაუმართლებლად ჩარევის რისკების შესამცირებლად. დემოკრატიული ლეგიტიმაცია მიიღწევა სწორედ კომპლექსური საპარლამენტო პროცედურებით, გამჭვირვალე გადაწყვეტილების მიღების გზით, ინტერესთა დაბალანსების, პოლიტიკური უმრავლესობისა და უმცირესობების თანამონაწილეობის საფუძველზე. მსგავსი წესით აქტის მიღება შესაძლებლობას აძლევს ყველა დაინტერესებულ მხარეს მონაწილეობა მიიღონ პოლიტიკური ნების ფორმირებაში, რათა თავიდან იქნეს აცილებული უმრავლესობის თვითნებური ქმედება. ცხადია, ამგვარი პროცედურა არ უზრუნველყოფს კონსტიტუციური უფლებების დარღვევის სრულფასოვან პრევენციას, თუმცა, უდავოდ, მნიშვნელოვნად ამცირებს ძალაუფლების თვითნებურად გამოყენების შესაძლებლობას, უზრუნველყოფს მიღებული აქტის მიმართ მეტ ლეგიტიმაციას და სანდოობას.“

ამასთან, თუკი საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლო მიიჩნევს, რომ საქართველოს კონსტიტუცია საქართველოს პარლამენტის მიერ expresis verbis არ გამორიცხავს მიმოსვლის თავისუფლების შეზღუდვის უფლებამოსილების საქართველოს პარლამენტის მიმართ, სადავო ნორმები მაინც ეწინააღმდეგება საქართველოს კონსტიტუციის მე-14 მუხლის პირველ და მე-2 პუნქტებს, ვინაიდან დელეგირებული უფლებამოსილების საფუძველზე მთავრობას შეუძლია შეზღუდოს პირთა მიმოსვლასთან დაკავშირებული ფუნდამენტური მნიშვნელობის საკითხები.

მთავრობის N322 დადგენილების მე-2 მუხლის მიხედვით დაწესებულია შეზღუდვებით აკრძალულია საერთაშორისო საჰაერო, სახმელეთო და საზღვაო მიმოსვლა. ასევე ჩერდება პირდაპირი საერთაშორისო რეგულარული რეისები. აღნიშნული საკითხების რეგულირება ფუნდამენტური მნიშვნელობის საკითხებს წარმოადგენს რომელსაც სჭირდება მაღალი ლეგიტიმაციის მქონე ორგანოს - პარლამენტის გადაწყვეტილება. მსგავსი საკითხების გადაწყვეტა გავლენას ახდენს ეკონომიკურ საქმიანობაზე, მნიშვნელოვნად ცვლის საზოგადოების სოციალურ და კულტურულ საქმიანობის წესებს და ამგვარად ინტენსიურად ზღუდავს არა მხოლოდ პირთა მიმოსვლის უფლებას, არამედ გვერდით ეფექტს ახდენს გადაადგილების თავისუფლებასთან მნიშვნელოვნად დაკავშირებულ უფლებებზეც. შესაბამისად, აღნიშნული საკითხების შეზღუდვა არის პრინციპული და არა ტექნიკური საკითხი, რაც კიდევ ერთხელ გამორიცხავს აღნიშნული უფლებამოსილების მთავრობაზე დელეგირებას.

აღნიშნულის გათვალისწინებით, „საზოგადოებრივი ჯანმრთელობის შესახებ“ საქართველოს კანონის 45³ მუხლის პირველი ნაწილისა და მეორე ნაწილის „ბ“ ქვეპუნქტის ის ნორმატიული შინაარსი, რომლითაც საქართველოს პარლამენტი საქართველოს მთავრობას ან მთავრობის მიერ განსაზღვრულ სამინისტროს გადასცემს პირთა მიმოსვლის უფლების შეზღუდვის უფლებამოსილებას, ასევე საქართველოს მთავრობის 2020 წლის 23 მაისის N322 დადგენილების მე-2 მუხლის პირველი პუნქტისა და მეორე პუნქტის პირველი წინადადება, რომლითაც შეზღუდულია პირთა მიმოსვლის უფლება, ეწინააღმდეგება საქართველოს კონსტიტუციის მე-14 მუხლის პირველ და მეორე პუნქტებს, რადგან ისინი ვერ აკმაყოფილებს უფლების შეზღუდვის ფორმალურ მოთხოვნებს.

2.2. შრომის უფლება

„საზოგადოებრივი ჯანმრთელობის შესახებ“ საქართველოს კანონის 45³ მუხლის პირველი ნაწილის მიხედვით საქართველოს მთავრობას აქვს უფლებამოსილება, 2021 წლის 1 იანვრამდე ნებისმიერ დროს ქვეყანაში არსებული ეპიდემიოლოგიური სიტუაციიდან გამომდინარე, შეზღუდოს შრომის თავისუფლება. აღნიშნულიდან გამომდინარე, არსებობს რეალური შესაძლებლობა მოსარჩელეს უშუალოდ შეეზღუდოს შრომის თავისუფლება. შესაბამისად, სახეზეა საქართველოს კონსტიტუციის 26-ე მუხლის პირველი პუნქტით დაცულ უფლებაში ჩარევა.

საქართველოს კონსტიტუციის 26-ე მუხლის მიხედვით, „შრომითი უფლებები დაცულია ორგანული კანონით“. აღნიშნულ შემთხვევაში, ვინაიდან საკითხის მნიშვნელობიდან გამომდინარე, საქართველოს კონსტიტუცია შრომითი უფლებების განსაზღვრას უკავშირებს ორგანული კანონის მიღებას, პარლამენტს არ ჰქონდა აღნიშნული საკითხის დელეგირების უფლებამოსილება. საქმეში საქართველოს მოქალაქე ომარ ჯორბენაძე საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ
საკონსტიტუციო სასამრთლომ არაკონსტიტუციურად სცნო მოსამარლეთა მიმართ დისციპლინური წარმოების მომწესრიგებელი ჩვეულებრივი კანონი, ვინაიდან ამ საკითხის მოწესრიგება ორგანული კანონით უნდა მომხდარიყო. ამ შემთხვევაშიც მსგავს ვითარებასთან გვაქვს საქმე. „საზოგადოებრივი ჯანმრთელობის დაცვის შესახებ“ კანონი არ არის ორგანული კანონი, არის ჩვეულებრივი კანონი და ამ კანონით პარლამენტს არ ჰქონდა შრომის უფლებაზე შეზღუდვის დაწესების უფლება, მით უმეტეს, ამ საკითხის მთავრობაზე დელეგირების უფლებამოსილება.

თუ საკონსტიტუციო სასამართლო მიიჩნევს, რომ საქართველოს კონსტიტუციის 26-ე მუხლის პირველი ნაწილი „შრომითი უფლებები დაცულია ორგანული კანონით“ ექსპლიციტურად არ გამორიცხავს შრომის თავისუფლებასთან დაკავშირებული საკითხების დელეგირებას, მოსარჩელის პოზიციით, პარლამენტის მიერ შრომის უფლების შეზღუდვის უფლებამოსილების მთავრობაზე დელეგირება მაინც ეწინააღმდეგება საქართველოს კონსტიტუციის 26-ე მუხლის პირველი პუნქტის ფორმალურ კანონიერებას, ვინაიდან ხდება ფუნდამენტურად მნიშვნელოვანი საკითხების მთავრობისთვის გადაცემა.

„საზოგადოებრივი ჯანმრთელობის შესახებ“ კანონის 45³ ნაწილის მიხედვით მთავრობას აქვს უფლებამოსილება, საკარანტინო ღონისძიების სახით შეზღუდოს შრომის უფლება. სადავო ნორმა არ მიჯნავს იმას თუ უფლებამოსილების რა ფარგლები აქვს საქართველოს მთავრობას შრომის თავისუფლების შეზღუდვასთან მიმართებით. შესაბამისად, აშკარაა, რომ საქართველოს მთავრობაზე დელეგირებულია შრომის თავისუფლების შეზღუდვის როგორც ტექნიკური, ასევე შინაარსობრივი შეზღუდვა.

საკონსტიტუციო სასამართლოს განმარტებით, „ორგანული კანონი, თავისი არსით, განსაკუთრებული მნიშვნელობის სამართლებრივ აქტს წარმოადგენს. საქართველოს კონსტიტუცია ამომწურავად განსაზღვრავს საკითხთა ნუსხას, რომელიც აუცილებლად უნდა მოწესრიგდეს ორგანული კანონით. ხსენებულ საკითხთა განსაკუთრებული მნიშვნელობიდან გამომდინარე, მისი მიღებისათვის განსხვავებული, ჩვეულებრივ კანონთან შედარებით მაღალი ლეგიტიმაცია არის მოთხოვნილი. „ორგანული კანონის კონსტიტუციური დატვირთვა ... მის მაღალ კონსტიტუციურ მნიშვნელობაზე მიუთითებს. მისი ასეთი დანიშნულებით არის განპირობებული პარლამენტის მიერ ორგანული კანონის პროექტის მისაღებად უფრო მაღალი უმრავლესობის მოთხოვნაც“[4]. „გარდა აღნიშნულისა, „ორგანული კანონის მისაღებად ჩვეულებრივზე უფრო მაღალი კვორუმის არსებობა უკავშირდება გადაწყვეტილების მიღების პოლიტიკურ პროცესს. აღნიშნულის მიზანია, კონსტიტუციითვე განსაზღვრულ საკითხებზე პოლიტიკური გადაწყვეტილების მიღებისას არსებობდეს ხალხის მიერ არჩეულ წარმომადგენელთა შორის ფართო კონსენსუსი. საკანონმდებლო ორგანოს მიერ მიღებული აქტის ლეგიტიმაცია განისაზღვრება არა სამართლებრივი დასაბუთებით, არამედ პარლამენტის წევრთა ხმების რაოდენობით. შესაბამისად, რაც უფრო მაღალი კვორუმია განსაზღვრული კონკრეტული საკანონმდებლო აქტის მისაღებად, მით უფრო მაღალია მისი ლეგიტიმაციის ხარისხიც“[5].

აღნიშნულის გადაწყვეტილებით, შრომის უფლების არა მხოლოდ ტექნიკური, შეზღუდული უფლების აღსრულების ადმინისტრირების წესის განმსაზღვრელი, არამედ შინაარსობრივი შეზღუდვა უნდა ჩაითვალოს ფუნდამენტური მნიშვნელობის საკითხად. საქართველოს მთავრობას სადავო ნორმის მიხედვით 2021 წლის 1 იანვრამდე ნებისმიერ დროს შეუძლია შრომის უფლების შეზღუდვაზე დააწესოს როგორც ტექნიკური ხასიათის, ასევე შინაარსობრივი ხასიათის მქონე შეზღუდვები. მაგალითად, ცალკეულ დამსაქმებლებს მოსთხოვონ პანდემიის პერიოდში შრომითი ხელშეკრულების შეწყვეტა. ამ მასშტაბით შრომითი უფლებების რეგულირება უფრო მეტად პრინციპულია, ვიდრე ტექნიკური, ვინაიდან ითვალისწინებს შრომითი ურთიერთობის გაწყვეტის შესაძლებლობას, გვერდითი ეფექტის სახით მძიმე მატერიალურ პირობებში აქცევს დასაქმებულს. შესაბამისად, აღნიშნული უფლებამოსილების დელეგირება ეწინააღმდეგება საქართველოს კონსტიტუციას.

აღნიშნულის გათვალისწინებით, საზოგადოებრივი ჯანმრთელობის შესახებ საქართველოს კანონის 45³ მუხლის პირველი ნაწილის და მეორე ნაწილის „ბ“ ქვეპუნქტის ის ნორმატიული შინაარსი, რომელიც მთავრობას ან მის მიერ განსაზღვრულ სამინისტროს აძლევს უფლებამოსილებას, შეზღუდოს შრომის უფლება ეწინააღმდეგება საქართველოს კონსტიტუციის 26-ე მუხლის პირველი პუნქტით დაცული უფლებას, რადგან ვერ აკმაყოფილებს ფორმალურ კანონიერებას.

ვითხოვთ, გასაჩივრებული ნორმების არაკონსტიტუციურად ცნობას, საქართველოს კონსტიტუციის მე-14 მუხლის პირველ და მეორე პუნქტებთან და 26-ე მუხლის პირველ პუნქტთან მიმართებით.

[1] საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2016 წლის 20 ივლისის №3/3/763 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს პარლამენტის წევრთა ჯგუფი (დავით ბაქრაძე, სერგო რატიანი, როლანდ ახალაია, გიორგი ბარამიძე და სხვები, სულ 42 დეპუტატი) საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-78.

[2] ლევან ალაფიშვილი და „კს ალაფიშვილი და ყავლაშვილი - საქართველოს ადვოკატთა ჯგუფი“ საქართველოს მთავრობის წინააღმდეგ, II- 32.ს

[3] „შპს კოკა-კოლა ბოთლერს ჯორჯია“, „შპს კასტელ ჯორჯია“ და „სს წყალი მარგებელი“ საქართველოს პარლამენტისა და საქართველოს ფინანსთა მინისტრის წინააღმდეგ, II-23.

[4] საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2016 წლის 29 დეკემბრის №3/5/768,769,790,792 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს პარლამენტის წევრთა ჯგუფი(დავით ბაქრაძე, სერგო რატიანი, როლანდ ახალაია, ლევან ბეჟაშვილი და სხვები, სულ 38 დეპუტატი), საქართველოს მოქალაქეები – ერასტი ჯაკობია და კარინე შახპარონიანი, საქართველოს მოქალაქეები – ნინო კოტიშაძე, ანი დოლიძე, ელენე სამადბეგიშვილი და სხვები, აგრეთვე საქართველოს პარლამენტის წევრთა ჯგუფი (ლევან ბეჟაშვილი, გიორგი ღვინიაშვილი, ირმა ნადირაშვილი, პეტრე ცისკარიშვილი და სხვები, სულ 38 დეპუტატი) საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-121.

[5] იქვე., II-124.

6. კონსტიტუციური სარჩელით/წარდგინებით დაყენებული შუამდგომლობები

შუამდგომლობა სადავო ნორმის მოქმედების შეჩერების თაობაზე: არა

შუამდგომლობა პერსონალური მონაცემების დაფარვაზე: არა

შუამდგომლობა მოწმის/ექსპერტის/სპეციალისტის მოწვევაზე: არა

შუამდგომლობა/მოთხოვნა საქმის ზეპირი მოსმენის გარეშე განხილვის თაობაზე: არა

კანონმდებლობით გათვალისწინებული სხვა სახის შუამდგომლობა: კი